印刷业管理年

印刷业管理60年

新闻出版总署印刷发行管理司司长　王岩镔

新中国经过60年的建设、改革和发展，取得了举世瞩目的成就。印刷业也在国民经济和社会发展需求的带动下，逐渐摆脱了技术装备落后、连基本内需都无法满足的窘况，成长为门类齐全、兼顾内外需求，并在国际上具备了一定竞争实力的产业。尤其在我国实行改革开放政策后，我们基本实现了全行业的统筹管理和协调发展，建立了印刷服务与印刷设备、器材生产制造等相关产业协调发展的产业体系；以珠三角、长三角、环渤海经济区为代表的若干个综合实力较强、各具特色的区域性印刷产业带基本形成；对外合作交流进一步扩大，产业对外依存度适度增长；以数字技术、网络技术为主体的新一轮技术改造有序进行；市场机制在产业经济中正在发挥资源配置的基础性作用。在我国逐步建立起来的既适应社会主义市场经济体制，又符合社会主义精神文明建设要求的印刷业管理体制和运行机制，伴随着行业的迅猛发展，为我国印刷生产力的解放提供了组织保证和制度保障。

一、改革开放前，逐步形成计划经济体制下的分散的行业管理体系

新中国成立之初，印刷主要为出版事业服务，因此书刊印刷的管理体系的建立与完善基本与出版事业同步。1949年2月23日，北平和平解放不到一个月，新中国第一个国家出版机关——中共中央宣传部出版委员会（初期曾叫华北出版委员会）诞生，当年10月3日至10月19日在北京召开了新中国第一届全国新华书店出版工作会议。当时的新华书店是集书刊的编、印、发于一身的机构。这次会议使原先分散经营的出版工作走向统一集中。同年11月1日，中央人民政府出版总署在京成立，对出版、印刷、发行实行统一管理。它的主要职能包括：建立及经营国家出版、印刷、发行事业；掌管国家出版物的编辑、翻译及审定工作；联系和指导全国编译出版工作，调整公营、公私合营及私营出版事业。1950年8月底第二届全国新华书店会议召开，会议明确了我国实行出版与发行分工、出版与印刷分工和出版专业化的管理体制。9月，出版总署召开第一届全国出版会议，发布《关于改进和发展全国出版事业的五项决议》，提出公私印刷业要为人民出版事业服务，在“统筹兼顾、分工合作”的方针指导下，逐步走上计划化、专业化的道路，为以后国营印刷业的发展、私营印刷业的改造指出了明确的方向。10月底，周恩来总理签发了《关于改进和发展全国出版事业的指示》，第一次明确提出了要把出版业作为新中国一项崭新事业来加速发展。出版总署同时发布了第一届全国出版会议通过的五项决议和《关于国营书刊出版印刷发行企业分工专业化与调整公私关系的决定》，提出：全国各级新华书店兼营出版印刷业务者,从目前起应即着手划分为三个独立的企业单位,即出版企业、印刷企业和发行企业。12月1日，新华书店总管理处奉命改组为直属出版总署的新华书店总店、人民出版社、新华印刷厂总管理处三个独立专业单位，北京、上海、西安、沈阳、长春、天津、汉口、重庆等地先后建立的12家新华印刷厂统归新华印刷厂总管理处管理。在这样的格局形成后，出版总署以及后来的文化部出版事业管理局都分别设置出版、印刷、发行三个职能部门，管理全国出版、（书刊）印刷与发行业务。从1952年开始，出版总署着手推进对私营出版印刷业的社会主义改造。1952年5月撤销了新华印刷厂总管理处，设置印刷事业管理局。1954年11月底出版总署撤销以后，全国出版事业归文化部管理。文化部下设出版事业管理局，基本上仍履行原来出版总署的职能，局下设印刷管理处，直接管理北京、上海21个印刷单位。其他各省、自治区、直辖市则设文化局或出版局，管理地方的书刊印刷厂。此外，中央和地方出版社的社属书刊印刷厂，则大部分归出版社直接管理，少量的由出版行政机关管理。1958年，文化部出版事业管理局召开首次全国报纸、书刊印刷工作会议，周恩来总理等党和国家领导人出席。会议提出了印刷工业“为政治服务、为出版服务、为社会主义建设服务”的方针。1958年，中央对国家机关进行精简，原来由文化部管理的印刷企业下放到地方，归当地省、自治区、直辖市有关部门管理。在北京、上海两直辖市分别成立了出版局。为了加强对直属书刊印刷企业的管理和对全国书刊印刷企业的业务指导，文化部于1963年10月29日成立中国印刷公司。

