税源专业化管理模式下强化税收执法督察工作的思考

徐　忠　孙云飞　姚　刚

深化税收征管改革是一项涉及税收工作全局、影响今后税收改革发展方向的重大工作。在改革进程中，新旧两种模式并存可能带来一些管理上的漏洞和自由裁量的空间，虽然通过新的征管模式对过去执法风险较大的岗位进行了调整和规范，税收执法权也在基层国税部门进行了重新优化组合，但新的执法风险点也会随之产生，这将给税收执法督察工作带来新的挑战。笔者认为，新时期税收执法督察工作要与深化税收征管改革、稳步推进税源专业化管理进程同步。既要做好新旧两种体制并存的风险防范工作，又要在专业化管理改革中及早介入，主动在明晰岗责、优化流程、防范风险方面提供专业意见，把工作做早、做实，为深化税源专业化改革提供坚实保障。

按照信息管税、风险控制的工作思路，石嘴山市国税局2012年稳步推进了税源专业化改革试点工作，新的征管模式有了质的飞跃。由于新模式对税收业务流程和人力资源进行了优化配置再造，使原有的税收执法督察和风险内控机制建设内容和方式方法上都面临着许多新的挑战。本文以石嘴山市国税局税源专业化改革试点为例，就新征管模式下对税收执法督察部门开展风险内控机制建设的影响，以及如何围绕可能出现的执法和执法风险点进行有效防控，并就进一步强化新时期执法督察工作谈几点粗浅认识，目的是把握新机遇、应对新挑战，为构建适应税源专业化管理特色、符合国税工作实情的执法风险防控体系建设做一些有益探讨。

税源专业化改革是一项涉及全局、影响深远的重大工作。在改革进程中，新旧两种模式并存可能带来一些管理上的漏洞和自由裁量的空间，虽然通过新的征管模式对过去执法风险较大的岗位进行了调整和规范，税收执法权也在基层国税部门重新进行了优化组合，但新的风险点也会随之产生，给税收执法督察和风险防控机制建设带来新的挑战。

税源专业化改革后，我局税收执法权在县（区）局业务科室和税务分局之间进行了调整和优化，税务审批、调查核实、日常管理、纳税评估以及税务稽查等权利实现了相对集中。主要表现在：

1．涉税审批实现了一体化。我局按照“窗口受理、限时办结、窗口出件”的原则，将所有申请税收业务集中在办税服务厅受理、审核、审批、服务，实现了对纳税人的“一站式”服务。在新征管模式下，大量涉税事项审批权限集中到了办税服务厅受理，各项业务重新归类分为即办类52项、流转不调查类（指以前由大厅受理后内部流转到科室办理的业务）51项、流转需调查类19项、流转需稽查类2项、流转需评估类4项、其他类9项。

2．评估、稽查初步实现了专业化。税源专业化改革前，纳税评估仅限于征管部门和税务分局，评估力量不集中，人员水平参差不齐，评估程序的不规范和处理结果自由性大造成了很大的执法风险。新征管模式下，“评估中心和预警中心”的成立使纳税评估变得更加专业化。

3．管理服务实现了职能化。管理方式由粗放封闭管理向职能化规范管理转变。税源专业化改革后，税收管理员制度得到了创新，彻底改变了目前税收管理员“分户到人，各事统管”的管理模式。按照分解权力、权责相当、权能结合、防范风险的原则，探索推行以管事为主的税收管理员制度。税收管理员只对专业事项负责，做到业务分离、岗位分设，分别履行各自职责。按照个人分工负责与集体履行职责相结合的原则，实行各岗位双人上岗或多人上岗，推行团队管税。对税收管理员的管理事项进行分类、分解，划分为申报审核、管理服务和纳税评估三类。设置申报审核岗、管理服务岗和纳税评估岗，各岗位人员各司其职，手中掌握的自由裁量权力得到相互制约。

1．认识上易存在偏差和判断失误，滋生税收执法风险。从思想认识上看，税源专业化管理实施以后，少数税务机关盲目放大专业化机制优势，片面认为税务人员单独与纳税人打交道的机会少了，内部管理流程也规范了，从对纳税人的税收风险识别排序、内部风险任务的推送、各类风险应对到风险应对结果反馈，形成了一个闭路循环，其间的各个环节都有相应的流程支撑，各流程之间也固化监督制约机制，产生执法风险的机率减少了。从对形势判断上看，少数税务机关对新形势下税收执法风险缺乏科学的分析与准确的判断，总是感觉本单位、本部门在加强执法风险防控方面做得比较好，过去的“管户制”模式下，“单兵作战”都未发生问题，现在施行“管事制”模式，采取的是“团队管理”方法，更不容易滋生税收执法风险。而事实上，税源管理专业化改革，是税收执法权力点和行政管理权力点在税务机关内部的转移、分解和重组，权力并未被减少和削弱，只在一定程度上压缩了权力滥用发挥的空间。同时，无论税源管理怎样改革，税务机关的人员结构基本没有改变，只是对相关人员的岗位进行了调整，税务人员在思想素质、业务能力和道德水平上的个体化差异并未因实施专业化管理而根本消除。上述认识偏差和判断失误，可能导致部分干部在思想上、行动上放松对税收执法风险的防控。

