金融监管的内容

一、对银行业的监管

各国对银行业监管的内容主要有市场准入监管、业务运作过程监管、市场退出监管等。

（一）市场准入监管

市场准入监管是指金融监管当局或中央银行根据市场运行规则批准经营银行业务的机构进入市场的管制行为。市场准入监管通常被看作是金融监管的起点。为了实施市场准入监管，各国监管当局都对市场准入的标准、条件及程序等方面进行规定。

1.资本金审验

资本金审验包括注册资本管理、营运资本管理。注册资本是指金融机构在登记注册时依据有关法律规定所应该拥有的资本最低限额。金融机构的资本金应该是出资者有权支配的自有资金，不得以借款、债权或未取得所有权的实物作价抵充资本金；其货币资本金必须及时合规入账到位。金融机构下设的分支机构应具有规定的营运资本，由总行（总公司）从资本金或公积金中拨付。如何确定注册资本最低限额，不同的国家有不同的做法。有的国家实行国内统一标准；有的国家按经济发达与否、城市大小、人口多少等采用不同的标准；还有的国家对不同类型的金融机构设置不同的标准。各国的注册资本具体数额也不尽相同。

2.审批业务许可范围

大多数国家对银行的业务经营范围都有明确的界定和限制，这些限制一般体现在以下几个方面：①长期融资与短期融资的限制；②直接融资与间接融资的限制；③银行业务与非银行金融业务的限制；④商业性业务与政策性业务的限制；⑤本币业务与外币业务的限制等。未经许可擅自扩大业务范围是违法的。很多国家一般不允许非银行金融机构吸收公众存款；对银行是否可以从事非银行金融机构的业务，大多数国家都有不同程度的限制，只是限制的范围、程度和方式有所不同，也有一些国家严格禁止。我国实行分业经营、分业管理的政策。我国的银行业务限定在存款、贷款、转账结算等传统业务及在此基础上产生的创新业务。

3.高级管理人员任职资格审核

银行业的法定代表人及其他高级管理人员必须具备优良的思想道德品质，遵纪守法，公正廉洁；必须具有一定的专业基础知识和法律知识，有较强的经营管理能力和驾驭风险的能力；必须有一定年限的相关工作经验，熟悉银行业务运作，办事坚决果断。银行业的法定代表人及其他高级管理人员的任职资格，由金融监管当局或中央银行审查和核准，未经审核或审核不合格的，其董事会或上级主管部门一律不得任免、变更或聘任。美国监管当局十分注重考察发起人本身的财务情况和是否有在银行工作的经历，对董事会成员进行资格审查，考评他们能否胜任这一职务。英国对每个董事、控制者或经理人员进行资格审查，并要求至少由两个人对业务经营进行有效管理，这个标准又称为“四只眼原则”。日本则要求经理人员要具备从事金融业务所必需的知识和经验，必须有良好的社会声誉。我国则更注重对高级管理人员的工作经验、管理能力和个人品质的考核。

4.审定名称及营业地点

许多国家对各类金融机构所使用的名称有严格的规定，不能随便冠以“银行”的名称。英国的接受存款机构不能叫“银行”；加拿大只允许从事短期金融业务的机构叫“银行”，而从事长期金融业务的机构只能叫“信托公司”。新设金融机构的营业地点必须在数量、结构、规模等方面符合国家经济、金融发展的规划和市场需要，并与金融监管当局的监管能力相适应。同时要有符合要求的营业场所，其组织机构和管理制度健全，安全防范措施和与业务有关的其他设施齐备。

市场准入监管是通过上述四个方面的内容，在金融机构审批环节上对整个金融体系实施有效的控制。除此之外，一些重要事项的变更，诸如金融机构增减资本金或营运资本、调整股权结构及股本方式、转让股权、调整业务经营范围或新增业务、更换高级管理人员、更名改制、变更营业地址等，都要事先报金融监管当局批准。

