中国基金监管政策数量与内容的结构配置现状

4．1．3　中国基金监管政策数量与内容的结构配置现状

从监管流程来看，目前我国基金监管政策体系基本可以分为三个环节（见图4．1）：

（1）事前监管，即在机构的准入、人员的准入方面加强监管，考察它们的资产质量、诚信状况等；

（2）事中的持续监管，即对基金管理公司的销售行为、运作行为和信息披露加强监管；

（3）事后监管，即对违法违规行为进行惩处，以保护基金持有人的合法权益。

图4．1　基金监管政策体系

一、事前监管：市场准入监管政策

事前监管是基金监管的起点。有效的市场准入政策可以通过识别市场进入者的资产状况、诚信度和专业性将不合格的参与者排除在外，提高市场参与者的整体素质，从而降低事中和事后监管的成本，提高整个监管体系的运作效率。目前我国基金监管政策中关于机构和人员准入方面主要适用的政策法规参见表4．2。

表4．2　基金市场准入主要适用法律法规

我国基金业市场准入主要涉及四类参与者：基金管理人、基金托管人、基金代销机构和基金从业人员。从规范化试点阶段到法制化发展阶段，对这四类参与者的市场准入政策一直在不断完善，不断改进。总体来说，获得市场准入的主体在不断增多，但是对进入者的经营能力、市场信誉以及专业能力的要求则越来越高。

（一）基金管理市场准入政策

《证券投资基金管理暂行办法》施行初期对基金管理人的市场准入限制主要采取行政化的管理手段，基金发起人仅限于证券公司和信托投资公司。在1997—2001年期间基金管理公司的进入门槛很高，“老十家”基金公司的股东全部是证券公司和信托投资公司，这也使得这一时期的基金业成为一个寡头垄断的行业，行业垄断和试点初期监管力度的不足成为后来爆发“基金黑幕”的重要原因。

2001年5月25日，中国证监会发布《关于申请设立基金管理公司若干问题的通知》，“好人举手”制度开始确立。“好人举手”制度在两个方面取得了突破：

（1）强调自律比行政监管更加重要；

（2）降低行业进入门槛，开始打破行业垄断。

根据“好人举手”制度，申请设立基金管理公司，除需按有关规定提交申请材料外，还应当参照中国证监会《关于规范证券投资基金运作中证券交易行为的通知》的要求，向证券交易所提交自律承诺书，承诺严格规范其证券投资活动。受理基金管理公司的设立申请前，中国证监会将向证券交易所、相关派出机构了解申请人提交、遵守自律承诺书的情况以及最近一年内证券投资行为是否符合规范要求的情况。经了解发现申请人有不遵守其自律承诺的行为的，中国证监会将不受理其作为基金管理公司发起人的申请，涉嫌违反法律法规的，另行调查处理。

“好人举手”放宽了基金管理公司发起人范围，首次将非券商和非信托类机构纳入基金公司发起人范畴。基金管理公司的主要发起人仍然应当是依法设立的证券公司或信托投资公司，但其他市场信誉较好、运作规范的机构也可以作为发起人参与基金管理公司的设立。“好人举手”制度实行后首家设立的银河基金管理公司的股东中首次包括了中石油、首都机场和上海城建等有实力有信誉的非金融机构，首家成立的中外合资基金管理公司招商基金的股东中则有三家财务公司。而随着南方新希望参与组建的金鹰基金的成立，民营企业也进入了基金业。

《证券投资基金法》进一步放宽了基金管理公司的市场准入门槛，规定主要股东为具有从事证券经营、证券投资咨询、信托资产管理或者其他金融资产管理的较好的经营业绩和良好的社会信誉，最近3年没有违法记录，注册资本不低于3亿元人民币的机构。这样，证券投资咨询机构也获得了成为基金管理公司主要发起人的市场准入权，当然，3亿元的注册资本要求仍然是目前绝大部分证券投资咨询机构所无法达到的。

从表4．3中我们可以看出，从《证券投资基金管理暂行办法》到《关于申请设立基金管理公司若干问题的通知》再到《中华人民共和国证券投资基金法》我国基金管理公司的市场准入门槛在逐步放开，可以参与组建基金管理公司的机构越来越多。准入门槛的降低有利于基金管理行业逐步从原先的寡头垄断演变成充分竞争的行业。