“文化大革命”开始后，许多出版社被撤销，人员遣散，中央决定加速大量出版毛主席著作，号召全国出版、印刷、发行部门，全力以赴，把出版、印制和发行毛主席著作作为“压倒一切的任务”，正常的书刊出版工作基本上陷于瘫痪，全国绝大部分书刊印刷生产力也都被用于印刷毛主席著作、语录、画像以及《红旗》杂志等。1973年7月，国家出版事业管理局成立，直属国务院领导。国家出版事业管理局成为全国书刊印刷企业的归口管理部门，出版局下设印刷部主管书刊印刷业。

新的人民政府在设立行政管理部门、确定事业发展方针、统一各项工作制度的同时，还初步确立了一系列相关的管理法规和部门规章，如1951年政务院发布的《国外印刷品进口暂行规定》、1952年8月16日政务院颁布《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》等。按照规定，当时的书刊印刷业，不论公营、公私合营、私营，一律向当地出版行政机关申请核准营业，并发给营业许可证以后，才能向当地工商行政机关申请登记。此外，还出台了《办理书刊出版业印刷业发行业核准营业工作报告》《规定书刊出版印刷发行业营业许可证及期刊登记证的编号办法》等部门规章。在行业技术的标准化管理方面，改革开放之前，与印刷有关的国家标准只颁布3项：即1959年由轻工业部、第一机械工业部和文化部共同制定的GB 147—59《印刷、书写及绘图用原纸尺寸》，GB 148—59《印刷、书写及绘图用纸幅面尺寸》。另外一项是文化部于1965年制定的GB 788—65《图书杂志开本及其幅面尺寸》。此外，1965年，文化部、文字改革委员会还发出过《关于统一汉字铅字字形的联合通知》，并附《印刷通用汉字字形表》。国家出版行政机关设立后，还按照国民经济有计划按比例发展的原则，根据出版事业发展的需要制订包括书刊印刷业发展规划在内的出版事业建设计划。1952年10月，出版总署制订了《1953年出版事业建设计划》（这是我国第一个全国性的出版、印刷业发展规划），并发出《实行出版计划初步办法》的指示。以后，各出版、印刷企业逐年编制出版计划、印刷生产计划，按计划分配纸张，调度书刊印刷任务。

改革开放前，我国实行高度集中的计划经济，许多行业都是采取自上而下的高度统一的管理体制，但印刷业却是个例外。王益同志曾在一篇谈印刷工业的管理体制问题的文章中指出：“迄未指定一个部门统一管理(印刷工业)，长期处于分散经营状态。”由于印刷技术应用广泛，早在建国初期，在轻工、银行、军队、铁路、测绘、手工业等系统中也都相继建立了各自的印刷工厂及配套机构。受当时计划经济体制的束缚，除书刊印刷管理因统一归口出版行政管理部门而相对集中、规范外，包装装潢印刷和其他印刷服务的体制基本上可以用“谁用、谁建、谁有、谁管”这8个字来概括。在20世纪50年代，轻工业部虽曾设有管理地方轻工部门所属印刷厂的印刷管理职能部门，但也在1958年撤销。因此，就全国印刷行业整体而言，其管理是分散的，条块分割、多头管理、职责不清、缺乏有效共享的状况是新中国成立后相当长一段时期内印刷行业管理的痼疾。作为这种管理体制的必然结果，当时我国的印刷企业一般都是“大而全、小而全”的模式，专业化和协作很不发达。

