公共管理研究的方法体系

1.3　公共管理研究的方法体系

1.3.1　公共管理研究的方法论

1.什么是科学研究方法论

人们在探索科学世界的奥秘时，总要运用一定的研究方法，一些哲学家和科学家为了寻求更加有效的方法，往往对研究方法本身进行研究，例如亚里士多德对演绎法的研究，培根对归纳法的研究。⁽⁵⁶⁾学者王晖认为，科学研究方法论，就是关于自然科学、人文科学和社会科学的研究方法的理论。简而言之，科学研究方法论是关于科学研究的方法的理论，或者说，科学研究的方法是科学研究方法论的研究对象。⁽⁵⁷⁾

科学研究方法论探讨科学研究活动本身的一般规律和一般方法，以及人类认识客观事实的基本程序和一般方法。科学方法论的研究对象是各门科学的一般研究方法，它是从自然科学的特殊研究方法中概括和发展起来的，逐渐成为所有学科广泛应用的一般研究方法，并逐渐向社会科学和思维科学领域扩展。

科学研究方法论既研究个别特殊科学研究方法的规律性，也研究这些个别科学研究方法整体上的相互联系。事实上，各种科学研究方法并非彼此独立，而是相互之间通过某种形式在某种程度上关联，成功的科学家往往能够把所需要的各种方法巧妙地结合起来综合运用。各种科学研究方法之间的关联是规律性的，探索这些规律性是科学研究方法论的研究任务之一。科学研究方法论的研究重点是科学的一般方法，即那些概括程度较高、适用范围较大、对各门学科都普遍适用的方法。

作为各门科学特殊方法论的概括和总结的科学研究方法论并非一成不变，而是随着科学的发展而不断创新、完善。随着研究范围的不同、研究手段和工具的改善，科学研究方法也在不断发展。要适应这种变化，就要深入研究科学研究方法论，促进科学研究水平的提高。

2.科学研究方法论的性质、特征

(1)科学研究方法论的性质

首先，科学研究方法论是一门思维科学。因为，科学研究方法论的研究对象——人们进行科学研究的认识结构、运用什么物质工具和如何运用这些物质工具、进行科学研究所依据的理论成果等，这一切都与人类的思维及其方式和过程有关，从而表明科学研究方法论是一门思维科学。

其次，科学研究方法论是一门沟通理论和实践，具有中介性质或工具性质的科学。因为方法是联系理论和实践的中介，科学研究方法论是关于科学研究方法的理论，因此，科学研究方法论和它的研究对象及科学研究的方法一样具有联系理论和实践的中介、桥梁作用。

(2)科学研究方法论的特征

科学研究方法论作为一门科学，具有反思性、普适性、经济性和开放性的特征。

其一，反思性。反思是人的一种自我认识活动，是人对自己的经验活动的一种直接的或间接的反应。首先，从科学研究方法论的起源上看，它具有间接反思的性质。方法的形成是人们对自己经验活动的有效性进行规范化和规律化的结果，这本身就是一种间接反思的结果。科学研究方法论要以人们对自身科学研究活动有效性的间接反思过程为基础，将在这种间接反思过程中形成的有效的逻辑结构的形式揭示出来并加以理论化和系统化，因而从科学研究方法论的起源上看，它具有间接反思的性质。其次，科学研究方法论的反思性质还表现在，它所研究的某些非逻辑思维方法的形式也具有反思性质。因为，这些非逻辑思维方法的形式，例如直觉、灵感等，也是主体对自我经验的一种自我认识即直接的自我体验。这种直接的自我体验可以不通过逻辑推理而直接使主体认识自身经验活动的有效性，因而它是一种直接性的反思。

其二，普适性。科学研究方法论研究和揭示的不只是个别科学研究活动的有效的逻辑结构的形式和非逻辑思维方法的形式，更重要的是要研究和揭示科学研究活动的一般有效的逻辑结构的形式和非逻辑思维方法的形式，以及研究和揭示某个或某几个领域的科学研究活动的有效的方法，因此，科学研究方法论具有普遍适用即普适性的特征。

其三，经济性。由于科学研究方法论所研究的方法是人们对自己的科学研究活动的有效性的反思，是有效的科学研究活动的规范化和规律化，并且是在总结大量的科学研究的经验基础上形成的，因而是符合最优化原则的理论认识。这些符合最优化原则的理论认识，对于人们进行科学研究活动的意义，就在于它们能使科学研究活动花费最少的人力、物力、财力和时间达到最有效的结果。这表明科学研究方法论及其研究的对象——科学研究方法都具有经济性的特征。

