百年矿区转型突破闯新路

提要2009年10月，古冶区委区政府向唐山市委市政府和全区人民郑重承诺：“三年之内改变不了古冶的落后面貌， 区委区政府领导班子集体辞职。”三年来，古冶区委区政府团结带领全区干部群众，在加快转型发展道路上抢抓机遇、攻坚克难，勇于探索、大胆实践，不断总结新经验，取得新突破，初步闯出了一条符合科学发展观要求、切合自身实际的转型发展之路。百年工矿区一改过去的沉寂落后面貌，处处焕发出勃勃生机与创新活力。他们的做法和经验给了我们许多有益的启示。

唐山市古冶区是一个因煤而建、由煤而兴的资源型重工业城区。 自20世纪90年代末起，资源逐渐枯竭使古冶区陷入“矿竭城衰”的困境：城市建设落后，生态环境恶化，民生欠账较多，社会矛盾凸显，实现转型发展的任务艰巨而紧迫。2009年，唐山市委市政府为支持古冶区加快转型发展，赋予了一系列特殊政策。古冶区以此为契机，准确把握落实科学发展观的着力点，科学选择推进转型发展的突破口，抢抓机遇、攻坚克难，勇于探索、大胆实践，不断总结新经验，取得新突破，初步闯出了一条符合科学发展观要求、切合自身实际的转型发展之路。

加快转型发展，是深入贯彻落实科学发展观，彻底摆脱古冶发展困境的根本出路

古冶区有着120多年的煤炭开采史，从1887年建设第一座煤矿到现在，累计生产原煤9亿多吨，为支援国家经济建设做出了历史性贡献。随着煤炭资源逐渐枯竭，古冶区也与其他资源型城市一样，面临着十分沉重的包袱和极其巨大的困难。其中最为突出的矛盾有四个：一是城市发展受到资源枯竭和环境容量有限的双重制约。一方面，资源枯竭遗留问题众多。古冶区现有采煤塌陷区3.7万亩、塌陷波及地5. 6万亩，两项合起来占全区总面积的四分之一、耕地的一半，采煤塌陷导致28个村庄搬迁。治理采煤塌陷区工程浩繁，绝非一时的努力所能奏效。另一方面，环境污染触目惊心。2008年，古冶区综合污染指数高达5.11（属重度污染），是全市平均值的1.56倍；空气质量二级以上天数仅有21天，不足全市平均水平的十分之一。这些不利条件为实现转型发展带来了极大困难。二是城市布局不合理，城市规划建设处于较低的层次。虽然城镇人口占全区总人口的83%，城市化率很高，但城市布局却高度分散，7个依矿而建的独立区块各成体系，增大了城市规划建设和有效管理的难度。集中供水、供热、供气率仅为63%、 31%、4.4%；旱厕比例高达92.2%；全区没有全封闭市场，没有生活污水处理厂和垃圾填埋场；交通主干道穿越城区，拥堵成为常态。城市规划布局亟待优化组合，城市建设管理急需改造升级。三是地企关系复杂，体制制约严重。区内驻有开滦、唐钢、冀东水泥等一批大型国企，仅开滦集团的职工家属就占全区总人口的53%，开滦自有产权的社区占全区社区总数的73%，政府不能对区域内的经济社会事务行使统一的管理权，事实上形成了政府和企业二元管理体制。特别是在资源枯竭后企业破产改制、下岗职工安置、企业办社会，以及城市规划建设管理、社会稳定综合调控等问题上，企业与辖区政府的矛盾十分突出。四是基础设施建设欠账较多，民生改善滞后。城区尚有需要翻修、改造的严重破损道路27条；43万平方米的区属危旧房、近50万平方米的开滦产权的小区急需改造。全区27万城市人口中，还有近10万人居住在没有暖气、煤气、上下水和独立厕所的破旧平房里。由于开滦集团在古冶的5大煤矿中有3座相继破产，5大配套厂先后有3个改制重组，部分群众的就业和收入受到很大影响。2008年，古冶区城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入为12 064元、6 189元，分别比全市平均水平低4 318元和436元。