（二）业务运作过程的监管

机构经批准开业后，监管当局还要对开业银行的业务运作过程进行有效监管，以便更好地实现监管目标的要求。

1.业务经营的合法合规性监管

通过稽核检查手段，对银行业执行金融法规、管理制度和各项纪律等情况进行监管，以规范银行经营行为，严肃财经纪律，维护金融秩序。银行的各项日常业务都必须依法经营，特别是在利率管理、现金管理、结算管理等方面必须严格按有关规章制度办事。

2.资本充足性监管

资本是银行赖以生存和从事一切业务活动的基础，充足的资本是其抵抗风险、稳健经营的根本保证。金融监管当局一般会对银行的资本水平、资本构成以及资本与各种风险资产的比例关系作出明确规定，以限制银行资产总量的扩张，减少风险。1988年，巴塞尔银行监管委员会要求业务量大的跨国银行的资本金不少于加权风险资产的8%，即资本充足率最低标准为8%，其中核心资本充足率不低于4%。事实上，《巴塞尔协议》的这一标准已为包括我国在内的大多数国家的金融监管当局所采纳，并成为资本充足性的国际统一监管标准。

3.流动性监管

流动性是指银行支付到期债务的能力。流动性不足是导致银行发生支付危机的直接原因之一，因此它就成为监管的焦点。监控流动性的主要指标是：存贷款比例、流动性比例、中长期贷款比例、备付金比例、拆入资金比例。各个国家在采用这些指标监控之外，还会根据本国银行的具体情况，确立一些其他衡量流动性的标准。如美国通常考虑银行的存款变化情况、银行拆入资金的频率及依赖程度、银行遇到流动性问题时的筹资能力等。

值得注意的是，流动性比例的监控必须与银行总体经营状况结合起来进行评估，并不是流动性比例越高，银行的经营就越好。流动性比例过高，说明银行持有大量低收益资产，必然会使其盈利能力下降，影响长远的发展能力。

4.贷款风险的控制

为了分散贷款风险，防止贷款的过度集中而增加金融风险，各国都规定了银行发放单一巨额贷款的限制。如意大利规定对单个客户的贷款不得超过银行自有资本；美国规定不得超过自有资本的10%；日本规定不得超过自有资本的20%。监管的内容体现在贷款集中比率和关系人两个方面。

此外，还有关于外汇风险管理、准备金管理、存款保险制度等多项内容的监管规定。

（三）市场退出监管

市场退出监管是指监管当局对金融机构退出金融业、破产倒闭或合（兼）并及变更等的管理。金融机构退出市场，表明该金融机构已经停止经营业务，依法处理其债权、债务，分配剩余财产，注销工商登记，其最终结果是该金融机构法人资格的取消。金融机构市场退出的原因和方式可以分为两类：主动退出与被动退出。前者是指金融机构因为分立、合并，或者出现公司章程规定的事由需要解散。后者是由于法定的理由，如由法院宣布破产或因严重违规、资不抵债等原因而关闭，监管当局将金融机构依法关闭，取消其经营金融业务的资格，金融机构因此而退出市场。

各国对金融机构市场退出的监管都通过法律予以明确，并且有很细致的技术性规定。一般有接管、解散、撤销、破产等几种形式。无论采用哪种形式，当局都要对金融机构的市场退出过程进行监管，保持其退出的合理性和平稳性。

阅读材料17-1  

葡萄牙BES银行危机为欧洲银行业监管再敲“警钟”

2014年7月16日晚，葡萄牙ESI集团旗下的主要业务公司——Rioforte投资公司因无法在最后期限内偿还葡萄牙电信公司（Portugal Telecom SGPS）8.47亿欧元（约合11.5亿美元）的债务而发生违约，而之前ESI集团旗下的BES银行也因可能存在巨大风险敞口而引发市场恐慌。欧债危机已令欧洲银行业监管加速变革，而葡萄牙BES银行危机则为欧洲银行业监管再敲“警钟”。

