公共监管体系

第二节　公共监管体系

一、政策背景

党中央、国务院高度重视包括水产品在内的食品质量安全问题，陆续出台多项政策加强食品质量安全管理工作。中央的主要领导同志也多次作出重要批示，提出明确要求。

2005年1月，中央出台第七个一号文件。文件提出了“加强农产品质量安全工作，实施农产品认证认可制度，禁止生产、销售和使用高毒、高残留农药，加快农产品质量安全立法”。

2005年10月，党的十六届五中全会召开。会议明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，为现代农牧渔业的发展提供了新的发展机遇和良好的发展空间，使农业建设和农渔业发展的指导思想和政策体系更加完善，进一步指明了水产品质量安全管理工作的方向、目标和任务。

2006年2月，中央出台第八个一号文件。文件明确提出“积极发展农产品、农业生产资料和消费品的连锁经营，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系，改善农村市场环境”和“加快农业标准化工作，建立健全检验检测体系，强化农业生产资料和饲料质量管理，进一步提高农产品质量安全水平”的要求。

2006年3月，国家“十一五”规划正式公布。该规划明确提出了对农渔业等第一产业采取积极保障政策的要求，包括实施土地和水域政策改革、加大对农业渔业的技术投入，规范农业种植、养殖程序，要求从根本上改善水产品质量安全发展的大环境。

2007年1月，中央出台第九个一号文件。文件明确提出“加快完善农产品质量安全标准体系”、“建立农产品质量可追溯制度”、“实行农药、兽药专营和添加剂规范使用制度”、“实施良好农业操作规范试点”、“加强农产品生产环境和产品质量检验决策”和“加强对农业生产经营监管”等要求。

2007年4月，中共中央政治局专门就食品质量安全问题集中学习。胡锦涛总书记在学习研讨会上提出了“全程监管、预防为主、源头治理”的工作思路。针对食品质量安全的专项治理活动在全国范围内开展。

2008年1月，中央出台第十个一号文件。文件要求“搞好农产品优势区域规划和建设，支持优质农产品生产和特色农业发展，推进农产品精深加工”，同时要积极“探索建立促进城乡一体化发展的体制机制”。

2008年10月，党的十七届三中全会召开。全会提出了“加强农业标准化和农产品质量安全工作，严格对产地环境、投入品管理、生产过程、产品质量实施全程监控，切实落实农产品生产、收购、储运、加工、销售等各环节的质量安全监管责任”。上述要求同时被写入了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

2009年2月，中央出台第十一个一号文件。文件提出“要严格食品农产品质量安全全程监控，制定完善食品农产品质量安全法配套规章制度，健全部门分工合作的监管工作机制，进一步探索更有效的食品安全监管体制”等具体意见。并明确要求加快食品农产品质量安全检验检测体系建设，完善食品农产品质量安全标准；开展专项整治制止违法使用农药、兽药、渔药行为；积极推动水产品出口加工龙头企业、农民专业合作社、专业大户等率先实行标准化生产。

2010年1月，中央出台第十二个一号文件。文件保持了政策的稳定性，提出了强力推动社会各资源要素向农村转移配置等一系列的重大原则和措施。

上述有关食品质量安全政策的陆续出台，为国内水产品质量安全管理体系的建立和完善提供了有力的政策依据。

二、法律体系

截至2011年底，我国相继出台了一系列的有关食品质量安全的法律法规，为国内水产品质量安全管理体系改革创新和区域化管理模式的推行与实施提供了法律依据。

（一）中华人民共和国农产品质量安全法

《中华人民共和国农产品质量安全法》于2006年11月1日颁布。对食品农产品的质量安全的产地、标准、生产、包装和标识以及监督检查和法律责任等六个方面作出了规定，为水产品等初级农产品质量安全工作奠定了新的法律基础。

（二）国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院第503号令）于2007年7月26日经温家宝总理签署生效。《特别规定》明确了地方政府对当地产品质量和食品安全监督管理负总责，突出了企业要对生产销售的产品质量和安全负有第一责任，强调了监管部门要依法履行职责。《特别规定》为水产品质量安全监督管理提供了更有针对性、可操作性和更有力的制度保障。

（三）国务院关于全面加强产品质量和食品安全工作的意见

《国务院关于全面加强产品质量和食品安全工作的意见》于2007年8月5日由国务院发布。该意见特别提出加强产品质量和食品安全要“强化地方人民政府监管部门的责任”。由此，为进一步加强水产品质量安全监管提供了切实可行的执行办法。