为支持古冶区尽快摆脱困境，加快转型发展，2009年9月，唐山市委市政府主要领导率领市四大班子和市直有关部门的负责同志到古冶区现场办公，提出要把古冶资源型城区转型发展作为唐山市科学发展示范区建设的最大难点来攻克，用三年左右时间基本改变古冶的落后面貌。10月，唐山市委市政府以唐发〔2009〕 30号文专门出台了《关于支持古冶区加快资源型城区转型，促进又好又快发展的若干意见》，明确了支持古冶区发展的35条方针政策。文件突出了两个方面的内容：一是赋予古冶区县一级管理权限，把规划管理权、土地管理权、环保执法权、路政执法权、水资源执法权等下放到古冶区，一定三年。二是加大财政扶持力度，规定市财政不集中古冶区任何财力，古冶区上划市“四税”超基数部分全部返还。这是唐山市委市政府本着实事求是精神，针对古冶的特殊历史、特殊区位与特殊困难，在特殊背景下做出的一项极富创意的特殊决策。

古冶区委区政府深刻认识到，加快转型发展，是“十一五”乃至“十二五”时期古冶区贯彻落实科学发展观的最佳切入点，也是摆脱目前困境的根本出路。市委市政府出台的35条方针政策，非常切合古冶实际，具有极强的现实针对性和政策指导性，是对古冶的特殊厚爱和转型发展的最大支持，必将对全区深化改革加快发展产生巨大而久远的影响。他们表示，一定要按照市委市政府的部署和要求，团结带领全区人民用足用好支持政策，凝心聚力谋发展，创新克难求突破，全党动员、全民参与，大胆闯出一条符合科学发展观要求、适合古冶实际的转型发展之路，向市委市政府和全区人民交出一份满意的答卷。古冶区委区政府以背水一战的决心和勇气，向唐山市委市政府和全区人民做出了“三年之内改变不了古冶的落后面貌，区委区政府领导班子集体辞职”的郑重承诺。

基本完成三年改变古冶落后面貌的各项目标任务，出现四个方面的显著变化

1.科学发展的思路更加清晰，保障转型的举措更臻完善

一是明确了加快转型发展的总体思路。2009年11月，古冶区提出了“以建设新型工业化基地和资源型城市转型示范城区为目标，突出构建现代产业体系、加快城市建设改造两大任务，三年基本完成转型，彻底改变古冶落后面貌”的总体思路和目标。2011年，在总结两年转型发展成功经验的基础上，又对这一总体思路和目标进行了充实和完善。提出了把握一个总基调，就是奋发向上、大有作为；扭住一个总目标，就是转型发展、改变落后、争先进位；突出一条主线，就是转变发展方式；坚持三化同步，就是工业化、城镇化、农业现代化同步发展；实现三动并举，就是项目拉动、开放带动、创新驱动并举；三年进中游，五年争先进，经济社会发展水平到“十二五”末跨入全市先进行列的目标任务。二是健全完善了各项保障制度与措施。区委区政府建立年度大事要事责任制，实行区四大班子成员重点工作分包联系制度，组织区直部门开展项目建设转型攻关“大合唱”；大力开展干部教育培训，采取学分制管理办法培训各级干部1. 1万人次；创新干部推荐、选拔、培养、任用、监督、考评等一系列制度；建立以城镇街道党工委为核心，街道辖区内行政单位党组织、企事业单位党组织和社区党组织3个区域性党组织协调联动的“1 ＋3”区域化党建模式；开展“星级社区”创建活动，全区创建“星级社区”67个，占社区总数的86%；制定了《关于向重点建设项目派驻廉政使者实施环境效能监督的通知》《工程建设项目招投标监督实施办法》以及《对影响区委区政府重要决策部署实施的单位和人员实行问责的办法》《机关事业单位及其工作人员问责规定》等项制度；建立线、站、网、评“四位一体”的监督投诉网络，推行零距离服务、零关系办事、零停留办公、零目标投诉等“四个零”模式，政风行风明显好转，为转型发展创造了良好的政务环境。2011年，全区生产总值、全社会固定资产投资、全部财政收入和一般预算收入分别完成170亿元、90亿元、21.4亿元、5.9亿元，分别是2008年的1.7倍、2. 3倍、2. 5倍和2.6倍。今年1～9月，在经济下行压力增大的情况下，古冶区主要经济指标依然向好。全区生产总值、全社会固定资产投资、全部财政收入和一般预算收入分别完成148. 1亿元、94. 6亿元、20.9亿元、6.04亿元，同比增长13.7%、 29.25%、 11.8%和15.2%，主要经济指标增幅连续三年位居全市前列。