葡萄牙央行已经介入BES银行债务危机，假如面临破产风险，很可能为这家家族银行进行托底。尽管如此，BES银行危机所带来的“蝴蝶效应”极大。葡萄牙BES银行危机事件的爆发，给葡萄牙政府和欧洲银行业及其监管部门上了一堂教训深刻的银行业风险案例课。而除了葡萄牙银行业，欧洲银行业近期也是问题频出。奥地利最大的银行奥地利第一储蓄银行旗下匈牙利和罗马尼亚等东欧业务部门需要大幅提高贷款损失准备金，法国巴黎银行和德国商业银行也遭遇美国的高额罚金。所以，眼下以欧洲金融部门为首的全球系统仍然压力重重。

对此，日前，葡萄牙央行已作出表示，将立法加强监管。银行业关联交易监管，要着力于内部人和股东关联交易监管、金融控股公司关联交易监管以及企业关联交易信贷风险的监管，加强对银行业关联交易的立法和外部监管，强化商业银行的内部控制。同时在监管中，要兼顾效率和公平，加大对非公允关联交易的处罚力度，并赋予监管者一定的自由裁量权，根据实践的需要不断完善、发展监管。从战略角度看，还要充分发挥欧洲银行业联盟的作用。

资料来源：王勇.中国经济时报，2014年7月18日

二、对证券业的监管

证券业专门经营有价证券的发行和交易，由此形成的融通长期资金的场所称为证券市场，也叫资本市场。证券市场监管是指一国证券监管当局依据有关法律、法规对证券发行和交易实施的监督和管理。监管内容包括：

（一）证券发行监管

对证券发行都必须依法进行严格的审核，未经政府监管机构依法审核，任何单位和个人不得向社会公开发行证券。审核即核准或者审批，主要是审核国家规定证券发行必须具备的基本条件，发行人按规定提交发行申请书及有关文件，经政府监管机构或授权单位逐一核准、审查，确认其提供的文件资料真实、准确、完整，符合基本条件的要求，批准其公开发行证券。整个核准或审批的程序应当公开，依法接受监督。经有关部门审核批准后，在证券公开发行之前，发行人应在指定场所公告公开发行募集文件，供公众查阅。

（二）证券交易监管

1.证券上市条件的监管

已经公开发行的证券，经批准可以在证券交易所流通转让，这就是证券上市交易。对上市条件监管的内容是：①上市公司与国民经济发展及产业政策的相关度；②资本总额及资本结构；③偿债能力；④盈利能力；⑤股权分布状况及分散程度等。虽然每个国家的证券上市条件各不相同，但其主要条件还是大体相同的。

2.持续信息公开的监管

上市公司的财务会计报告、经营情况、高级管理人员简介及持股情况、前十名股东名单和持股数额等必须定期报告，并予公告。证券监管机构对上市公司的年度报告、中期报告、临时报告以及公告的情况进行监督，同时，还要监督上市公司分派或者配售新股的情况。

3.交易暂停或终止的监管

（1）交易暂停的监管。交易暂停是指已上市证券在特殊情况下暂时停止交易。交易暂停有三种形式：一是法定暂停，即证券监管机构或证券交易所确定某种证券暂时停止交易；二是申请暂停，即上市公司请求暂时停止交易；三是自动暂停，一般在增发证券或分红派息期间，会自动暂时停止交易。引起交易暂停的原因一般是：上市公司有重大违法违规行为；经营策略有重大变更或资产、负债、权益、经营成果等有重大变化；呈报和公告的财务会计报表等文件不真实、不准确、不完整；近期成交量不足或无成交；近年连续亏损，濒临破产等。在上述原因消除之后，暂停交易的证券可以恢复上市。

（2）交易终止的监管。交易终止是指取消证券上市交易的资格，亦即“停牌”。交易终止也有三种情况：一是法定终止，由证券监管机构或证券交易所宣布停牌；二是申请终止，即上市公司申请停牌；三是自动终止，债券在本息兑付日前的一定期间会自动停牌。引起交易终止的主要原因是：上市公司合并、分立、解散或破产清算；债券到期即将兑付本息；交易暂停期间情况进一步恶化等。对证券的暂停上市、恢复上市或终止上市均应以规定的形式，在规定的时间、地点予以公告，供投资者查阅。

