社会机制与公共监管

三、社会机制与公共监管

在欧美广播电视规制措施中，除了政府规制，还有一系列社会监督机制，最具代表性的就是广播电视公众听证会（Public Hearing）制度。2005年3月笔者曾在加拿大的温哥华参加了一场由加拿大广播电视电讯委员会（CRTC）^[12]主持的年度广播电视执照申请听证会并进行了记录。通过以下内容能使我们管窥公众与社会组织在广播电视规制过程中的参与和监督作用，堪称一种社会保障机制。

偌大的听证会报告厅里坐满了来自社会各界的群众，包括政府官员、学者、公司职员、家庭妇女等。主席台上显然是CRTC的成员，主席台下方的左侧是当天的广播电视执照申请者，右侧是来自社会各界的听证人士。一个名为I.T.Productions Ltd.的由印度裔开办的广播公司将要在这里陈述他们的申请，希望在温哥华地区申请开办一个商业广播电视频率。

申请者首先做简单陈述，然后播放其制作的电视宣传片。片中突出了加拿大这个多元文化社会的特征，各种肤色，不同语言的种族在这里和睦相处。他们的宣传口号是：“创新、沟通、参与”。接下来是公司负责人的详细陈述。参加陈述的公司法人及顾问团来自不同文化背景，有印度人、华人、本土加拿大人。他们轮番演讲，配合默契。在阐述节目宗旨和特色时，他们强调了以下几点：一是这是一个用印度语为主要播出语言的少数民族频率，这也是加拿大多元文化社会的体现，不同的族裔要发出不同的声音；二是他们将为社区利益服务，注重对教育性节目的开发；三是他们将在每周的节目中保障地方性自制节目的份额；四是他们有着多年的从业经验，善于经营，并通过对全国和地方广告资源的开发，保障每年向联邦政府上缴足够的税收等。

CRTC的人员在听完申请人的陈述后，开始提出异议和询问，由申请者进行答辩。归纳起来，CRTC的提问主要包括以下内容：一是节目内容的构成比例，比如，如果你的频率定位为音乐频率，其中的音乐节目占据多少比例，如何平衡少数民族语言与加拿大官方语言的播出比例，并安排在节目时段中；二是询问公司是否有足够的准备实现自己提交的经营目标，主要的问题和困难是什么？如何应对竞争激烈的市场？每年将创造多少广告收入来支撑公司正常经营？整个答辩过程气氛热烈，时时有相互机智巧妙的问答引得现场听众大笑。当CRTC官员问到申请者还有什么忧虑时，申请人答道：“那就要看你们是否支持我的陈述了！”

笔者注意到，对于每一个申请个案，除了CRTC的主审人，在场的旁听者均可提出疑问，申请者必须同样做出如实回答。整个听证过程都做了录音和录像，作为资料保存。而且，旁听者可以进一步在听证现场的资料室里查看申请者的详细资料。这些资料包括：CRTC听证制度的原则；申请者的推荐支持信；CRTC对该申请者的初步评价；申请者的详细申请资料及陈述等。笔者在公开的资料室还看到这样一份已经通过听证会的申请个案：申请者是Rogers Broadcasting Limited and Radio 1540 Limited，申请的广播频率是：New FM in Vancouver B.C.（2004-1088-T），时间：2004年12月8日，参加评审的委员有来自社会各界的个人或团体成员，如Carole Douglas，Broadcasting Analyst，Broadcasting Analysis Group。答辩过程中的提问涉及公司法人情况，节目设置，市场前景，技术装备等。比如：你们承诺要在节目中保留20％的节目为当地的华人社区服务，是否能确定达到这个比例；请对你们提交的第一年上缴的税务来源和数量做以详细解释，包括40％的新开办广播广告收入；10％的地方电台广告收入；10％的已有电台增加的广告收入；4％的其他媒介收入。申请者对其申请资格与收入来源逐一给予了解释。

关于执照申请者的申请内容，以前面提到的Rogers Broadcasting Limited and Radio 1540 Limitad为例，他们申请的目标是一个在温哥华地区播出的广播电台执照，他们的详细申请报告如下（见表7）：

表7　加拿大广播（电视）台执照申请报告

CRTC的听证制度对申请者在递交申请后参加公众听证的时间、地点做了严格的规定。要求申请人要准备好10分钟的陈述报告，并提供15份的文件复印件供委员会的评审团使用。委员会建议申请者把自己的申请声明在当地报纸、广播上予以公布，并鼓励申请者在接受委员会仲裁之前，公开播出自己的相关信息，并把播出的内容、声明复印件作为证明交于委员会备案。仲裁的全过程将通过电子形式在CRTC的网站上予以公布。听证会制度是一种由社会公众参与的保障机制，通过它监督广播电视社会角色的实现。当然，社会监督的重点仍然是公共广播电视，在加拿大，每年关于加拿大广播公司（CBC）的执照费能否延续的听证会是CRTC的重头戏，也是加拿大全体公民享受公共广播电视并参与公共广播电视管理的权利表现。

除了通过听证会进行监管外，社会舆论则对广播电视媒体行使日常监督。加拿大的一些民间组织，如媒介监测组织和媒体知觉网络，一直积极地组织各种活动，对广播电视媒体进行全方位的监测，其影响力已经跨越国界，辐射到其他一些国家。

在英国，BBC首先对议会负责，并由此进一步对公众负责，每年须将其财务报告和绩效评估提交议会审议。BBC为了在2006年获得新的十年特许证，议会自2003年即启动了全民公众审议程序，经过三年的审议，终于确立了其在2016年前的数字电视发展战略和地位。可以想象，如果没有来自社会各界民众的参与治理和监管，BBC的合法地位将会受到更多质疑。

社会保障机制有赖于社会治理。“治理与统治的本质区别在于：统治的权威必须是政府，治理则包含有非政府，是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构同私人机构的合作、强制与自愿的合作。”^[13]治理理论于20世纪90年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为社会管理与治理的一个重要理念和价值追求。在现代社会，国家正在把原先由它承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿团体，后者承担着越来越多的原先由国家承担的责任，打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，强调了国家与公民社会的合作关系，不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。由于治理的核心是“公民社会”，因此倡导公民积极参与社会活动，有利于受众投资媒体、有利于受众参与的法治化和调动受众参与的主动性。无论是少数族裔公共媒体还是像BBC、CBC这样的国家公共媒体，都为进一步保障公民的媒介接近权提供了社会保障。