2.产业结构更趋合理，发展质量快速提升

立足自身产业基础，确定了“以项目促调整、以调整促转型”的方针，着力做好传统产业改造提升和新兴产业培育发展两篇大文章。三年实施投资千万元以上产业项目188个，完成投资224亿元，形成了钢铁、焦化、水泥、电力四大传统产业与现代物流新兴产业竞相发展的“4＋1”现代产业体系格局。经过调整、改造、提升、创新，传统产业技术装备已达国内先进水平，产品结构从低端转向高端，产业链条不断延伸，产业结构正由粗变细、由黑变绿。钢铁产业形成了“铁—钢—精品钢—特种钢”产业链，产品附加值大幅提高，实现了由普碳钢、建筑钢生产向不锈钢、装备用钢、研磨材料等新产品研发生产的转变；焦化产业形成了“煤—焦炭—焦炉煤气—天然气”和“焦炭—煤焦油—炭黑—萘、酚等精细化工产品”产业链；水泥产业全部改造为干法水泥生产工艺，节能减排达到国内一流水平。以现代物流业为重点的战略性新兴产业实现跨越式发展，成为古冶区新的支柱产业。2011年，生产性物流业增加值、税收分别是2008年的10倍和5.4倍。

3.发展环境不断优化，生态环境显著改善

一是城市基础设施建设快速推进。三年投入28亿元，建成了总长43公里的城区外环路；新修和翻修了城市规划区主街道以及连通区内外的主要道路101公里；新增路灯4 330盏，交通信号灯由1处增加到18处，南北外环两个公交枢纽站建成并投入使用；新建一批垃圾填埋场、垃圾转运站和1个污水处理厂，城市垃圾、污水无害化处理率由2008年的“零”分别提高到80%和50%。二是新城规划建设成效斐然。 自2009年启动新城建设以来，完成8个小区、21个城中村、130多万平方米拆迁任务，开完工各类建筑318万平方米，规划面积6平方公里的金山新城已有4平方公里投入大规模开发建设；71万平方米回迁安置房一、二期完工；19万平方米回迁安置房三期年内将竣工入住；85万平方米商住楼正在建设销售；水、电、路、讯等基础设施同步推进；一批商贸服务业项目相继落成；年底前，金山新城入住人口将超过3万人，古冶从此结束了没有城市中心的历史。三是生态环境显著改善。三年整理和复垦土地共4. 1万亩；新建公园、广场5个；实施35项大型绿化工程，新增绿地92万平方米，城区绿化覆盖率达42.4%，比2008年提高10. 8个百分点。强力推进节能减排。投入节能资金3.9亿多元，实施节能项目88个，实现节能30.5万吨标准煤；投入环保治理资金6亿多元，在34家企业开展重点污染企业达标建设活动。2011年，全区主要污染物排放达标率稳定在90%以上，综合污染指数下降到2.68，比2008年下降了90.7%；空气质量二级以上天数上升到292天，是2008年的13.4倍。

4.重大民生关切明显改善，居民幸福指数不断提高

一是就业再就业扎实推进。三年新增城镇就业1. 21万人，转移农村劳动力8 482人，安置就业困难人员2 480人，实现“零就业家庭”动态归零，城镇登记失业率始终保持较低水平。二是城乡居民收入持续稳定增长。充分就业有力拉动了城乡居民收入的增长，2011年，全区城镇居民人均可支配收入16 375元，农民人均纯收入7 997元，分别比2008年增加4 311元和1 808元。三是危旧住房改造取得新成效。三年拆除危旧住房70万平方米，完成投资99.8亿元，改造小区117个，总面积152万平方米，惠及居民2. 8万户9万余人；区属楼房化小区集中供水、供热、供气率达到100%、 96%、 50%，分别比2008年提高37、 65和46个百分点。四是新民居和新农村建设取得新进展。按照“城区融入型、近郊平改型、整体搬迁型、文明生态型”四种模式，投入资金11.6亿元，建成新民居示范村26个、房屋7 622套、80.4万平方米；同时，投资1. 3亿元，高标准完成10个科学发展示范村和29个文明生态村的创建任务。