表4．3　基金管理公司准入门槛逐步降低

（二）基金托管市场准入政策

从《证券投资基金管理暂行办法》到《基金法》，基金托管人的市场准入政策的变化相对来说要小很多，商业银行始终是唯一合格的托管主体。主要的变化在于《基金法》不再强调托管银行实收资本不少于80亿元，而代之以更具灵活性和合理性的“净资产和资本充足率符合有关规定”的要求。

目前，我国商业银行申请取得基金托管资格，应当具备下列条件，并经国务院证券监督管理机构和国务院银行业监督管理机构核准：净资产和资本充足率符合有关规定；设有专门的基金托管部门；取得基金从业资格的专职人员达到法定人数；有安全保管基金财产的条件；有安全高效的清算、交割系统；有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金托管业务有关的其他设施；有完善的内部稽核监控制度和风险控制制度。

（三）基金代销市场准入政策

与基金管理市场准入政策逐步放宽一样，基金代销市场的准入门槛也随着基金业试点进程和监管层监管经验的积累而逐步降低。

《开放式证券投资基金试点办法》只明确规定了商业银行可以接受基金管理人的委托，办理开放式基金单位的认购、申购和赎回业务，因此，在很长时间内，商业银行成为开放式基金唯一的代销机构。2002年，证监会发布了《关于证券公司办理开放式基金代销业务有关问题的通知》，证券公司才获得了代销业务的市场准入资格。

2004年7月1日，《证券投资基金销售管理办法》生效，基金代销市场准入门槛进一步降低，证券投资咨询机构获得了基金代销资格，同时，专业基金销售机构也首次得到了法规的认可。《证券投资基金销售管理办法》规定，商业银行、证券公司、证券投资咨询机构、专业基金销售机构，以及中国证监会规定的其他机构可以向中国证监会申请基金代销业务资格，中国证监会依照《行政许可法》的规定，受理基金代销业务资格的申请，并进行审查，做出决定。在放宽市场准入的同时，《证券投资基金销售管理办法》还首次全面系统的针对各类基金代销机构规定了申请基金代销资格所必须满足的条件。

（四）基金从业人员市场准入政策

基金从业人员的市场准入政策包括三个方面内容：基金从业人员资格管理、高级管理人员任免管理以及市场禁入管理。《证券投资基金管理暂行办法》对基金管理人和基金托管人的市场准入做出了规定，但是没有对基金从业人员的市场准入政策作出界定。一直到1999年《基金从业人员资格管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）才首次对基金从业人员的市场准入进行了全面系统的规定。

在基金从业人员资格管理方面，《暂行规定》规定，基金管理公司和基金托管部正式聘用的基金从业人员，应当取得基金从业资格；拟任基金管理公司基金经理的基金从业人员，除具有基金从业资格外，还应当取得基金经理资格。《暂行规定》规定，基金从业人员申请基金从业资格、基金经理资格的，应当由拟聘用单位按照本规定的要求，向中国证监会提交申请材料，中国证监会对申请人的材料进行审核，经审核符合条件的，核准其基金从业资格和基金经理资格，发给其资格证书。

2003年，《证券业从业人员资格管理办法》明确规定，中国证券业协会全面负责从业人员从业资格考试、执业证书发放以及执业注册登记等工作，基金从业人员的资格管理工作也由证监会移交到作为行业自律协会组织，而证监会负责对这个证券业协会的资格管理工作进行指导和监管。

在高级管理人员的任免管理方面，从《基金从业人员资格管理暂行规定》到《证券投资基金法》基本没有太大的变化，始终实行审核制。《基金法》要求基金管理人的经理和其他高级管理人员，应当熟悉证券投资方面的法律、行政法规，具有基金从业资格和3年以上与其所任职务相关的工作经历，并且基金管理人的经理和其他高级管理人员的选任或者改任，应当报经国务院证券监督管理机构进行审核。2004年10月1日施行的《证券投资基金行业高级管理人员任职管理办法》则进一步明确了高级管理人员的任职资格和管理程序。

市场禁入规则方面，从《基金从业人员资格管理暂行规定》到《证券投资基金法》基本也没有太大的变化，均规定下列人员不得担任基金管理人的基金从业人员：因犯有贪污贿赂、渎职、侵犯财产罪或者破坏社会主义市场经济秩序罪，被判处刑罚的；对所任职的公司、企业因经营不善破产清算或者因违法被吊销营业执照负有个人责任的董事、监事、厂长、经理及其他高级管理人员，自该公司、企业破产清算终结或者被吊销营业执照之日起未逾五年的；个人所负债务数额较大，到期未清偿的；因违法行为被开除的基金管理人、基金托管人、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、期货交易所、期货经纪公司及其他机构的从业人员和国家机关工作人员；因违法行为被吊销执业证书或者被取消资格的律师、注册会计师和资产评估机构、验证机构的从业人员、投资咨询从业人员；法律、行政法规规定不得从事基金业务的其他人员。