证券交易的暂停或终止会直接影响上市公司和投资者的利益，因此监管工作要十分慎重。

（三）对证券交易所的监管

1.对证券交易所开设的监管

对于开设证券交易所，国际上有三种常用的监管方式：一是特许制，如日本由大藏省特许；二是登记注册制，如美国，凡有相当数量交易额的全国性证券交易所都必须向证券委员会登记注册后方可开设；三是承认制，如英国的证券交易所是以自律管理为主，业务上完全自治，所以开设的证券交易所，国家一般都会认可。我国采用的是特许制，证券交易所的设立和解散，由国务院决定；证券交易所总经理由国务院证券监督管理机构任免。

2.对证券交易所业务的监管

证券交易所的业务是不是依法开展，是否遵守有关规章制度，直接关系到一个国家证券市场的健康和稳定。对其业务进行监管的主要内容是：证券公司的会员资格；交易的竞价方式；成交、清算交割及登记过户手续；按交易日公布的市场行情表；技术性停牌或临时停市；异常交易情况及时报告等。

3.对证券交易所内部制度的监管

证券交易所要根据证券法和其他有关法规制定会员管理规章、集中竞价交易的具体细则、证券交易所从业人员业务规则、财务管理规则等内部管理制度。对其进行监管的具体内容包括：会员资格的审批和撤销；时间优先、价格优先的交易规则；证券交易所从业人员的条件和回避制度；会员费、席位费及交易费的收取和使用；风险基金的提取等。

（四）对证券公司的监管

1.对证券公司市场准入的监管

在采用特许制和登记注册制的国家，证券公司的设立必须经政府监管机构的批准。证券公司市场准入监管的主要内容有：注册资本金最低限额；主要管理人员和业务人员的从业资格，即这些人员必须具有从事证券业务的知识、经验和信誉；有固定的经营场所和合格的交易设施；有健全的管理制度。

2.对证券公司业务的监管

证券业务主要有证券经纪业务、证券自营业务、证券承销业务和经监管机构批准的其他业务。首先，证券公司办理业务必须坚持公开、公平、公正的原则，不得有虚假、欺诈等不法行为。我国不允许接受客户的全权委托，以防证券公司利用该账户反复炒作，赚取佣金。其次，证券公司分为综合类证券公司和经纪类证券公司，后者只能代理客户买卖，业务比较单一；前者既可以办理经纪业务，又可以办理自营业务，在实际交易中必须严格区分代客买卖和自己买卖，要有规范的经纪业务和自营业务分业管理的体系。再次，办理证券承销业务在签订承销合同之前，证券公司应与发行公司一起认真检查募集资金公告有无遗漏或不实等情况，证券公司对虚假的说明书负有一定的法律责任。最后，证券公司不得隐瞒证券价格，操纵证券行市，不按行市代客户买卖，或侵占客户款券。

（五）对证券登记结算机构的监管

证券登记结算机构是为证券交易提供集中的登记、托管与结算服务，不以盈利为目的的法人。对其进行监管的内容是：

1.对证券登记结算公司资格的监管

证券登记结算公司的设立和解散，都要经过监管机构的批准。监管的内容有：自有资本金数额；主要管理人员和业务人员的从业资格；具有证券登记、托管和结算服务所必需的场所；具有必备的服务设施和完善的数据安全保护措施。

2.对证券登记结算公司业务的监管

证券登记结算机构的主要业务是：证券账户和结算账户的设立；证券的托管和过户；证券持有人名册登记；证券交易所上市证券交易的清算和交收；受发行人委托派发证券权益；与上述业务有关的查询及经批准的其他业务。对其业务进行监管的主要内容是：所有业务必须真实、准确、完整，不得伪造、篡改、毁损；建立健全业务、财务、安全等管理制度；结算风险基金的筹集、使用和管理办法。

