金融监管政策

4.4.2　金融监管政策

金融监管政策即为保持金融体系的健康、稳定运转而实施的各种政策，统称为审慎政策（prudential policy）。审慎政策根据政策实施主体的不同，分为宏观审慎政策与微观审慎政策。宏观政策即政府监管机构采取的稳定金融体系的政策措施；微观政策即各金融机构自身采取的审核、自律政策措施。另外，根据政策实施的具体时间又可分为事前政策和事后政策。事前政策即为保持金融机构经营的稳定性，预防金融风险于未然，在出现经营危机之前采取的政策措施。具体包括自有资本规定、巨额资本融资规定以及金融厅审查政策等。事后政策即在金融机构出现经营危机之后，为恢复其正常状态而采取的政策；以及在金融机构破产后，为防止其影响波及整个金融体系而采取的政策。主要包括中央银行的最后贷款人职能、存款保险制度以及公共救济政策等。以下将分事前政策和事后政策两部分探讨日本的金融监管政策。

（1）事前政策：

日本曾经是对金融机构监管最严格，各种规定最繁琐的国家之一，具体有：对新设金融机构的审批制度；对已有金融机构新增营业场所时的审批制度；营业内容的审批制度以及对存贷款利率的管理制度等。但随着金融改革的不断深化，以上的审批制度已经基本被废除。目前实行的主要是金融机构自我核查与政府监管机构检查相结合，即所谓自我核查＋“早期改进措施”的监管政策。

首先，金融机构的自我核查主要指金融机构按照一定的标准对自身的资产状况进行核查，判断其是否存在风险的自主审查行为。核查标准共分4级，其中1级为不存在任何风险的优良资产。2级为由于存在不利于资产保全的条件，或信用上的不确定性，与一般债权资产相比具有较大风险的资产。3级为由于资产的最后回收存在明显的不确定性，所以导致资产损失的可能性极大，但准确地预测损失具体数额又十分困难的资产。4级为被明确认定为不可能回收或无回收价值的资产。

对不良资产的处理具体可分为两种方式。一种为直接处理法，即不良资产从2级到3级，从3级直到最终发展成为4级，即不可回收的资产时，将其作为融资亏损列入损益表的营业亏损项下，并同时在资产负债表中冲销。另外一种为间接处理法，即因2、3级不良资产虽有一定的回收风险，但并没有达到不可回收的地步，所以对此类资产只按照其风险程度积累坏账准备金。因为这种处理方式并不引发融资总额的变化，所以称为间接处理法。

同时，针对具体融资项目，根据接受融资者的财务状况、盈利能力，又有以下分类：

①正常融资：即向企业经营正常，财务状况良好的融资对象提供的贷款。

②值得警惕融资：即向融资条件有问题、偿还有问题以及经营出现赤字的融资对象提供的贷款。

③有破产风险融资：即向处于经营极度困难状态，具有较大破产可能性的融资对象提供的贷款。

④实质性破产融资：即向虽然还未履行破产的法律手续，但实际上已处于经营危机状态，且不具重建可能性的融资对象提供的贷款。

⑤已破产融资：即向已破产的融资对象提供的贷款。具体包括已履行破产的法律手续、正在适用《企业重组法》、《民事再生法》等法律程序以及已被票据交易所停止交易的融资对象。

其中，正常融资不在探讨之列。即使是有较大风险的融资，但只要有可靠的抵押，也可不予考虑。问题是既有较大风险，又没有可靠抵押的部分。按照日本金融厅制定的标准，对于值得警惕融资，除了有抵押部分，必须按5～15的比例积累坏账准备金；对于有破产风险与实质性破产融资，除了有抵押部分，必须按70～100的比例积累坏账准备金。

其次，所谓早期改进措施其实是最早在美国实行的一种金融监管政策，1998年开始引入日本。具体内容如下：

①根据国际清算银行标准以及国内标准对金融机构的自有资本进行分类，不达标的金融机构首先应向金融厅提交改进计划。

②金融厅根据改进计划，发布改进或停业命令。停业命令包括停止部分业务或全部业务两种。

早期改进措施的国际标准，即国际清算银行要求的自有资金达到8％，国内标准为自有资金达到4％。对于达不到此标准的金融机构，根据不同情况进行分类。

第一类为国际标准在4％以上，但不足8％；国内标准在2％以上，但不足4％。第二类①为国际标准在0％以上，但不足4％；国内标准在0％以上，但不足2％。第二类②为国际标准在0％以上，但不足2％；国内标准在0％以上，但不足1％。第三类为国际标准、国内标准均为0％。