（四）中华人民共和国食品安全法

《中华人民共和国食品安全法》于2009年6月1日正式实施，是我国对食品质量安全监管的根本法。针对存在的食品安全问题，尤其是有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善的状况，该法以“预防为主、科学管理、明确责任、综合治理”为指导思想，完善了食品安全监管制度，强化了各方责任。另外，该法还对风险监测和评估、标准、生产、经营、检验、进出口以及安全事故应急处置和监督管理等方面进行了详细而具体的规范。

（五）其他法律法规

国务院相关部委及各省级人民政府也陆续出台了一系列有关食品质量安全的法律和地方法规。如农业部的《饲料添加剂安全使用规范》和《农垦农产品质量追溯标识管理办法》，国家工商总局的《流通环节食品安全监督管理办法》等部门规章；山东省人民政府出台了《山东省出口水产品质量安全监督管理规定》和《山东省出口水产品安全管理条例》等地方性法规。

三、监管部门

我国水产品生产、市场管理和出口主要涉及农业部、卫生部和国家质检总局三个部门。但由于水产品质量安全体系保障是对整个食物链的多环节全过程的监督，有关监管部门还包括食品药品监督管理局、科技部、环保总局、工商总局、国家发改委和商务部等。国务院特设国家食品安全委员会，协调上述部门的工作。各监管部门职责如下。

（一）农业部

农业部主要负责鲜活水产品等初级水产品的质量安全管理，其主要监管环节是海洋捕捞、内陆及沿海养殖生产，最重要的职责是渔业生产和水产品养殖加工的施药管理和药残监测。其基本职责包括：养殖场的监控以及相关法规的起草和实施；水产品（养殖和捕捞）生产过程中使用的农业化学物质（农药、兽药、渔药、饲料以及饲料添加剂、肥料）等渔业投入品的审查、批准和控制；境内（国内贸易）动植物及其产品的检验检疫；渔业生态环境的保护管理；水产品的质量安全监督管理、标准制定；饲料、农渔兽药的生产、经销和使用；渔业生态环境的监测、区域划分；养殖生产许可证的发放；渔业水域污染事故的处理。

在农业部内部，几乎所有的业务部门都与水产品质量安全工作相关，主要包括渔业司、政策法规司、市场与经济信息司、种植养殖司、兽医司、科技教育司等。农业部内设渔业局，负责全国水产品的养殖、加工、捕捞、渔用船舶、渔港、渔船、水产品流通、远洋渔业和渔业生态环境等行业生态管理，制定水产品生产的有关法规、标准，开展有关水产品生产的安全质量控制认证工作。农业部下设的国家水产品质检中心、渔业环境监测中心、中国水产品质量认证中心等开展水产品生产的辅助性研究工作。

农业部门的水产品质量安全工作主要是围绕“无公害食品行动计划”而展开的。该计划以全面提高水产品质量安全水平为核心作为基本工作思路，其工作基础和依据是水产品质量安全标准、检验检测、认证体系建设，实施“菜篮子”工程，严格市场准入，统筹资源管好产地和市场两个关键环节，坚持“从池塘到餐桌”全流程监管。监管重点包括：水产品养殖及生产加工过程中药物滥用、药残和疫情疫病问题，水产品中有毒有害物质超标问题，贝类产品的贝毒控制和污染问题。

（二）国家质检总局

国家质检总局是统一管理领导全国食品生产加工和出入境领域内的食品安全控制工作的国务院直属机构。主要职责包括：负责水产食品安全的抽查、监管，并对企业保证食品安全的设备设施必备条件和工艺流程实施考核监督；以生产许可、出厂强制检验等准入门槛设置为监管措施对食品生产加工企业进行监管；对食品企业和产品实施认证认可制度和产品标识制度；对于面向出口水产品的实施特别规定，其加工厂的要求输入国注册备案、对出口动物和植物性产品实施审批查验、活体动物的进出口检疫、进出口检验检疫证书的发放等。此外，国家质检总局还负责出入境水产品卫生检验检疫和管理工作，包括：出口生产企业的审核注册、认证、产品检验；国内水产加工企业的生产许可管理。同时负责协调进口国对注册备案的企业实地考核。省级检验检疫机构、技术监督部门及其分支机构、办事处对国家质检总局负责。