阅读材料17-2

光大事件背后的证券监管问题

一、事件回放

2013年8月16日上午11：06和11：07两分钟之内，沪指突然直线拉升100点，暴涨5%，2分钟内成交额约78亿元。工商银行、中国银行、农业银行、招商银行等多只银行股一度涨停。中国石油、中国石化也一度涨停。光大证券委托订单累计申报买入234亿元，实际成交72.7亿元。同日，光大证券将18.5亿元股票转化成ETF卖出，并卖空7 130手股指期货合约。尽管监管层已认定这是光大证券系统缺陷所致，但事件背后的监管漏洞必须加以正视，作为直接监管者的上海证券交易所更应严肃反思。

二、证券监管问题

（一）证券公司内部控制形同虚设

如果光大证券内部控制体系设置合理，金额如此大的委托订单就不会迅速成交。虽然我国的证券公司都建立了内部控制制度，但是很多内部控制制度都过于形式化，并没有起到真正的内部控制作用。同时，缺乏相应快速准确的内部风险预警机制，面对危机不能快速有效反应。在明确自己的行为之后，光大证券在未正式做出通告的情况下将18.5亿元股票转化成ETF卖出，并卖空7 130手股指期货合约。这一行为涉嫌利用内幕信息进行交易。

（二）证券交易所应对突发事件反应迟钝

从11：07事发开始到14：20左右证券交易所将光大证券股票进行停牌，上海证券交易所对此事作出的反应太过迟钝。在大部分发达的证券市场，“熔断机制”在大笔异常交易发生的时候会起到风险闸的作用，迅速将风险控制在可控范围之内。1988年美国股市引入熔断机制，而中国的股票市场至今尚未引进“熔断机制”。

（三）证券交易过度依赖智能交易系统

本次事件发生的主要原因是光大自营策略交易系统存在程序调用错误和额度控制失效等设计缺陷，并被交易系统连锁触发，导致生成巨量市价委托订单，直接发送至上交所。任何操作系统都可能有漏洞，虽然智能系统可以迅速把握市场行情作出判断，如果是正确的判断固然好，但如果是错误的判断则会带来连锁损失。

（四）新形势下的操作风险

巴塞尔银行监管委员会对操作风险的定义是：操作风险是指由于不完善或有问题的内部操作过程、人员、系统或外部事件而导致的直接或间接损失的风险。传统的操作风险大多是操作过程不规范、人员操作失误等造成的，而现在更多的是智能系统本身造成的操作风险。在这样的新形势下，操作风险更不容易被发现，同时，一旦发生，风险波及范围更广，造成的后果也更加严重。

（五）制度缺陷导致证券投资者索赔困难

证券公司因系统故障导致客户遭受损失的事故时有发生。当系统故障不属于法律规定的不可抗力时，证券公司应当对客户的损失承担相应的赔偿责任。争议往往在于如何界定损害赔偿责任的范围。首先，一般情况下，证券公司的赔偿范围应限于实际损失。而股票本身就是风险较大的投资产品，不可能确定盈利的多少，因此也给投资者的索赔带来很大的困难。其次，本次由于系统缺陷造成的损失，在法律上是否属于不可抗力还有待后续观察，但是如果设计程序的人故意将系统做得有缺陷因而谋取私利，这不为人知的动机到底如何考证呢？中国证券市场还处在“市场先行，制度落后”的阶段，现有法律在很多方面还需改进。

资料来源：庄园.财经界学术版 ［J］，2013（17）.

三、对保险业的监管

保险业是专门经营财产保险、人寿保险和再保险等商业保险业务的行业。对其监管的主要内容如下：

（一）保险机构市场准入与市场退出监管

1.保险机构市场准入监管

设立保险公司或保险公司设立分支机构都必须报经保险监管当局批准。审批市场准入的基本内容有：实收货币资本金数额；股东资格、股东条件和股本结构；高级管理人员的任职资格；经营寿险业务的精算师数量；与业务规模和人员数量相适应的营业场所及办公设备等。

