国库现金管理的涵义与内容

自上世纪50年代以来，我国的财政资金一直存在中国人民银行，实行“委托代理国库制”；即国家与财政部门不单独设立国库机构，而由央行代理。但是在财政一方，这种代理并无收益可言。2003年之后，中国人民银行开始对财政存款按同期单位存款活期利率支付利息。同时，尝试进行国库现金管理制度改革，以图进一步提高国库现金的收益。

一、财政国库现金管理的涵义

1.国库现金管理的起源

在市场经济国家，最早出现的是司库管理（Treasury Management）概念，它是企业或政府司库部门管理现金、筹资与投资、发行长期债务、资本管理、维护与债权人的关系和规划与风险管理等功能的总称。司库现金管理（Treasury Cash Management）是司库管理的一个子概念，通常是指对企业或政府资产负债表经常性项目一方的资金往来行为进行的管理，一般也简称为现金管理（Cash Management）。政府国库现金管理（Government Trea-sury Cash Management）则是现金管理的子概念，特指政府财政国库部门对其现金收支及相关过程的管理，一般又简称为政府现金管理或国库现金管理（Government Cash Man-agement）。

国库现金管理活动最早出现在20世纪70年代，随着企业现金管理活动对政府预算管理的影响，以及支付累积国债费用引起的预算压力，使得美国及一些OECD国家（经合组织国家）开始控制国债费用，将企业的现金管理理念运用在国库现金管理上，并开始编制绩效预算。与发达国家相比，中国的国库现金管理概念出现得较晚，它是在计划经济向市场经济转型的过程中，伴随着政府财政职能的转变，于2000年才被正式引入的。

2.国库现金管理的一般性理解

现金是指暂时停留在货币形态的资金，由于货币具有时间价值，闲置的现金必然带来机会成本，因此现金管理的过程就是在现金的流动性与收益性之间进行权衡选择的过程。现金管理活动主要出现在企业财务管理活动当中，根本目标是在保证企业持续地、高效率及高质量地开展经营活动的情况下，尽可能地使企业保持最低现金持有量。

国库现金一般是指国家财政在央行或其他部门存放的流动性资金，由于财政收入和支出存在时间差，国库现金会出现明显的季节性波动，因此如何提高国库现金的运用效率和资金收益是一个重要的课题。目前发达国家都有一套成熟的国库现金管理体制，以现金持有的资金只占一小部分，其余资金则通过投资于特定的市场和金融工具提高收益。

3.国库现金管理的不同理解

（1）英国财政部债务管理办公室前任总裁迈克·威廉姆斯（Mike Williams）和美国财政部财务管理局前任局长保罗·马尔维（Paul Malvey），他们均作为世界银行特聘顾问参与了“中国国债市场发展”项目的研究工作。他们认为，国库现金管理是指有效地管理政府内部及政府与其他部门之间的短期现金流和现金头寸的战略及相关过程。他们提出的国库现金管理概念主要包括四个方面内容：第一，国库现金管理是对政府国库短期现金流入、现金流出和现金头寸的管理；第二，国库现金管理本质上是一种成本效益性的管理；第三，国库现金管理应该包括能够提高政府国库现金收支和头寸管理效率的政府内部和政府与其他部门之间的激励性制度安排；第四，国库现金管理是财政发展战略的有效组成部分，国库现金管理涉及财政管理的相关过程。

（2）世界银行经济学家克莱门特·德瓦拉（Clemente del Valle）认为，国库现金管理是政府为了确保最有效地使用国库闲置现金并获取最大投资收益的全部行为，特别是需要对从国库现金收入的获得时间到国库现金支出和清算时间的全部过程实施有效的管理，以熨平短期内国库现金收入流和支出流在时间上和数量上的不匹配。与迈克·威廉姆斯和保罗·马尔维提出的国库现金管理概念相比，克莱门特·德瓦拉更加关注政府国库现金收支在时间和数量相互匹配的管理活动全过程，但未涉及影响国库现金流的制度安排，也未将其作为财政发展战略的组成部分。同时，他更加强调最大化国库现金头寸的投资收益，而不仅仅是“有效地管理”。