二、事前监管：法人治理结构监管政策

建立完善的法人治理结构是对基金进行事前监督的另外一个重要方面。与市场准入政策相同，完善的法人治理结构可以有效降低事中监管的成本，提高事中监管的效率。目前我国适用于基金法人治理结构的法律法规可参见表4．4。基金法人治理结构主要表现为三个方面：

1．基金管理人、基金托管人以及证券投资基金之间的权利义务的界定以及相互制衡相互制约的制度的建立，这可以看作是广义的基金法人治理结构。

2．基金管理人的公司治理结构。

表4．4　基金法人治理结构主要适用法律法规

3．基金托管人的公司治理结构。

（一）基金业治理结构监管政策

在试点阶段，《证券投资基金管理暂行办法》首次明确界定了基金参与主体之间的权利和义务，初步建立了基金业运行的整体组织框架。《暂行办法》规定，凡经批准设立的基金，应当委托商业银行作为基金托管人托管基金资产，委托基金管理公司作为基金管理人管理和运用基金资产。基金托管人、基金管理人应当在行政上、财务上相互独立，其高级管理人员不得在对方兼任任何职务。基金托管人必须将其托管的基金资产与托管人的自有资产严格分开，对不同基金分别设置账户，实行分账管理。通过这些规定，监管层初步建立起了基金管理人和托管人相互独立、相互制衡的组织架构，有效避免了老基金时代由于缺乏制衡而导致的基金管理人和托管人合谋损害基金持有人利益的现象。

《证券投资基金法》除了延续《证券投资基金管理暂行办法》所建立的基金管理人和托管人相互独立、相互制衡的整体架构外，还进一步明确了基金财产独立于基金管理人、基金托管人的固有财产。《基金法》规定基金管理人、基金托管人不得将基金财产归入其固有财产。基金管理人、基金托管人因基金财产的管理、运用或者其他情形而取得的财产和收益，归入基金财产。基金管理人、基金托管人因依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等原因进行清算的，基金财产不属于其清算财产。

另外值得一提的是，《基金法》将托管人对管理人的监督制衡作用提升到了更高的位置，专门单列了第三十条条款，规定基金托管人发现基金管理人的投资指令违反法律、行政法规和其他有关规定，或者违反基金合同约定的，应当拒绝执行，立即通知基金管理人，并及时向国务院证券监督管理机构报告；基金托管人发现基金管理人依据交易程序已经生效的投资指令违反法律、行政法规和其他有关规定，或者违反基金合同约定的，应当立即通知基金管理人，并及时向国务院证券监督管理机构报告。

（二）基金管理公司治理结构监管政策

现行法规对基金管理公司法人治理结构的规定主要表现在两个方面：基金管理公司独立董事制度的建立和基金管理公司章程规范的制定。

《关于完善基金管理公司董事人选制度的通知（已废止）》规定基金管理公司董事会中应当至少有3名以上的独立董事，基金管理公司董事会中独立董事的人数应多于公司最大股东委派的董事人数，且占董事会的比例不得低于三分之一。基金管理公司董事会在审议关联交易、基金管理公司高级管理人员、督察员和基金经理的任免等重大事项时必须经三分之二以上独立董事的同意。

《基金管理公司章程制定指导意见（已废止）》则通过对基金管理公司章程所必须具备内容的规定来达到引导基金管理公司建立规范的公司治理结构的目的。比如，公司章程中关于公司治理结构的规定应体现“利益公平、信息透明、信誉可靠、责任到位”的基本原则。公司章程应全面、具体地体现基金管理公司的法律特质，明确基金管理公司应当以“取信于市场、取信于社会”为经营宗旨，诚实信用、勤勉尽责，以专业经营方式管理和运用基金资产，在合法、合规的前提下，为基金持有人谋求最大利益。

关于法人治理结构的新配套法规最近已陆续出台。目前《基金管理公司治理准则》，《高级管理人员管理办法》，《督察长管理暂行规定》等等均已颁布实施，《关于完善基金管理公司董事人选制度的通知》、《基金管理公司章程制定指导意见》等相应废止的法规内容均在新颁布的法规中体现并修改补充，对基金管理公司治理结构的监管今后将更加完善，更加严格。