其四，开放性。方法不是凝固不变的，而是随着人们的实践活动的发展而发展的。随着社会实践的扩展，人们会不断地遇到新的认识对象，就会导致对原有认识方法界限的突破而产生新的认识方法，从而使科学研究方法论的内容得到扩充和发展，因此，科学研究方法论具有开放性的特征。

(3)公共管理研究的方法论

公共管理研究在本质上也是一种社会认识活动，深入研究公共管理研究的方法论，对于探索适宜的公共管理学研究方法，促进公共管理学研究水平的提高，指导公共管理的实践，具有重要意义。从公共管理的视角来看待研究，大至国际纷争，小至城镇建设，无不涉及人类的管理活动，也都是研究活动。它们的共同之处在于，都要选择特定的方法，遵循特定的过程，解决特定的问题。即使好的研究问题，也需要用恰当的方法予以解答，而如何在大量方法中做出选择，是对研究者的方法论知识掌握程度的考验。

方法论是科学研究方法的最高层次，具有最高的概括性和最普遍的适应性，对于一切科学研究活动具有最根本的指导意义。⁽⁵⁸⁾方法论主要研究方法的性质、作用和规律，研究不同方法之间的联系和差别，研究每一种方法在方法论体系中的地位和作用，以及正确运用各种方法所必须遵守的基本程序和原则等。研究方法论对于实际的公共管理研究具有很强的指导意义，它可以导致研究者采取不同的研究方法和技术、设计不同的研究方案，甚至得到迥异的研究结论。对研究方法论的学习和理解是公共管理研究者在从事公共管理活动之初的必经阶段，没有对方法论知识融会贯通则很难使自身成为一名出色的公共管理研究人员。

①典型的研究方法论介绍。实际上，学术界关于公共管理研究方法论的划分林林总总。方法论是关于研究者思维体系抽象而基础的概括，很难找到唯一的分类标准。从掌握的文献情况来看，目前学术界也尚未就方法论体系达成一致意见。在学术研究的发展史上，先后出现了难以计数的研究方法论，往往被冠以“某某主义”。这些研究方法论可能对某一门学科的发展或某些理论起到了重要的作用，我们参照吴建南先生的著作《公共管理研究方法导论》，将通俗的研究方法论简要概括如下：⁽⁵⁹⁾

其一，实证主义(Positivism)、经验批判主义(Empiriocritism)。

实证主义认为，知识只能通过经验取得。就其方法论而言，它强调一种对事实陈述的证实，追求知识的客观性和真理的普遍性。重复证实是这种方法论的核心，它是定量研究的理论基础。实证主义理论源于经验主义哲学，被誉为“朴素的现实主义”。⁽⁶⁰⁾在主客体关系上，实证主义认为社会现象是客观存在，不受主观价值影响，不以知识、理论为中介；主体和客体是截然分开的实体，主体可以通过对一套工具的操作而获得对客体的认识。在对客体的认识上，实证主义认为社会现象必须是被经验感知的，一切概念必须还原为直接的经验内容，理论的真理性必须由经验来验证。理论与实践、价值与事实是相互独立的实体，不能相互渗透。

实证主义遵循自然科学的思路，认为事物和事物之间必然存在逻辑因果联系，对事物的研究就是要找到这些联系，并通过理性的工具对它们进行科学的论证。定量研究就是基于这一理论，定量研究不考虑研究者对研究对象的影响，而对操作工具的科学性和规范性十分重视。这种方法运用于社会科学研究(包括公共管理研究)的典型例子包括对各种相关因素的分析。⁽⁶¹⁾

其二，后实证主义(Postpositivism)与批判现实主义(Critical Realism)。

后实证主义认为存在客观实体，但是其真实性不可能被穷尽。因此客观真理虽然存在，但是不可能被人们所证实。研究者所了解的“真实”永远只是客观实体的一部分或一种表象，所谓“研究”就是通过一系列细致、严谨的手段和方法对不十分精确的表象进行“证伪”而逐步接近客观真实。⁽⁶²⁾理性批判是知识增长的唯一途径，必须经过不断地“猜想和反驳”，才能逐步接近真理。国内有学者将其分为“唯物的后实证主义”和“唯心的后实证主义”两种，其研究者与研究对象的主客体关系又有所差别。⁽⁶³⁾