2．权责模糊和流程不畅，易产生执法风险。“管事制”取代“管户制”，税务人员没有固定的管理对象，岗位配置以具体事务的性质确定，少数税务人员会产生浑水摸鱼的心态，总认为自己平时只要做得隐蔽一些，是不会被大家发现的。风险识别、排序、推送等岗位，虽然不直接面对纳税人，但由于其岗位是税收风险应对任务的发起环节，大部分还是“单兵作战”，也容易产生执法风险。风险应对岗位采取的是“团队管理”，只要进户都是两人以上，如果团队内个别同志行为不检点，也可能影响其他同志。复杂事项机关实体化运作、风险集中推送等专业化管理举措，使得一些关键岗位和特殊岗位权力更加集中，容易引发新的、更大的执法风险。“征、管、评、查”四分离，若缺乏完善的征管运行机制和岗责体系支撑，容易产生衔接不畅、消极怠工的现象，造成责任区分模糊、税源脱管、责不罚众、无人问责等问题。“风险导向型”管理，从任务发起、实施到反馈，都有相应的工作流程，但各流程之间的监控职能还没有完全形成，或只是留于形式，无法按照建设更高水平工作要求进行评估或绩效认定，客观上造成各环节执法风险的不易发现。因此，税源管理专业化改革在对传统组织架构、工作流程进行颠覆性变革的同时，又可能引发许多新的税收执法风险。

3．制度上的局限和监督乏力，易助生执法风险。制度的缺失主要体现两个方面：一方面，制度设计存在局限性。在制度设计时，对所属人员的思想变化趋势缺乏深度研究，对变革过程中可能发生的执法问题缺少有效的预测，大部分制度是对已发生问题的防范与规避，前瞻性、预见性的制度较少。在制度的发布中，有的制度始终停留在领导语言或文本状态，未真正转化为税务人员的行为准则。在制度覆盖上，难以顾及全面，对“八小时以外”的管理难度较大，制度难以覆盖到个人活动的方方面面，也有些制度没有覆盖到领导层面。另一方面，制度执行存在消极性。少数单位在重点工作任务繁重时，忽视执法风险防控制度的落实，让一些别有用心的人有机可乘。也有的单位片面追求荣誉，将获得各级的表彰作为政绩的重要内容，忽视执法风险的防控，直到发生违法违纪问题，才懂得执法风险防控的重要性。少数领导干部在执行制度时搞例外、耍特权，对所属人员要求相当严格，对自己放松要求。少数税务人员制度执行意识未上升到应有的高度，不按章办事，不作为、乱作为的现象时有发生。当前，对专业化背景下的风险管理和信息管税尚缺乏行之有效的监督手段，加之日常管理中出于维护部门荣誉需要，对违规行为惩处失之于宽，使侥幸心理和依赖心理并存，在某种程度上助长了不廉行为的发生。因此，基于税源专业化管理的制度架构、执法监督体系亟待完善。

针对上述诱发风险点，石嘴山市国税局2012年在稳步推进税源专业化改革试点工作过程中积极探索运用新的执法督察手段来加强风险应对措施。探索开展了政策法规和纪检监察部门联合执法检查工作机制，从增值税、所得税、进出口退税、税务稽查、税收征管、税务行政审批等6个方面入手，每月确定一个主题，集中人员，深入基层一线开展执纪执法督察和监察工作，规范执法行为，防范执法风险，提高税收征收率，并实行双向责任追究制度，为及时排查和整改执法风险，纠正执法过错行为，发挥了积极作用。截至11月底，已完成7次执法督察和执法检查工作，共归纳梳理出56项执法督察和执法检查建议，全部向基层局进行了反馈，已整改落实26项，队伍执法行为得到了进一步规范。主要特点是实现了“四个转变”：一是督察对象完成了由点到面、由分散到集中的转变。税源专业化管理模式改变了以往以人管户的形式，强调团队的专业化分工和协作。在传统管理模式下明确应把个人担当的责任和风险转换为团队风险、组织风险。二是督察人员业务素质要求由单一向复合转变。新形势下，要求督察人员在掌握专业知识的同时，兼备税收法律法规和税收业务流程。这样，对执法风险内控机制建设岗位人员的专业能力要求就有了一个质的提高。三是督察范围由重点部门到关键环节的转变。高风险部门、环节从“遍地开花”变得“相对集中”。四是督察节点完成由事后督办到事前监督的转变。新模式下的督察则更加注重于预防，从而完全区别于以前的亡羊补牢。