（3）中国财政界专家对国库现金管理的理解。中国财政界专家在对意大利、西班牙的国库现金管理实践进行考察后的《研究报告》中提出，国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，以实现国库闲置现金余额最小化而投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动的总称。如果将其与以上两种国库现金管理概念对比，它的特点首先表现在把国库现金管理定义为一种财政管理活动，而且是与其相关的一系列财政管理活动，但没有明确这“一系列财政管理活动”包括的具体范围；其次，它没有更多地强调国库现金收入流和支出流在时间和数量上的相互匹配，而只是认为实施国库现金管理的充分条件是“确保国库现金支出需要”。最后，它不是提出“有效地管理”国库闲置现金头寸，而且更加强调且明确地提出要实现国库闲置现金余额的最小化和投资收益的最大化。

从以上三种国库现金管理概念所包含的内容看，可谓各有侧重，但其共同点都是把国库现金收支的流动性需求放在首要的位置，在此基础之上再按照安全性、收益性的原则“有效地管理国库现金头寸”或“最小化国库现金闲置余额”、“最大化投资收益”。

对我国而言，目前仍处于传统计划经济向市场经济过渡阶段，未来若干年仍将面临着完善市场经济体制的重任。因而，在国库现金管理上，应该遵循安全性第一、流动性第二、收益性第三的原则。

二、财政国库现金管理的内容

1.集中现金流量

在分散付款模式下，一方面某些支出机构由于账户上缺乏现金，必须通过借款满足支出需要；与此同时另一些机构却在其账户上存在大量闲置的现金。从全国范围来看，这种现金闲置和现金短缺的现象是比较普遍的，数量是比较大的，当无法通过调度闲置的现金解决现金短缺问题时，政府就不得不大量举债，如此便人为地增加了借款费用。因此，从现金流控制、提高国库现金收益、降低政府借款成本以及减少腐败等方面来说，集中现金流在任何会计控制和付款模式下都是必须的，而全面推行的国库集中收付管理制度改革的意义也正在于此。通过建立国库单一账户体系，实现现金流的集中化，有利于控制管理现金流。并且，它避免了在部分账户沉淀大量闲置现金的同时，为另一些需要融资的项目借款和支付额外的借款费用。集中现金流也是确定国库现金最佳持有量（即库底资金余额）的必要前提。

2.预测现金流量

为使政府持有的国库资金余额保持在最低限额，以降低持有资金产生的成本，提高资金运行效益，同时保持用款部门的支付需求，需要对国库现金流量的变化进行比较准确的预测。发达国家在管理国库现金的操作中，一般是根据预算收支状况在年度内的季节性变化规律，并结合分析经济运行情况对财政预算收支的影响进行科学预测后，以决定短期国债的发行时间和发行数量，为控制管理现金流奠定基础。

3.控制管理现金流量

控制管理现金流是国库现金管理的重要内容，包括加快资金流入和延缓资金流出两方面内容。即要以尽可能短的时间和尽可能低的征收成本，将财政收入从纳税人（缴款人）那里流入国库，保证预算支出能够得到及时支付。并且以良好的现金流量管理要求，尽量缩短收到财政收入与支付预算支出之间的时间间隔，从而提高资金的使用效率。集中性的收款与付款系统有利于控制管理现金流，因此国库集中收付制度改革正是控制和管理现金流量的重要途径。

4.现金余额的投资运作和缺口的弥补

国库现金管理的关键内容，是通过使用金融工具进行国库现金投资运作，以减少持有过多的资金余额，或使用融资工具融入资金弥补短缺。运用金融工具是国库现金管理的主要方法。在通过支付系统有效控制国库现金流量，在有效预测国库现金流动性的基础上，通过选择合适的金融工具，实现最低限度地持有国库现金，降低持有成本、提高效益，并熨平国库现金流量波动。投资工具因国库现金管理的发展程度不同往往差异较大，融资工具主要是以发行政府债券等方法在货币市场融资。

5.与货币政策协调

由于我国实行的是中央银行代理国库制度，财政国库现金余额是中央银行基础货币的主要来源之一，国库现金流量始终是货币流动性的重大影响因素。因此，实施国库现金管理，特别是中央政府实施国库现金管理，应当与货币政策实施紧密协调配合，防止国库现金流出现过大的波动，并防止出现与货币政策目标相悖的情况。