其三，解释主义(Interpretivism)和现象学(Phenommenology)。

解释学方法论有着深远的思想渊源，其基本假定是：社会世界不是自然世界，社会事实不同于自然事实。对于自然事实，可以采取发现规律和说明因果关系的方法，但在社会科学领域，学术的目的不是发现规律，因为自然界的规律在社会界是不存在的。社会科学的目的是理解意义。在社会界中存在一个由行动者通过其实践活动建立起来的意义网络，这种意义网络是社会的共有特征。对社会现象的理解是通过这一意义网络得以实现的。⁽⁶⁴⁾

解释主义发源于象征主义(Symbolicinteractionism)和现象学(Phenommenology)。“现象学”是一门“显示学”，它把“自身显示者”如其所是的那样“显示”出来。⁽⁶⁵⁾与实证主义相反，解释主义认为价值和理论中立的事实是不存在的，人们看待事物的方式决定事物的性质。研究者在研究公共管理现象时，其思维方式、表述语言和解释原则必然(也必须)符合该领域基本的、约定俗成的规范。否则，便不可能对研究对象进行任何意义上的阐释，更不可能与他人进行交流。此外，解释主义还认为，研究者的生活经历、价值取向和思想观点也会对研究产生很大影响。解释主义认为主客体是互为主体、相互渗透的过程，因此特别强调研究者深入研究现场，在尽可能自然的研究环境下生活，注意自己和被研究者对研究的影响，然后在这一基础上对被研究者的意义解释系统进行建构和再现。

其四，批判理论(Critical Theory，即历史现实主义)。

批判理论因20世纪20年代法兰克福学派的兴起而闻名于世，该理论认为人们的思想和行为都具有某些利益动机，所谓的“知识”、“事实”、“真理”都受到某种价值观或理论的制约。而由于价值体系、意识形态、社会制度以及历史发展等原因，人们对这些潜在的制约没有意识，或受到某种“虚假意识”的控制。和解释主义一样，批判理论也不认可主体和客体的分离。但批判主义认为，主体和客体互动不仅仅是了解和认识客体。由于主客体双方都有可能受到社会不公正意识形态的压抑，研究应该是一个主客体共同成长、摆脱虚假意识、达到知识领悟的过程。主体在这个过程中也得到发展和进步，从而对研究对象乃至自身获得真切的理解。因此，研究者不仅仅只是尊重被研究者的意见，而更应该让被研究者参与到研究中，为双方自身的解放乃至社会的发展进步而努力。

除了以上比较典型的研究方法论，还有一些曾经在历史舞台上崭露头角的研究方法论，如建构主义(Constructivist)、经验主义(Empiricism)、结构主义(Structuralism)、人本主义(Humanism)、规范主义(Nomativism)、历史唯物主义和辩证唯物主义(Historical＆Dialectical Materialism)。

②公共管理研究常用的两种极端的研究方法论。在公共管理研究中，实证主义方法论和现象学方法论各自代表了极端的方法论形态。翻阅美国公共管理学界的著名期刊，如JPART(Journal of Public Administration Research and Theory)、PAR(Public Administration Review)等可以发现，这两种研究方法论也是目前最为广泛采用的方法论。这两种极端的方法论对公共管理研究产生了显著影响。⁽⁶⁶⁾以下我们将对这两种方法论进行辨析，叙述这两种极端研究方法论对研究活动的影响。

作为哲学派别的实证主义与现象学就其产生的时间来看，实证主义早于现象学近半个世纪。作为两种公共管理研究中的方法论，它们是研究者剖析现象、接近真理的利器。实证主义强调运用归纳法或概率式的归纳推理，它认为科学是从特定的事实上升到关于现象的理论概括。同时，它强调真理的证实，并着力研究作为最后成品的科学理论如何证明，认为发现问题不是哲学的任务，它否认绝对真理的存在，主张相对真理。相反，现象学——或者说解释主义，认为要获得真理就必须采用直觉的、本质的直观，重视未来的探索和发现，不重视通过实验和经验检验真理。