三、事中监管：基金销售监管政策

在试点阶段，关于基金销售的监管政策主要源自于《暂行规定》、《试点办法》和2002年公布的《证券投资基金销售管理暂行规定》以及其他一些规章（见表4．5）。《基金法》生效之后，证监会随后发布了新的《证券投资基金销售管理办法》，该管理办法作为依据《基金法》制定的配套法规于2004年7月1日生效，整合并取代了原有相关法规，对基金销售活动的有关问题进行了全面的规定。

表4．5　基金销售监管主要适用法律法规

与原有法规相比，现行的《证券投资基金销售管理办法》（以下简称《销售管理办法》）在销售监管方面具有以下一些特点。

1．加强了对基金营销活动的事前控制，明确了基金宣传推介材料的事前报备程序。《销售管理办法》将基金宣传推介材料作为独立的一章，详细地规定了基金宣传推介材料的必备内容与具体要求。新的办法明确要求基金管理人和基金代销机构的基金宣传推介材料，应当事先经基金管理人的督察长检查，出具合规意见书，并报中国证监会备案。

2．在基金宣传推介材料的内容要求方面，明确要求基金宣传推介材料不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，不得预测收益率，不得夸大或片面宣传基金，不得违规承诺收益或承担损失，不得诋毁其他基金管理人、基金托管人或基金代销机构，或者其他基金管理人募集或管理的基金等等，使得基金公司在设计基金宣传推介材料时有法可依。《销售管理办法》规定基金宣传推介材料可以登载该基金、基金管理人管理的其他基金的过往业绩，同时对基金在销售过程中使用过往业绩的方法作了具体规定。

3．在基金费率方面，《销售管理办法》不但重申了基金认购、申购、赎回费的费率上限和披露标准，而且增加了行业协会可以规定认购、申购、赎回费的最低标准的内容，以促进自律组织规范基金销售活动。

4．在销售业务规范方面，新的办法不但对禁止性行为进行了补充，还对基金管理人、基金代销机构办理基金销售业务要遵守的规则作了明确界定，从而达到防止非法挪用投资人资金、误导投资人和进行恶性竞争的目的。新的办法规定基金销售过程中不得以排挤竞争对手为目的，压低基金的收费水平；采取抽奖、回扣或者送实物、保险、基金份额等方式销售基金；以低于成本的销售费率销售基金；募集期间对认购费打折；承诺利用基金资产进行利益输送；挪用基金份额持有人的认购、申购、赎回资金。

5．在监督管理方面，以往法规仅仅规定中国证监会对基金销售活动实施监督管理，而新的办法则强化了行业自律管理以及基金管理人的合规营销意识和自我约束责任。一方面，办法规定基金行业的协会依据法律、行政法规、中国证监会的规定和自律规则，对基金销售活动进行自律管理；另一方面，办法要求基金公司在募集基金前、后均应安排合规自查，比如，基金管理人和基金代销机构的基金宣传推介材料，应当事先经基金管理人的督察长检查，出具合规意见书，并报中国证监会备案；基金管理人的督察长应当检查基金募集期间基金销售活动的合法合规情况，并自基金募集行为结束之日起10日内编制专项报告，予以存档备查。

四、事中监管：基金运作监管政策

《基金法》和《证券投资基金运作管理办法》（以下简称《运作管理办法》）是目前基金运作监管方面的主要政策法规。《运作管理办法》认真总结了基金市场发展经验和成熟市场成功做法，整合了有关法律、法规、规章和规范性文件相关内容，认真吸收了《证券投资基金管理暂行办法》、《开放式证券投资基金试点办法》等规章、规范性文件中被实践证明切实有效的内容，对《基金法》的相关规定进行了细化和补充，针对基金市场发展中出现的新问题、新情况进行了规范。见表4．6。

表4．6　基金运作监管主要适用法律法规

《运作管理办法》对基金运作的主要监管政策如下。

（一）基金募集、申购和赎回监管政策

在整合原有规定的基础之上，《基金法》和《运作管理办法》针对有关基金募集核准条件和基金募集成功的条件及备案程序，针对基金份额申购、赎回流程中基本业务活动做了相关规定。

这些规定基本沿袭了原有的规定，除此之外，考虑到美国基金业暴露出的基金丑闻，新规定增加了禁止在非交易日和交易时间进行申购、赎回（盘后交易）以确保各类投资人在申购、赎回基金份额时能得到公平对待。