（三）卫生部

卫生部主要负责制定并发布有关食品卫生的法律法规，以及规定供食用的水产品再加工、储运及销售中应遵守的卫生操作规范和卫生标准，负责审核发放生产经营企业的卫生许可证，并对地方卫生部门执法情况进行必要的检查、监督、指导；对重大食品安全责任事故的应急、调研、查处和报告；研究建立食品卫生安全控制信息系统并监督其运行。中央一级的具体负责部门包括卫生部内设机构——卫生法制与监督司、卫生部直属机构——国家卫生监督中心和中国疾病预防控制中心，卫生部下设的各级卫生防疫部门实行中央业务指导和地方政府行政领导双重管理体制，主要负责辖区的水产食品的卫生监督。

（四）国家食品药品监督管理局

作为食品药品综合监督和组织协调的特设部门，不代替具体监管部门的职能，是综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和药品监管的中央级机构。只负责监督各项食品质量安全监管工作的实施。在包括水产食品的质量安全领域的主要职责包括：起草食品质量安全管理方面的法律行政法规；承担食品质量安全管理的综合监督职责，组织协调有关部门承担的食品质量安全监督工作，依法组织开展对食品质量重大安全事故的查处；根据国务院授权，组织协调开展全国食品质量专项执法监督活动，组织协调和配合有关部门开展食品质量安全重大事故应急救援工作；综合协调食品质量安全的检测评价工作，联合有关部门制定有关食品质量安全的信息并定期向社会公布。

（五）商务部

商务部侧重于流通管理，主要职责是通过积极开展争创绿色市场活动，整顿和规范食品流通秩序，建立健全食品安全检测体系，监管上市销售水产食品和出口水产品的卫生安全。

（六）工商行政管理总局

工商总局及其下属行政机构负责组织实施市场秩序的规范管理和监督，对食品生产、经营企业和个体工商户进行检查，审核经营主体资格，规范市场秩序，执行卫生许可前置审批规定。同时，查处假冒伪劣产品和无证无照加工经营水产品等农副产品与食品的违法行为，依法维护消费者权益。

（七）科技部

科技部主要负责有关食品质量安全的科研工作。具体管理职能由科技部内设司室——农村与社会发展司负责。农村与社会发展司主要负责市场准入安全这一关键环节，加强技术攻关与集成。有关水产品质量安全的科研重点包括关键检测、监控技术与仪器设备研究开发、标准体系提升与完善、食品安全科技战略与对策研究、地方科技综合示范。

（八）其他部门

除了以上部委，还有一些政府机构也参与水产品质量安全的监督管理、检验监测和控制。例如，铁道部和交通部（包括2008年合并的民航总局）都设有专门的食品安全监督司室，参与自己职责领域内的食品（包括水产品）安全检验工作；国家环保总局及其直属机构参与水产品产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的检测与控制工作。

图5－1　水产品质量安全管理相关部门职责的重叠与缺位

从上述部门职能设置看，这几个机构都自成体系，在省市县三级都分别设有相应的延伸分支机构，每个机构的具体结构和管理范围都很复杂。我国目前食品供应组织共分5个环节，分别为生产（生态环境）环节→加工环节→检测、分级、包装环节→收购、调集、储藏与运输环节→批发或零售等销售环节。从上述各监督部门职责划分看，在各个环节还存在监督缺位和重叠。见图5－1。我国现行水产品质量安全管理体制存在的主要问题是多环节交叉管理造成的管理缺位或越位。在水产品供应链条中，应建立怎样的监督管理体系尚不明确、政府与生产者的责任如何界定、消费者的权利如何保障、如何适应国外贸易壁垒制约等问题仍然没有有效解决，有关水产品质量安全的激励和惩罚手段有限。而按照国际发展趋势，水产品质量安全需要生产者自觉承担起责任，政府部门需要整合资源，搭建管理平台。

四、标准体系

水产品生产的标准体系是由领域、内容、层次组成的立体框架结构。在领域上，包括水产养殖业、捕捞渔业、水产品加工业等。在内容上，包括安全和质量两类标准。安全类标准主要是影响水产品质量安全的物理性、化学性和生物性危害要素方面的标准；质量类标准主要是水产品质量标准以及与水产品质量有关的标准，如生产企业注册准入标准等。在层级上，我国初步形成了水产品行业的国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四个层级的技术标准体系框架。