实证主义的方法论不考虑有关价值以及理性的问题，把一切设计研究主体的问题都排除在研究的大门之外，科学的对象是客观的事实和规律，从客观事实出发是科学的基本原则。而现象学则更看重主客体关系统一的关系，与实证主义背道而驰。简单地说，实证主义强调社会事实的客观性、主客体的可分离性和社会科学的价值无涉性，而现象学方法论则注重社会事实的主观性、主客体的不可分性和社会科学的价值非中立性。可以发现，这两种方法论各自代表了科学研究的两类极端观点。正是由于存在这些不同，导致实证主义者偏好逻辑推理验证和定量研究方法，现象学的信徒则偏好现象诠释和定质研究方法(“定质研究方法”目前在社会科学研究领域是与“定量研究方法”相提并论、交相辉映的一种研究方法，它要求研究者深入社会现象，通过亲身体验了解研究对象的存在方式和意义解释，在原始资料的基础之上建立相关理论)。

然而，在公共管理研究中娴熟地运用研究方法论并非易事，许多优秀的公共管理研究者往往都是在从事了大量的研究活动之后才逐渐掌握了研究方法论的知识。此外，实际的公共管理活动中，由于研究方法论会进行演化，从宏观来看，就存在各种研究方法论共存的现象。每一位研究者应该根据自身的工作环境、理解程度和个人倾向选择适合于特定研究问题的方法论，而不能将某一种研究方法论奉为屡试不爽的灵丹妙药。但是，在特定研究时期研究者所秉持的研究方法论是相对固定的，而根据研究方法论，可供选择的研究方法和具体研究技术则是多样的，就像费阿本德(Feyer Abend)曾提出著名的“什么都行”(Anything Foes)原则就是比较可用的，即允许科学研究采用一切办法，容纳一切思想，反对那些不以时间和地点为转移的、放之四海而皆准的“普遍”标准、规则和观念。

1.3.2　公共管理研究的途径

公共管理学的兴起，在方法上的突出特征是强调用跨学科研究途径来研究公共管理问题，提供以问题为中心的知识产生方法。它既保留了公共行政学的一些行之有效的研究方法，又注意随时吸收当代科学方法的新成果。

公共行政学在其不同的发展阶段上，采取了不同的研究途径或研究方法。早期公共行政学者主要采用制度或法理研究途径(形式主义研究方法)，侧重于对政府制度、机构、法规方面的研究；20世纪20年代，受“科学管理革命”的影响，采用了所谓“原则”研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概括；20世纪三四十年代之后，受政治学“行为主义革命”的影响，推崇经验科学的研究方法，把观察、实验、模拟、抽样、访谈、调查一类的方法用于对行政行为的研究；第二次世界大战尤其是20世纪五六十年代之后，公共行政学者广泛地运用运筹学、系统分析、损益分析、案例研究、计算机模拟等新的研究方法及手段。

公共管理学作为跨学科、综合性的研究领域，有着不同的研究途径和方法。首先，公共管理学从不同的社会科学学科框架中进行研究，形成了较有影响的政治学途径、管理学途径和经济学途径。其次，借鉴某些社会科学的理论、假设或模型方法研究公共管理过程，形成了更多的方法和途径，从而形成不同的公共管理理论。

戴维·H.罗森布鲁姆在《公共行政学：管理、政治和法律的途径》一书中认为，公共行政学的主要研究途径有三种：管理途径(包括传统的管理途径和新公共管理途径)、政治途径和法律途径。他说，公共行政的研究有三条相对分明的途径，各自对公共行政有不同的阐述。一些人把公共行政视做一种管理行为，与民营部门的运作类似；另外一些人则强调公共行政的公共性，从而关注其政治的层面；还有一些人注意到了主权、宪法和管制实践在公共行政中的重要性，从而将公共行政视做一种法律事务。三种不同的研究途径对于公共行政的运作，倾向于强调不同的程序和价值、不同的结构安排，也用不同的方法看待公民个人，而每一种途径对于如何发展公共行政的知识也有各自不同的主张。更为复杂的管理途径又可以分为两派：传统的管理途径和当代以改革为导向的“新公共管理”。罗森布鲁姆把这几种研究途径的内容和特征做了归纳比较，详见表1-1。⁽⁶⁷⁾在这里，我们基于对学科体系的考察，归纳出以下比较突出的公共管理研究方法：

表1-1　公共行政学的几种研究途径

1.政治经济学途径

公共管理学更多地以政治经济学为基础，因此，政治经济学途径已成为公共管理学研究的一个主导途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题。在当代公共管理及政策分析学科中，最有影响的经济学途径是以科斯、诺斯、福格尔和布坎南等人为代表的新制度经济学派包括产权经济学派、公共选择学派、新经济史学派等。莱恩在《公共部门：概念、模型与途径》一书中认为，公共部门中的政策制定和执行的过程是通过来自公共选择、新制度经济学、政策执行、管理与评估等不同领域的模型或途径来进行研究的。而在政治经济学的诸多理论中，公共选择和交易成本理论对于公共管理理论和方法的影响较为显著。公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，20世纪80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，公共选择理论假定：政治行动者个人(不管是决策者还是投票者)都被自利动机所引导而选择一项“趋利”行动方案。