税收执法风险内控机制的防控是一个动态的、发展的系统工程。笔者认为，税收执法风险内控机制建设工作要融入到税源专业化管理改革的大局中去谋划和开展，必须紧贴税收工作实际，紧贴执法干部的思想实际，紧贴制度有效执行的实际，切实在防与控上下功夫，把工作做早、做实，为深化税源专业化改革提供坚实保障。

1．专业化管理改革以税法遵从为目标。执法风险内控机制建设部门不仅要监督纳税人的税收政策执行情况，更需要监控税务机关内部的办事流程，解决部分干部因自由裁量权丧失而产生的消极懈怠或因岗位职能变化导致的业务不精、在岗不在行等问题，促进机关干部不断增强依法行政的意识和能力。

2．专业化管理改革以实施信息管税为依托。执法风险内控机制建设部门需要完善风险排查制度，实现了人机结合检查，针对税源专业化条件下干部岗位职权、风险点和执法风险表现形式的变化，对原有制度体系进行清理、整合、修订、补充和完善，堵塞制度漏洞，规范内部管理，变“风险点”为“安全点”。

3．专业化管理改革以分类管理为基础。构建行业分类为主、兼顾类型规模的税源管理格局。执法督察需要加大分行业执法督察的比重，监控在重点税源集中管理下存在的疏漏。

4．专业化管理改革以专业化分工体制为保障。进一步规范和完善征管程序和运行机制，要求执法风险内控机制建设工作规范权力运行。通过完善岗位职责、排查风险环节、规范工作流程、健全管理制度、狠抓整改落实等措施，使督审工作更加规范，更有成效。

5．新的税源专业化管理模式，对执法风险内控机制建设专业岗位的人才需求非常迫切，对执法风险内控机制建设岗位人员的素质要求十分严格。执法风险内控机制建设部门在队伍建设上要有新发展，建立一支政治坚定、业务精通、坚持原则、清正廉洁的执法风险内控机制建设干部队伍，对不同等级的岗位人员建议采取“分级分类”执法教育，增强教育警廉的针对性，确保税源专业化背景下的执法风险防控落到实处。

1．要在工作理念上有新思路。要树立服务的理念。执法风险内控机制建设工作不单是一种监督，更是一种服务，用服务的心态进行监督，更符合内部审计监督的新理念，也更容易被大家接受，使监督更加顺畅。

2．要在体制机制上有新探索。在管理体制上，要探索建立适应税收发展趋势，符合内部监督工作规律的执法风险内控机制建设体制。结合深化税源专业化管理改革的总体设计和实施，统筹考虑行政监督体制的配套改革。

3．要在运行机制上有新突破。探索建立从事后监督为主向事前防范、事中控制转变，以防范与控制税收执法风险和财务管理风险为核心的工作运行机制。以风险管理为导向，以规范管理流程为标准，建立健全监控体系，充分发挥预防、预警、自查自纠的作用。要与日常巡查相结合。每月确定一个重点，每周开展巡查，并刊发执法风险内控机制建设巡查简报，对督察问题整改不到位的，进行通报和问责，推进整改要求的落实和执行力的提高。

4．要在方式方法上有新举措。执法风险内控机制建设工作的业务性、专业性非常强，要依托信息管税，充分利用总局、省局集中的数据资源，建立执法风险内控机制建设监控平台，实现对税收执法和财务管理行为的动态监控和自动考核。要充分运用计算机技术开展工作，研发使用先进的执法督察和审计分析软件，探索开展网上督察审计，逐步形成符合税务系统实际的督察审计技术与方法体系。

5．要在工作效能上有新提升。执法风险内控机制建设工作要夯实工作基础，完善基本工作制度和操作规范，做到工作有依据、有标准、有流程，保证执法风险内控机制建设工作的规范开展。要跟踪问题的整改，对检查发现的问题，除了督促相关职能部门、基层执法单位及时纠正外，还要对相关管理制度的完善情况进行跟踪检查，对整改情况开展“再检查”和“回头看”，确保各项整改措施能够落实到位。要加强质量控制，建立督察审计工作质量检查机制，采取适当方式对督察审计结果进行检查验证；健全执法风险内控机制建设结果通报、评议制度，切实杜绝“走过场”和“送人情”现象，并针对执法事项轻重、实施情况、完成时限等要求，明确细化责任，确保执法风险内控机制建设中发现的各类执法责任落实追究到位，促进执法风险内控机制建设工作质量的整体提升。

6．要在教育和监督上有新要求。要逐步形成内控机制建设与税收法治建设的有机结合，以争创“依法治税示范单位”为目标，重点加强对新出台税收政策执行、行政处罚自由裁量权执行、行政审批后续管理等行为的执法检查和督察，实现执法行为事前、事中、事后的全程监督。要与干部教育培训工作相结合。从执法服务不同岗位和环节出发，组织税管员、稽查员、执法风险内控机制建设员等岗位风险教育和行政审批、行政处罚、票证经费管理等专题培训，在全面提升干部业务素质、促进正确履职的同时，加快执法风险内控机制建设及人才队伍培养。

（作者单位：宁夏回族自治区石嘴山市国家税务局）