关键是要准确把握落实科学发展观的着力点，科学选择推进转型发展的突破口

1.把产业结构优化升级作为加快转型发展的重中之重

产业结构转型是资源型城市转型发展的基础与核心。古冶区立足自身发展优势，以项目为载体，以产业结构优化升级为目标，加快了调结构、转方式步伐。一是以产品高端化、精深化为主攻方向，做优做强钢铁产业。按照国家产业政策，坚决淘汰落后产能，将300立方米以下高炉全部拆除；加大钢铁行业产品结构调整，实施了不锈钢、锰系列特种带钢、无取向硅钢、高铬球、高速钢用轧辊、纳米晶带材等一批精品钢、特种钢开发项目。二是以开发下游精细化工产品为主攻方向，延伸发展煤化工产业。按照“压小上大、等量减量淘汰，发展化产、延伸产业链条”的思路，在全部淘汰3.2米以下焦炉、建设5. 5米捣固焦炉的基础上，把焦化行业结构调整的重点放在下游精细化工产品的开发上，建设了焦炉煤气制液化天然气、炭黑、精细化工等一批煤化工产业延伸项目，实现了由焦炭生产向煤化工循环经济产业链的转变。三是以提升行业装备技术水平为主攻方向，整合优化水泥产业。淘汰全部21条水泥机立窑生产线，关停小水泥厂10余家，淘汰水泥磨机17个。引进冀东发展、三友碱业2个上市公司，对全区水泥行业进行整合重组，建设了3个日产4 000吨的新型干法熟料水泥带余热发电生产线项目，水泥企业全部改造为新型干法水泥生产线，设备技术、节能减排达到国内一流、世界先进。四是以废弃资源综合利用为主攻方向，循环发展电力产业。引导电力企业利用境内废弃的煤矸石资源，发展煤矸石综合利用和热电联产项目，新上开滦东方热电2 × 15万千瓦发电机组项目，取代原有51台供热小锅炉。省重点项目开滦东方2 × 30万千瓦发电机组已列为国家发改委煤矸石综合利用电厂计划，近期将开工建设。五是以发展现代物流业为主攻方向，大力发展新兴产业。依托雄厚的工业基础，把生产性物流业作为战略性新兴产业精心培育，先后实施了开滦物流中心古冶作业区、开滦通达物流、华夏董氏集团配煤中心等项目。2011年，全区生产性物流实现增加值30亿元，税收4.88亿元，占全区GDP和财政收入比重分别达到27. 3%和22.8%，成为新的支柱产业。

2.把加强城市规划、建设和管理作为加快转型发展的综合载体

一是科学规划城市布局。坚持规划先行，组织力量编制了古冶区分区规划和城区控制性详细规划，以及镇村空间布局规划、三水一路专项规划、市场专项规划、城市夜景规划、供水、供电、供气、供热等专项规划，所有重点项目建设都由区规委会研究制定规划后再付诸执行，使城市建设一改过去没有分区规划的历史，步入了依规建设、依法管理的轨道。二是加强城市基础设施建设。三年实施城市基础设施建设项目52个，重点改造了城区主街主路，建成了环城路，维修了乡村道路；实施了集中供水、供热、供气改造扩供工程；新建了包括22个大型市场在内的一批商贸服务项目。三是拓展城市发展空间。为改变原有的散乱城市格局，打造古冶城市中心，增强城市聚集人流、物流、信息流、资金流的能力，举全区之力实施了金山新城开发建设工程。四是强化城市管理。在不断强化交通、治安、环境等执法与管理的基础上，创新城市管理机制，把环卫管理、综合执法、旧公房管理职能全部下放到乡镇、街道，在城市建立了清扫保洁市场化运作模式，在农村建立了“户清扫、村集运、乡处理、区监管”的垃圾清扫清运长效管理机制，使街道、乡镇成为城市管理的主体，提高了城市管理效率。