2.保险机构市场退出监管

保险公司依法解散、撤销或宣告破产，由政府监管机构监督、指导清算工作，主要监督清算组织及其负责人、清算程序、债权债务安排方案、资产分配计划等。

（二）保险公司市场行为监管

1.业务经营范围的监管

保险公司的业务经营范围有综合经营和分业经营之分。综合经营是指允许经营所有商业保险业务，即既能够经营财产保险，又可以经营人寿保险；既能够经营本币业务，又可以经营外汇业务；既能够属地经营，又可以异地承保。分业经营是指只允许经营某一类商业保险业务。例如，我国是实行财产保险业务与人寿保险业务分业经营，不允许业务交叉；经中国保险监督管理委员会和国家外汇管理部门批准，可以经营外汇业务的，其范围仅限于保险公司总公司；保险机构在经营保险业务许可证规定的区域范围内经营保险业务，只有在参与大型工程、卫星等特殊风险对同一保险标的实行共保时才可以不受经营区域范围的限制。

2.业务竞争监管

保险公司的业务必须依据保险法及有关规定经营。为保证有序竞争，保险公司的业务宣传资料必须全面、客观、完整、真实，对保险产品的宣传不得夸大或变相夸大保险责任、红利以及保单分红、利差返还等不确定的保单利益；不得对保险条款内容、服务质量等作引人误解的虚假宣传。保险同业之间不得伪造、散布虚假事实，诋毁其他保险公司；不得将保险条款、保险费率与其他保险公司或金融机构的类似条款、费率或利率进行部分或片面的比较；不得向投保人、被保险人、受益人提供保险费回扣或违法、违规的其他利益；不得超范围、超标准向保险代理人支付佣金或手续费。

3.保险条款和保险费率的监管

政府监管机构制定或修订主要险种的保险条款和保险费率，并监管保险公司拟订的其他险种的保险条款和保险费率。监管的重点是：保险条款符合法律、法规或行政规章的要求；与财政政策的一致性；维护社会公共利益；保护投保人、被保险人或受益人的合法权益；保险产品的市场预测；保险费率的计算公式等。

4.保险资金的监管

保险资金一般指保险公司的保证金、各项责任准备金、未决赔款准备金、已发生未报告赔款准备金、公积金等。政府监管机构必须监督这些保险资金依法、按规定比例提取、管理及运用。比如，我国规定已发生未报告赔款准备金按不超过当年实际赔款支出额的4%计提；保险资金应当在中国境内运用，运用的范围限于：银行存款，买卖政府债券、金融债券、中国保险监督管理委员会指定的中央企业债券，证券投资基金，国务院规定的其他资金运用方式。

（三）保险公司偿付能力监管

对保险业的监督管理应遵循市场行为监管与偿付能力监管并重的原则。保险公司的实际偿付能力为其会计年度末实际资产价值减去实际负债的差额。对偿付能力的监管主要通过最低偿付能力额度这一经济指标进行。保险公司都应该具有与其业务规模相适应的最低偿付能力，这是防范和化解保险经营风险的基本条件。如果实际偿付能力达不到最低偿付能力额度的，按程度的轻重，区别不同情况分别处理，处理办法是：要求说明情况、列为重点监督检查对象、接管等。

阅读材料17-3

保险保障基金的作用

按照《保险法》和《保险保障基金管理办法》规定，在保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益时，以及中国保监会经同有关部门认定，保险公司在存有重大风险，可能严重危及社会公共利益和金融稳定的情形下，保险保障基金将出手救助保单持有人、保单受让公司或者处置行业风险。

保险保障基金此前已有成功出手案例：2007年8月，东方集团正式宣布以每股5.99元的价格，将所持新华人寿股份转让给保险保障基金，这是保险保障基金首度出手全面接手我国保险公司的第一案例。2009年，中央汇金从保险保障基金全盘接收新华保险股权。此后，保障基金公司又参与了中华联合保险公司的风险处置工作，使中华联合妥善解决了偿付能力不足的问题，经营状况稳步向好。作为市场化监管的重要手段，保险保障基金制度是“放开前端”，是建立和完善保险市场退出机制的重要前提。保险保障基金制度是“管住后端”，是防范和化解保险行业风险的重要手段。当前我国保险保障基金规模达500多亿元。股东要是不管，保险保障基金兜底。保护投保人利益，维护行业稳定，守住不发生系统性风险底线，是保险保障基金的职责。

资料来源：卢晓平，上海证券报，2014年6月30日