（二）基金投资和收益分配监管政策

针对目前基金产品设计中基金分类、产品定位不太明确的情况，《运作管理办法》首次规定了基金分类及相关的投资比例要求、基金投资限制，要求基金明确按《运作管理办法》的规定表明类别：

（1）80%以上的基金资产投资于股票的，为股票基金；

（2）80%以上的基金资产投资于债券的，为债券基金；

（3）仅投资于货币市场工具的，为货币市场基金；

（4）投资于股票、债券和货币市场工具，并且股票投资和债券投资的比例不符合第（1）项、第（2）项规定的，为混合基金。

针对目前部分基金名称不能反映其产品特征的情况，新规定要求基金名称应表明类别和投资特征，基金名称显示投资方向的，应当有80%以上的非现金基金资产属于投资方向确定的内容。

在投资比例限制方面，《基金法》和《运作管理办法》沿袭了试点时期的大部分规定，规定基金管理人运用基金财产进行证券投资，不得有下列情形：

（1）一只基金持有一家上市公司的股票，其市值超过基金资产净值的10%；

（2）同一基金管理人管理的全部基金持有一家公司发行的证券，超过该证券的10%；

（3）基金财产参与股票发行申购，单只基金所申报的金额超过该基金的总资产，单只基金所申报的股票数量超过拟发行股票公司本次发行股票的总量；

《基金法》和《运作管理办法》在投资比例方面与原有规定不同之处一是在于取消了原先20%资产必须投资于国债的限制，不再统一规定基金资产投资于债券的比例，而由基金合同来自行约定；二是规定因证券市场波动、上市公司合并、基金规模变动等基金管理人之外的因素致使基金投资不符合上述前两条的比例或者基金合同约定的投资比例的，基金管理人应当在10个交易日内进行调整。

在收益分配方面，《基金法》和《运作管理办法》规定开放式基金应当在基金合同中约定每年的最多分配次数和最低分配比例。

（三）基金持有人大会监管政策

通过提升基金持有人大会地位，明确规定基金持有人大会的召开条件和具体召集程序，保护基金持有人权益是《基金法》和《运作管理办法》相对于原有规定的重要变化。

根据新规定，基金管理人为基金持有人大会的第一召集人，基金管理人和基金托管人均不愿或不能召开基金持有人大会的，代表基金份额总额10%的基金持有人有权自行召开基金持有人大会。基金份额持有人大会应当有代表50%以上基金份额的持有人参加，方可召开；大会就审议事项作出决定，应当经参加大会的基金份额持有人所持表决权的50%以上通过；但是，转换基金运作方式、更换基金管理人或者基金托管人、提前终止基金合同，应当经参加大会的基金份额持有人所持表决权的三分之二以上通过。

为了进一步保护基金持有人的权益，《运作管理办法》明确规定，基金份额持有人依法自行召集基金份额持有人大会的，基金管理人、基金托管人应当配合，不得阻碍、干扰。基金份额持有人大会决定的事项自中国证监会依法核准或者出具无异议意见之日起生效，基金管理人、基金托管人和基金份额持有人应当执行生效的基金份额持有人大会的决定。对于基金管理人和基金托管人不配合基金持有人大会或者拒不执行已生效的持有人大会决定的，责令改正，单处或者并处警告、罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，单处或者并处警告、罚款。

五、事中监管：基金信息披露政策

在试点阶段，《暂行办法》颁布之后，证监会陆续发布了一系列的配套法规，对证券投资基金的信息披露做出规定。这些法规包括1997年颁布的《暂行办法》实施准则第三号证券投资基金招募说明书的内容与格式（试行）以及1999年的《暂行办法》实施准则第五号证券投资基金信息披露指引，在信息披露指引中，规定了上市公告书、定期报告以及临时报告的内容与格式。这一系列法规是试点阶段的试行性政策，一方面为试点阶段的信息披露提供了依据，另一方面也在施行过程中逐渐暴露出各种问题。见表4．7。

2004年6月10日，证监会正式颁布了《证券投资基金法》实施后的首个实施细则，《证券投资基金信息披露管理办法》（简称信息披露管理办法）。与以往的信息披露要求相比，《信息披露管理办法》的要求更为严格、全面，体现了与《基金法》实施相适应的思路。

表4．7　基金信息披露监管主要适用法律法规

（一）基金信息披露的一般政策

1．对信息披露文件，在原先要求披露的招募说明书、定期报告、临时报告、基金资产和份额净值的基础之上，《信息披露管理办法》增加了基金合同、托管协议、募集情况、基金合同生效公告、申购赎回价格等披露事项及其披露要求。其中，基金合同替代了原先的基金契约，基金合同生效公告替代了原先的基金成立公告。