3.把创新社会管理作为加快转型发展的重要保障

一是创新社会管理平台。着眼于构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，整合城市管理资源，建立了全国首个集应急处置、治安防范、城乡管理、便民服务和作风效能监察“五网合一”的县级城市管理应急平台，完善了视频监控系统，24小时值班视频滚动筛查，并配以城市巡查员和农村信息员，通过移动视频对区域监控实现了全覆盖。授权城市应急管理中心管理社会应急事项，调度、指挥26支便民服务专业队伍随时进行应急处置，打造24小时不下班的服务型政府。应急管理中心成立以来，共受理群众各类诉求4万余件，配合公安政法机关破获各类刑事治安案件440余件，处理交通事故330余件，处理各类行政处罚案件3 300余件，实现了政府社会管理由被动应付到主动发现、快速处置的转变。这一模式被收录进国务院《2011年度中国应急管理白皮书》。二是健全社会矛盾综合调控机制。在信访稳定上，严格落实领导干部“一岗双责”、重点信访案件区领导分包责任制和区科两级领导信访接待日等制度，在全市首家成立信访代理中心、群众信访联合受理服务中心，探索建立了地企维稳同抓共管机制，开展信访问题大排查、大化解活动，2011年区及区以上信访量比2008年下降42%。在安全生产上，认真落实领导干部“一岗双责”和企业主体责任，实行严格的安全事故问责制，深入开展重点行业安全生产专项整治，实现隐患排查治理覆盖、检查、整改三个百分之百。2009年以来，未发生一起重特大安全生产事故，被评为2010、 2011年度河北省安全生产先进单位。在社会治安综合治理上，建立健全维护稳定工作领导机制、社会矛盾纠纷排查化解机制，深入开展严打整治专项斗争，严厉打击各类违法犯罪活动，2011年刑事发案率比2008年下降18.4%，实现了由乱变治。三是注重社会风尚引导。在全国首创廉政使者活动，选聘1 800余名廉政使者参与廉政文化建设、工程项目建设、监督检查等项工作，建立作风效能视频督察中心、公共资源交易中心、投诉举报查处中心等，营造了风清气正的政务环境。以唐山市创建全国文明城为契机，连续三年开展市民素质大培训、大实践、大提升主题实践活动，全区组建培训队伍139支，培训率达90%以上。组织开展“文明从我做起，志愿与我同在”“铸诚信古冶，做文明市民”等大规模创建活动20余项，全区注册志愿者2万多名，设立学雷锋志愿服务岗1 380个。开展纳税大户和慈善大家、“感动古冶”十大杰出人物和十佳道德模范、“十大幸福市民”等评比表彰活动，社区设立“道德讲堂”，村居开办“孝德讲堂”。引导广大干部群众为慈善公益事业捐款1亿多元，3位民营企业家出资设立了总额达2 300万元的3个慈善基金，救助6 000余人，全区上下争做文明市民、争当文明使者、争相传递爱心蔚然成风，推动了良好社会风气的形成。

4.把增进民生福祉作为加快转型发展的根本出发点和落脚点

选择群众关切以及迫切需要解决的重大民生问题，三年投入70亿元，实施了12个方面35件实事工程，全部兑现承诺。一是教育事业优先得到充分体现。三年投入1.2亿元，完成54所学校的建设维修、设备更新及校舍安全工程；全面实现公办普通高级中学在校公助生免费教育，免除高中阶段学生学费。二是文化事业不断发展繁荣。新建及改扩建区文化馆、图书馆、档案馆、体育中心、青少年校外活动中心等一批文化体育设施；音乐喷泉广场、人工湖、森林公园全面建成开放；成功举办第二届文化艺术节；持续开展了“社区文化艺术节”等丰富多彩的群众性文化活动。三是基层医疗卫生事业稳步加强。完成29个社区卫生室和92个农村标准化卫生室建设；区、街（乡）、社区（村）三级医疗卫生服务网络进一步完善。四是社会保障、社会救助和社会帮扶三大体系更加健全。新农保、新农合、企业职工养老保险、城镇居民医疗保险实现全覆盖，城镇居民低保由2009年的每人每月285元提高到363元，农村居民低保由每人每年1 300元提高到1 900元，全面实现应保尽保。