二、改革开放后，走上适应社会主义市场经济体制的统筹管理和协调发展之路

1978年第五届全国人大第一次会议政府工作报告提出：“加强出版事业，尽快改变目前书刊品种少，出版周期长，印刷技术落后的状况。”为适应出版事业迅速恢复和发展的形势，1978年6月国务院批准恢复在文化大革命中被迫中断工作的中国印刷公司的建制。

1978年12月党的十一届三中全会后，在“一个中心，两个基本点”的基本路线以及一系列正确方针政策的指引下，极大地解放了人们的思想，激发了广大人民群众建设社会主义的积极性，有力地推动了国民经济和各项事业的发展。1979年8月国家出版事业管理局在太原召开的全国书刊印刷工作会议要求书刊印刷有一个新的发展。经过几年的艰苦奋斗，我国的国民经济逐步恢复，人民大众物质文化生活的要求日益增长，出书难、买书难的问题与印刷生产能力不足和印刷技术落后的矛盾日益突出。经过一段时间的酝酿，1983年6月6日，中共中央、国务院作出了《关于加强出版工作的决定》，明确指出：“积极发展印刷事业，切实改变书刊印刷管理不善、设备陈旧、技术极端落后、生产能力不足的状况。”同时指示国家经委、计委成立了包括新闻出版、机械、电子、化工、轻工等部门负责人参加的印刷技术装备协调小组，统一领导和协调印刷技术改造工作。另外还拨款2亿元支持印刷技术改造，以点带面，推动印刷技术改造。对于列入重点技术改造项目单位进口的印刷技术装备给予免征进口税。随后我国印刷业迎来了一个快速发展的新时代。

由于国家出版管理机构几经调整和变动，20世纪80年代初期到中期，书刊印刷工业先后归国家出版事业管理局、文化部出版局、国家出版局管理。直到1987年1月，作为国务院直属机构的新闻出版署成立、中国印刷公司隶属于新闻出版署后，全国书刊印刷业的管理机构才相对稳定。这期间，一方面由于印刷市场的主体在国民经济发展和社会需求的带动下，借助宽松的外部环境迅猛发展，开始发生翻天覆地的变化；另一方面由于管理机构尚没有为印刷企业设定资质条件，没有审批程序，也基本没有面对市场的具体监管措施，印刷业盲目发展带来的各种问题开始显现。为保持行业健康发展，加强对印刷行业的管理，保护合法经营，制止非法印刷活动，维护国家文化安全和经济秩序，1988年11月5日，成立不久的新闻出版署会同公安部、国家工商行政管理局、文化部、轻工业部共同制定的《印刷行业管理暂行办法》正式颁布。尽管作为部门规章的《暂行办法》还欠完善，但其确定的一些基本的监管制度、原则却延续至今，构成了我国印刷业的主要监管框架。

1989年9月，针对黄色、非法出版物泛滥的情况，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于整顿、清理书报刊和音像市场严厉打击犯罪活动的通知》，要求采取坚决果断的措施，对书报刊和音像市场进行一次彻底的整顿、清理，印刷业作为书报刊生产中的重要一环，被列为整顿的重点之一。为解决书报刊印刷企业过多、过滥的问题，从出版物的印制环节上堵塞反动、淫秽的出版物来源，新闻出版署又于当年12月发布了《加强书报刊印刷管理的若干规定》。《规定》在强化书报刊印刷许可制度的同时，提出对出版社、期刊社委印的正式出版物实行书刊定点印刷制度，书刊印刷定点企业分为全国定点和省级定点两类。在特定的历史条件下，书刊印刷定点制度的实行对加强印刷业监管，打击和防范违法印刷活动发挥了重要作用。随着我国逐步建立市场经济体制和区域印刷业的崛起，定点制度的意义趋于淡化。2003年，伴随着行政审批制度改革，在国务院公布的第二批取消的行政审批目录中，国家级和省级定点印刷企业的审批被列入其中。2004年新闻出版总署发布的《关于公布取消和下放的新闻出版总署行政审批项目后续监管措施的通知》指出，定点制度取消后，原定点企业和其他印刷企业享有平等的权利和义务，按照《印刷业管理条例》和有关规章加强日常监管。