2．《信息披露管理办法》对信息披露的形式、渠道作了改进。一方面，增加披露形式，要求在指定报刊上披露年报摘要和半年报摘要；另一方面，拓宽披露渠道，将基金管理人的互联网站作为基金年报和半年报正文等的披露渠道。以前基金合同只需在网站上披露即可，现在必须在报纸上披露，对于托管人的信息披露则完全是新增内容。

3．要求公开披露基金信息，不得有下列行为：

（1）虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏；

（2）对证券投资业绩进行预测；

（3）违规承诺收益或者承担损失；

（4）诋毁其他基金管理人、基金托管人或者基金份额发售机构；

（5）登载任何自然人、法人或者其他组织的祝贺性、恭维性或推荐性的文字。

（二）基金募集信息披露政策

1．基金募集申请经中国证监会核准后，基金管理人应当在基金份额发售的三日前，将基金招募说明书、基金合同摘要登载在指定报刊和网站上；基金管理人、基金托管人应当同时将基金合同、基金托管协议登载在网站上。

2．为了统一基金募集前、后的信息披露，明确规定基金管理人应当就基金份额发售的具体事宜编制基金份额发售公告，并在披露招募说明书的当日登载于指定报刊和网站上；基金管理人应当在基金合同生效的次日在指定报刊和网站上登载基金合同生效公告。

3．取代原来每六个月的公开说明书，要求开放式基金的基金合同生效后，基金管理人应当在每六个月结束之日起45日内，更新招募说明书并登载在网站上，将更新后的招募说明书摘要登载在指定报刊上。

（三）基金运作信息披露政策

1．与原先规定一样，要求基金管理人应至少每周公告一次封闭式基金的资产净值和份额净值。基金管理人应当在每个开放日的次日，通过网站、基金份额发售网点以及其他媒介，披露开放日的基金份额净值和基金份额累计净值。

2．定期报告方面，在原先的年报、半年报基础之上，新增加了对季度报告的要求，以增加基金信息披露的频度，保证基金持有人能够获得更及时的动态信息。

3．针对原先募集结束、开放申购或赎回之前没有信息披露的问题，要求开放式基金合同生效后，在开始办理基金份额申购或者赎回前，应至少每周公告一次基金资产净值和基金份额净值。

4．对开放式基金的净值披露，为让持有人及时获取关键时点的净值信息，应保险公司等基金持有人的要求，《信息披露管理办法》特别明确年终和半年度末两个时点的净值披露要求。

（四）基金临时信息披露政策

1．明确了基金临时信息披露的时间期限，要求基金发生重大事件，有关信息披露义务人应当在两日内编制临时报告书，予以公告。

2．相对原来的政策而言，大大增加了要求进行信息披露的“重大事件”的类别，明确规定了二十七种必须进行信息披露的情况。

3．根据近年基金披露实践，对于《基金法》特别强调的三类重大事件，即持有人大会决议、管理人和托管人的重大人事变动、涉及管理人及基金财产的诉讼等信息，作了详细说明。

（五）其他信息披露相关政策

在基金信息披露义务人的法律责任方面，按以往规定，信息披露义务人对披露信息的合法、真实和完整负连带责任。实际上，不同信息披露义务人由于职责不同，其披露责任是不完全一致的，在新办法中，连带责任的规定被删除。

在信息披露的具体格式和内容方面，明确规定基金信息披露义务人公开披露基金信息，应当符合中国证监会相关基金信息披露内容与格式准则的规定；特定基金信息披露事项和特殊基金品种的信息披露，应当符合中国证监会相关编报规则的规定。