对第一类的改进措施：为确保正常的经营，提出合理的改进计划，并迅速实施。

对第二类①的改进措施主要有：

（a）提出为提高自有资金比例为目的的改进计划，并迅速实施。

（b）禁止或减少金融机构的分红以及领导层的奖金。

（c）缩小资产规模或限制资产的继续增加。

（d）禁止或减少按照通常的交易条件被认定为有可能带来风险的储蓄或定期存款。

（e）减少部分营业机构的业务。

（f）撤销除本部之外的部分营业机构。

（g）减少国内外分支机构的业务。

（h）减持国内外分支机构的股份。

（i）禁止或减少《银行法》第10条第2款各项、第11条所规定的业务以及其他附带业务。

（j）其他政府总理认为必要的措施。

对第二类②的改进措施：要求在充实自有资本；大幅度缩减、合并业务以及宣布停业中任选一项，并制定相关措施，迅速实施。

对第三类的改进措施：停止部分或全部业务。

（2）事后政策：

日本的事后政策主要包括中央银行的最后贷款人职能、存款保险制度以及公共救济政策等。

①日本银行的最后贷款人职能

根据《日本银行法》第25条的规定，在国内金融机构出现经营危机时，为恢复其正常经营状态；在金融机构破产后，为防止其影响波及整个金融体系，作为中央银行的职能之一，日本银行应通过提供紧急贷款等手段，采取相应的救助措施。其具体的救助审查标准是：

（a）个别金融机构的危机有明显危及整个金融体系安全的可能性。

（b）确实需要日本银行的资金支持。

（c）导致经营危机的责任已经明确，不会由此引发道德风险。

（d）不会影响日本银行自身的资金运转。

②存款保险制度

所谓存款保险制度即由经营存款业务的金融机构共同组成保险机构，作为会员，各金融机构应按期缴纳一定的保险费，但在会员出现经营困难，难以支付储户的提款时，①在一定的限额内，由存款保险机构直接向储户支付存款（即存款限额保护）。②对于破产金融机构的重组、合并给予资金援助的制度。通过这一制度的实施，既可以在一定程度上保护存款人的利益，同时也可缓解金融体系的运行风险，被世界各国广泛采用。

日本于1971年4月通过《存款保险法》，并于同年7月成立存款保险机构，专门负责存款保险业务的运作。存款保险机构的正式注册资金为54亿5 500万日元。

存款保险机构会员：银行（包括城市银行、地区银行、第二地区银行、信托银行以及长期信用银行等）、信用金库、信用合作社、劳动金库以及信用金库全国组织、全国信用合作社联合会、劳动金库联合会等。

保险对象：普通存款、定期存款、签有保本合同的信托资金以及以个人为对象的金融债的本金及其利息。

投保限额：本金1 000万日元及其利息。但从2005年4月起对于活期结算存款可不受此限制。

保险费计算：结算存款0.115％；普通存款0.053％。

保险金支付：由出现保险事故的金融机构存款人提出申请后，予以支付。其中，第一类保险事故指被保险金融机构无法进行资金支付；第二类保险事故指被保险金融机构被撤销营业执照、宣告破产等。对于普通存款，直至保险金支付开始为止，允许按存款户头，每一户头预付60万日元。

资金援助：当金融机构的经营已出现或可能出现支付风险，如果有金融机构或银行控股公司同意通过合并等手段予以救济时，存款保险机构可通过现金赠与、贷款、资产收购、债务担保等手段进行资金援助。援助金额一般以存款限额保护总额为限，但如果认定风险影响将危及金融体系整体的安全时，也可不受此限制。

另外，对于农林渔业合作社的金融机构还有另外一套独立运行的保险制度，在此不再赘述。

③公共救济政策

为了从根本上解决金融机构破产的善后问题，日本于1998年，以临时立法的方式通过了《金融机构重组法》，又于2000年，对《存款保险法》进行了修改。其新增内容主要包括：当金融机构破产后，可采取派遣金融重组管财人进驻、紧急资金援助以及临时国有化等措施，进行善后。即：

一般情况下，当金融机构破产后，首先由金融重组管财人接管，以一年为限寻求同意对其资产实行并购的金融机构。如果第一年没有找到，则应成立过渡银行进行接管，同时继续寻求同意并购的金融机构。破产3年内，如果仍没有找到同意并购的金融机构，则要对其资产进行最后清算。

但是，如果认定某一金融机构的破产将会危及到整个金融体系的安全时，政府总理有权对该机构实行包括公共资金援助、临时国有化等在内的紧急处置措施。为此，可设立专门账户，其资金可通过发行国债以及政府担保债券等形式进行筹集。