20世纪90年代，我国的改革开放步入了全新的历史阶段。1992年春邓小平同志南巡，强调社会主义也可以搞市场经济。同年底，党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在大的政策环境激励下，印刷业与其他许多产业一样迎来了又一个发展的高潮期。在印刷业的跨越式大发展中，监管的问题再次集中显现。虽然屡经打击，违法印刷的现象仍难以禁绝，且有愈演愈烈之势。在此背景下，1997年3月国务院颁布《印刷业管理条例》。印刷业监管的主要法律依据由部门规章升格为行政法规。《条例》强化了印刷经营许可制度，坚持了行业监管、治安管理、工商管理“三位一体”的监管体系。《条例》颁布后不久，我国于1998年底至2000年对印刷业进行了规模更大的清理整顿。2001年4月,新闻出版署更名为新闻出版总署,升格为国务院直属正部级机构,管理职责进一步加强，并开始与直接管理的出版、印刷、发行企事业单位脱钩。经过改革开放以来的多次调整，至2008年,全国有70多个地市,100多个县建立了独立的新闻出版行政管理机构,新闻出版行政管理由中央、省区市两级延伸至地市州和区县,四级行政管理体系初步形成。2001年8月，国务院颁布了新修订的《印刷业管理条例》，此后与《条例》相配套的三个重要规章，即《设立外商投资印刷企业暂行规定》《印刷业经营者资格条件暂行规定》《印刷品承印管理规定》以及一系列关于年检、质量等的规章和规范性文件也随之出台，基本形成了适应市场经济要求的制度化、规范化、更具开放性的印刷业监管体系。2001年修订的《印刷业管理条例》，明确了由新闻出版总署对全国印刷行业实行统一监管，结束了我国印刷业延续50多年分散管理的历史。新修订的《条例》虽然延续了对印刷企业“两证一照”的要求，然而随着我国对行政审批制度改革的深入推进，在2002年11月发布的《国务院关于取消第一批审批项目的决定》中，公安部“设立印刷企业特种行业许可”和“个人从事印刷活动特种行业许可”两项行政审批被明文取消。

新中国成立60年来，政府行政部门对印刷业的管理,从建立计划经济体制下的分散的行业管理体系起步，到走上适应社会主义市场经济体制的统筹管理和协调发展之路，管理范围从书刊印刷领域扩展到涉及整个产业领域的政策拟订、行业监管以及统筹规划、协调、指导和推动印刷业全面协调可持续发展的多个环节；管理方式经历了从微观管理向宏观管理,从粗放型管理向精细化管理的转变；政府职能由重审批向重监管方面转移,加强服务社会的职能,加大规范市场秩序力度,从审批型政府部门向服务型部门转变。2008年，根据国务院有关规定，新闻出版总署对机构设置和职能分工进行了较大规模的调整，进一步理顺了行政职能，突出了改革发展，强化了公共服务，改革了行政审批和机构设置模式，建立了决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的工作机制，使行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效、监督有力等方面转变。这为在全国范围内按市场经济要求推进新闻出版行政体制改革提供了宝贵经验，为包括印刷业在内的新闻出版产业继续深化改革，实现科学发展提供了坚实的基础和有力的保障。

60年，在人类历史的长河中不过是短暂的瞬间，然而中国的印刷业却发生了翻天覆地的变化。我们取得的成就已经载入史册，新的更加艰巨繁重的任务正摆在我们面前。当前，国务院已将印刷复制业列入国家文化产业振兴规划之中，新闻出版总署也将印刷复制业列为加快发展的产业之一。为实现印刷业持续健康协调发展，印刷及相关业界要认真贯彻落实科学发展观，着力优化产业结构，转变发展方式，加快产业转型升级的步伐；要把推动产业实现由大趋强的转变，作为科学制定并实施好“十二五”产业发展规划的重要目标；把走“绿色、创意、和谐”发展之路，作为产业发展的长远之计。面对新形势、新挑战，我们有必要进一步增强使命感、责任感，坚持走有中国特色的社会主义道路，坚持改革开放，坚持科技创新，在建设创新型国家和构建社会主义和谐社会的新征程中取得更加辉煌的业绩。