目前，除了《信息披露管理办法》外，证监会已经或即将颁布其他三部与之相关的规定，这些规定与《信息披露管理办法》一起构成了包括四个层次新的基金信息披露规范体系：

《证券投资基金信息披露内容与格式准则》，主要对上市交易公告书、年度报告、半年度报告、季度报告，及基金招募说明书等披露文件的内容与格式做出具体规定。

《证券投资基金信息披露编报规则》，依据“信息披露办法”，就特定披露环节和特殊基金品种的信息披露做出特别规定。

《证券投资基金信息披露规范解答》，对监管工作中普遍存在的具体信息披露问题形成的结论性意见加以整理，形成正式的法规解释性文件，并统一编号，对外颁布。

六、事后监管：对违反监管政策行为的惩罚

监管政策的有效性一方面取决于监管政策本身的合理性、完备性，另一方面则取决于政策的具体执行力度以及对违反监管政策行为的惩处力度。对违规行为的严厉惩处会增加相关利益主体违规的期望成本，削弱其违规的动力，从而提高监管政策的效率。对基金管理人、托管人、代销机构以及其各自从业人员的行为进行事后监管，明确规定对违法违规行为的罚则至关重要。因此，无论是《基金法》还是与其配套的《销售管理办法》、《运作管理办法》以及《信息披露管理办法》均对相关主体的法律责任及对违法违规的罚则进行了明确的规定：

（一）基金法规定的相关法律责任

《基金法》规定，基金管理人、基金托管人在履行各自职责的过程中，违反《基金法》规定或者基金合同约定，给基金财产或者基金份额持有人造成损害的，应当分别对各自的行为依法承担赔偿责任；因共同行为给基金财产或者基金份额持有人造成损害的，应当承担连带赔偿责任。基金法明确规定了以下行为的法律责任。

1．未经国务院证券监督管理机构核准，擅自募集基金，擅自设立基金管理公司，擅自从事基金管理业务或者基金托管业务。

2．基金管理人、基金托管人动用募集期间募集的资金；未对基金财产实行分别管理或者分账保管，或者将基金财产挪作他用；基金管理人、基金托管人将其固有财产或者他人财产混同于基金财产从事证券投资；不公平地对待其管理的不同基金财产；利用基金财产为基金份额持有人以外的第三人牟取利益；向基金份额持有人违规承诺收益或者承担损失。

3．基金管理人、基金托管人将基金财产用于承销证券；向他人贷款或者提供担保；从事承担无限责任的投资；买卖其他基金份额，但是国务院另有规定的除外；向其基金管理人、基金托管人出资或者买卖其基金管理人、基金托管人发行的股票或者债券；买卖与其基金管理人、基金托管人有控股关系的股东或者与其基金管理人、基金托管人有其他重大利害关系的公司发行的证券或者承销期内承销的证券。

4．基金管理人、基金托管人从事内幕交易、操纵证券交易价格及其他不正当的证券交易活动。

5．基金信息披露义务人不依法披露基金信息或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏；为基金信息披露义务人公开披露的基金信息出具审计报告、法律意见书等文件的专业机构就其所应负责的内容弄虚作假。

6．基金管理人或者基金托管人不按照规定召集基金份额持有人大会。

7．基金管理人、基金托管人相互出资或者持有股份；基金管理人的董事、监事、经理和其他从业人员，担任基金托管人或者其他基金管理人的任何职务，从事损害基金财产和基金份额持有人利益的证券交易及其他活动。

8．证券监督管理机构工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或者利用职务上的便利索取或者收受他人财物。

在对上述违法行为进行调查时，《基金法》规定国务院证券监督管理机构有权采取下列措施：

（1）进入违法行为发生场所调查取证；

（2）询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；

（3）查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料，对可能被转移或者隐匿的文件和资料予以封存；

（4）查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户或者基金账户，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金、证券迹象的，可以申请司法机关予以冻结。

《基金法》对基金管理人、基金托管人违反相关法律行为视情节轻重规定了不同的罚则，包括：没收违法所得、罚款、赔偿相关损失、警告、取消基金管理资格或者基金托管资格以及追究刑事责任等等。

（二）基金销售环节的相关法律责任

《证券投资基金销售管理办法》对基金管理人、代销机构在基金销售过程中违规行为的罚则进行了明确的规定，这些违规行为包括：

1．商业银行、证券公司、证券投资咨询机构、专业基金销售机构，以及中国证监会规定的其他机构申请基金代销业务资格，隐瞒有关情况或者提供虚假材料。

2．未取得基金代销业务资格，擅自开办基金销售业务的；专业基金销售机构未按照规定专营基金代销业务，或者代销机构未按照规定置备资格证明文件或违反规定，委托其他机构代为办理基金销售；基金管理人违反规定，委托未取得基金代销业务资格的机构代为办理基金销售。