我国水产品的国家标准是由国家质检总局管理的国家标准化管理委员会制定的，标准的制定对需要在全国范畴内统一的技术要求作出统一规定。但是根据《兽药管理条例》和《农业转基因生物安全管理条例》的有关规定，农渔兽药产品质量、药物残留及检测方法，转基因检测技术规范等国家标准由农业部负责制定并发布。渔业水产品的行业标准是由农业部下属的渔政局管理，负责捕捞渔业和水产养殖业行业标准的计划、立项、制定、审定、编号、发布、备案与复审等工作。地方标准是由各省、自治区、直辖市标准化主管部门统一编制计划、组织、制定、审批、编号和发布。企业标准是由企业组织制定，并按省、自治区、直辖市人民政府的规定进行备案。

自2006年11月1日起，按照《农产品质量安全法》的规定，农业部和各省、自治区、直辖市人民政府的农业厅（局）负责制定生产技术要求和操作规程。凡是水产品生产的技术要求和规范，不论是国家标准还是地方标准的，都由农业部门负责。

五、质量认证体系

质量安全认证已经成为世界各国普遍采用的食品质量安全管理控制手段。经济学中的信息不对称理论认为，在市场交易活动中，当卖方掌握的产品质量信息比买方多时，消费者就不能准确识别产品质量和价格之间的差异，这将导致低成本的劣质产品比高成本的优质产品更加具有市场竞争优势。这种优势最终将导致在市场中低质量的产品驱逐高质量的产品，从而使市场上的产品质量持续下降。在这种情况下，高质量产品的销售者为了保住市场并确立市场优势地位以赢取最大利润，即使付费也愿意向消费者证明自己的产品是符合质量安全标准的，使得消费可以放心购买和使用；而消费者也希望及时获得完整真实信息，以正确判断维护自己的权益。因此，信息不对称理论主张建立产品信息明示机制，促使卖方把信息完整真实地传递给买方。质量安全认证就是应信息明示机制而产生的，从而为买卖双方搭建信息传递的渠道和桥梁。

按照所依据标准的性质，质量安全认证分为强制性认证和自愿性认证；根据认证的对象不同，质量安全认证分为产品认证和体系认证。我国水产品加工企业适用的认证品种包括产品QS认证和食品安全管理（HACCP）体系认证。前者属于强制性产品认证，后者属于自愿性体系认证。而对于出口水产品生产加工企业来说，不仅强制性要求通过HACCP体系认证，还必须取得国家出入境检验检疫部门的备案注册。除上述强制性、基础性的认证体系外，由于水产品属于农产品范畴，我国与水产品有关的质量认证还包括以下几类标准。

（一）无公害产品认证

无公害水产品是指产地环境、生产过程、产品质量符合国家有关标准和规范的要求，经过特定的程序验证认证合格获得相关认证证书，同时允许加贴使用无公害农产品标志的未经加工或初加工的水产品。无公害水产品，也就是安全水产品，或者说是在安全方面合格的水产品，是水产品上市销售的基本准入条件。

无公害水产品认证是无公害农产品认证的一部分，采取产地认定与产品认证相结合的模式，强调以对水产品养殖加工和生产过程控制为重点，以水产品质量安全管理为主线，以市场准入为切入点，以保证最终产品消费安全为基本目标。产地认定主要解决养殖环境和生产环节的质量安全控制问题，产品认证主要解决产品质量安全和市场准入问题。

（二）绿色产品认证

绿色认证是农产品质量认证的重要组成部分。绿色水产品是指遵循注重环境保护、可持续发展的原则，按照特定的规范的生产方式组织生产，产品及过程经专门机构认定，许可使用绿色食品标志的无污染、优质、安全的水产类食品。绿色水产品与普通水产品相比，具有三个显著特点：一是强调产品出自良好的生态环境；二是对产品实行“从池塘到餐桌”全程质量控制；三是对认证的产品依法实行统一的标志与管理。

（三）有机食品认证

有机食品是指按照规范的有机生产体系组织生产，并根据国际通行的有机农业生产要求和相应的标准生产加工，并通过独立的有机食品认证机构认证的一切农副产品。而有机水产品包括有机水产品原料（有机水产品）和有机加工水产食品两类。

有机水产品也可称为生态水产品，它必须符合四个基本条件：一是原料来自有机生产体系，或者采用有机方式捕获的野生天然的初级水产品；二是生产加工过程严格遵守有机食品的养殖、捕获、加工、包装、贮藏、运输的标准，不施加任何人工合成的饲料、农渔兽药和化学添加剂；三是在生产与流通过程中，有完善的质量跟踪审查体系，并且对水产品的生产及销售拥有完整的记录档案；四是产品及企业通过授权的有机食品认证机构的认证。