三年实践闯出了一条独具特色的转型之路，也留给我们许多思考与启示

1.给足支持政策，促进内生成长

古冶的实践告诉我们，资源枯竭型矿区实现转型发展，面临着其他城市不曾遇到的一些特殊困难，仅靠自身力量难以很快解决，非常需要上级党委、政府在建立环境补偿机制、生态环境治理、基础设施建设、接替产业发展、社会保障、财政税收等方面给予特殊的政策支持。回顾三年奋斗历程，古冶区上上下下都对唐山市委市政府2009年的正确决断怀有深深的敬意。他们认为，这是唐山市委市政府本着实事求是精神，对古冶区实情做出的正确判断，是贯彻落实科学发展观的实际体现。没有这35条政策，古冶自身的内在活力就难以激发出来，发展就不会有现在这么快、这么好。古冶区转型发展已经有了一个良好开端， 目前正处在攻坚克难的关键时期，他们迫切希望唐山市的支持政策能够延续下去，继续加大对古冶区转型发展的政策支持力度，待发展步入正轨后再逐步减少或取消。

2.勇于攻坚克难，善于创新驱动

推进资源型工矿区转型发展，是一项长期而艰苦的系统工程，需要广大干部群众付出极大的努力。三年来，古冶区广大党员干部发扬知难而进、敢打硬仗的过硬作风和真抓实干、一抓到底的工作态度；全区人民勠力同心、团结奋斗，古冶区的转型工作才得以顺利推进。古冶区转型发展的过程，既是全区干部群众攻坚克难的过程，也是思想不断解放、观念不断更新、认识不断提升、工作不断创新的过程。广大干部群众坚持以创新为动力，在创新实践中明确了正确的转型方向，选择了科学的转型路径，找到了破解难题的方法，初步实现了思想观念创新、工作方法创新、体制机制创新、转型载体创新、工业技术创新，增强了转型发展的活力，为转型发展提供了永不枯竭的强大动力。

3.立足发展优势，搭建转型平台

古冶的实践证明，对于像古冶这样有着巨大传统产业优势的资源枯竭型工矿区来讲，转型绝不意味着抛开传统产业另搞一套，而是要在新的发展思路、新的发展起点、新的发展平台上对传统发展优势进行重新审视和定位，并在此基础上谋划和发展接替产业。古冶区立足自身发展优势，高点站位，拓宽视野，谋划和确定了“以产业转型启动经济转型，以经济转型带动城市转型、社会转型和生态转型，靠发展来解决转型过程中的各种矛盾和问题”的转型路径。在加大传统产业优化升级的同时，规划了28.7平方公里的资源枯竭城区转型接替产业聚集区和7.2平方公里的能源综合利用与循环经济工业园区，现已入驻企业139家，2011年完成主营业务收入231. 5亿元，上缴税金5.4亿元，成为古冶经济增长的新引擎。正是由于明确了符合自身实际的转型方向和路径，古冶区才迅速实现了经济总量大幅增加、财政收入大幅增长、人民生活水平快速提高，历史欠账得到较好解决。

4.着眼统筹推进，实现全面发展

为了保障转型顺利实施，古冶区严格规范权力运行，优化再造行政流程，完善服务监督机制，改进机关行业作风，逐步形成了优质高效的政务环境、公正廉洁的法制环境、公平竞争的市场环境和诚实守信的人文环境。古冶的经验表明，在推动经济转型过程中，必须同步推进政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设发展，使政府更加廉洁高效，文化更加发展繁荣，社会更加和谐稳定，环境更加优美宜居，为经济转型创造良好的发展环境和生态环境。

王文江　陶家天　朱海平　甄庆民　刘连奎

黄　剑　王作全　郭宝才