3．基金管理人、代销机构从事基金销售活动时，允许未经聘任的人员销售基金或者未取得基金从业资格的人员宣传推介基金；未按照规定签订书面代销协议；违反规定，擅自向公众分发、公布基金宣传推介材料；未按照规定使用基金宣传推介材料；未按照规定开立与基金销售有关的账户；违反规定，擅自停止办理基金份额发售或者拒绝投资人的申购、赎回；未按照规定收取销售费用并核算、记账；未按照规定为投资人保守秘密；从事销售管理办法第四十七条规定禁止的行为；未按照规定配合中国证监会及其派出机构进行监督检查。

4．基金管理人从事基金销售活动，未按照规定履行监督检查义务；向代销机构支付报酬并核算、记账；报送代销协议；进行自查，并编制专项监察稽核报告；检查基金销售活动的合法合规情况，并做专项说明。

《销售管理办法》规定，代销机构被责令暂停基金代销业务的，暂停期间不得签订新的代销协议；宣传推介基金；发售基金份额；办理基金份额申购。代销机构被责令终止基金代销业务的，应当停止基金销售活动。

（三）基金运作环节的相关法律责任

《证券投资基金运作管理办法》对基金管理人、代销机构在基金运作过程中违规行为的罚则进行了明确的规定，这些违规行为包括：

1．基金管理人违反规定，在基金合同约定之外的日期或时间办理基金份额的申购、赎回或者转换。

2．基金管理人运用基金财产进行证券投资时，违反关于投资比例的规定。

3．基金管理人、基金托管人不按照规定召集基金份额持有人大会。

4．基金管理人申请募集基金，隐瞒有关情况或者提供虚假材料。

5．基金管理人从事基金运作活动，未按照规定计算基金份额申购、赎回价格；确认申购、赎回的有效性，并支付赎回款项；办理赎回申请；保持现金或者政府债券；调整投资比例；进行收益分配；在基金规模低于规定限制时报告、说明有关情况，或者报送解决方案；配合基金份额持有人召集基金份额持有人大会；申请核准或者备案基金份额持有人大会决定的事项；执行基金份额持有人大会的生效决定；配合中国证监会及其派出机构进行检查。

《运作管理办法》对基金管理人、基金托管人违反相关法律行为视情节轻重规定了不同的罚则，包括：罚款、赔偿相关损失、警告以及追究刑事责任等等。

（四）基金信息披露环节的相关法律责任

《证券投资基金信息披露管理办法》对基金管理人、代销机构在基金信息披露过程中违规行为的罚则进行了明确的规定，这些违规行为及相应的罚则包括：

1．基金信息披露义务人和为基金信息披露义务人公开披露的基金信息出具审计报告、法律意见书等文件的专业机构未遵守《基金法》的有关规定。违反规定的，中国证监会依法给予行政处罚；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关，追究刑事责任。

2．基金信息披露义务人的信息披露活动存在违反本办法的下列情形的，责令改正，处以警告，并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处罚款，情节严重的，暂停或者取消基金从业资格：

（1）信息披露文件不符合中国证监会相关基金信息披露内容与格式准则的规定；

（2）信息披露文件不符合中国证监会相关编报规则的规定；

（3）未按规定履行信息披露文件备案、置备义务；

（4）年度报告的财务会计报告未经审计即予披露。

3．基金信息披露义务人的信息披露活动存在下列不依法披露基金信息情形的，按照《基金法》第九十三条的规定处罚：

（1）违反信息披露管理办法第六条规定；

（2）未公开披露信息披露管理办法第五条、第二十三条第二款规定的基金信息；

（3）未在中国证监会规定的时间内披露基金信息；

（4）未在指定报刊、网站等媒介披露基金信息；

（5）未能保证投资人按照基金合同约定的时间和方式查阅或者复制公开披露的信息资料；

（6）基金管理人在其他公共媒体上披露的信息早于规定媒介；

（7）基金管理人在不同媒介公开披露同一信息的内容不一致。

4．基金信息披露义务人的信息披露事务管理活动存在下列情形的，责令改正，处以警告，并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处罚款，情节严重的，暂停或者取消基金从业资格：

（1）基金管理人、基金托管人的信息披露管理制度不健全；

（2）基金管理人、基金托管人未指定专人负责管理信息披露事务；

（3）基金托管人未按规定对公开披露的基金信息进行复核、审查或者确认；

（4）基金管理人、基金托管人未按照规定选择中国证监会指定的信息披露报刊。

5．为基金信息披露义务人公开披露的基金信息出具审计报告、法律意见书等文件的专业机构未勤勉尽责，致使所出具的文件含有虚假记载、误导性陈述或者有重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处罚款。

6．对违反信息披露管理办法规定的机构及其直接责任人员，依法作诚信档案记载。