公共选择理论认为，就私人物品而言，消费者对其偏好显示体现为在一定时期的市场价格水平下对它的认可度，这可以从消费量上得到体现。也就是说，根据谁受益谁支付的基本原则，私人物品的偏好显示是极为明显的。然而，就公共物品的消费者偏好显示问题而言，情况就很复杂。公共物品本身的特性导致了搭便车行为，这引起了公共物品的消费者偏好显示的扭曲。公共物品具有非竞争性和非排他性的特点，这两个特点导致了公共物品消费过程中的“逃票乘车问题”。由于消费者无论对公共物品的供给是否做出了支付，他都可以消费公共物品，这就可能产生两个结果：“(1)消费者力图使他对公共物品的贡献小于他从公共物品中获得的利益；(2)消费者力图隐瞒他对公共物品的真实偏好。”⁽⁶⁸⁾于是，公共选择理论认为，如果由市场来组织公共物品的生产，公共物品不是供给过剩就是供给短缺，因而公共物品应当通过集体行动做出选择。

“首先，集体行动可以消除一些‘外部成本’，这些外部成本是其他个人的私人行动强加给讨论中的这个个人的。”“其次，可以要求集体行动确保一些追加的收益或外部收益，而通过纯粹的私人行为，这样的外部收益是得不到保证的。”⁽⁶⁹⁾但是，公共选择理论认为，公共部门的组织效率是低于私人部门的，公共企业虽然承担了公共物品供给的任务，但其效率是低下的。因而，针对公共物品的供给问题所开出的处方是公共物品供给的市场化，这一点也为西方的新公共管理运动提供了支持。

而交易成本理论对于公共管理学科发展的意义也是不言而喻的。科斯首次将交易成本概念引入经济分析中来，他指出利用价格机制是有成本的，这种成本就是交易成本。完整的交易成本理论是由威廉姆森等人在科斯的基础上发展起来的。威廉姆森认为，经济系统的运行是通过各种“交易活动”得以维系的，而为了使“交易活动”能够有效地进行，交易双方就要建立各种契约关系，产生一系列费用：起草谈判费用、条款修改补充费用、承诺和保证费用。有时这些交易费用是相当高的，并且企业内部的组织交易往往会比通过市场进行同样的交易费用要低。实际上，可以将交易成本概括为搜寻成本、谈判成本、缔约成本、执行成本和监督成本。

从交易成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场的合理边界，使总交易成本达到最小。西方国家在过去20多年的行政改革中，将一些有关公共服务事项以发包的形式转移出政府而建立所谓的“公私合作伙伴”关系，就是以此为理论依据。这也为公共组织的机构精简提供了理论指导。

2.民主政治途径

当代公共管理和政治学研究的核心就是民主政治的发展问题。学者们就其标准、原则、程序、效果等展开了大量的研究与讨论。由洛克奠基，后经孟德斯鸠、卢梭以及密尔等人的发展而逐步形成的丰富和完善的古典民主理论，在20世纪初期受到了精英民主论者莫斯卡、帕累托、米歇尔等学者的挑战，20世纪中叶又受到了熊彼特、米尔斯等学者的严厉批判和大量修正，从而形成了当代民主理论发展的一个十分重要的转折点。⁽⁷⁰⁾

马基雅维利主义学派的精英民主论者莫斯卡、帕累托、米歇尔把社会划分为少数统治者和绝大多数被统治者，他们认为政治行为是非理性的，应由少数精英人物控制。这些学者强调精英主宰社会是不可避免的，他们为少数精英的寡头统治辩护，认为社会分为全能的掌权的精英和从属于他们支配的群众是社会发展不可缺少的条件。而熊彼特则认为，并不存在古典民主理论所说的人民的共同幸福和要求实现这种幸福的共同意志，这主要是因为对不同的个人和集团而言，幸福的意义千差万别。即使共同的幸福确实存在，且被全体人民所接受，这也并不意味着这种共同的幸福能够得到，因为这里仍然会出现许多争论和分歧。传统的民主观念认为，“民主”(Democracy)由“人民”(Demos)和“统治”(Cracy)两个词合成，它的规范意义就是人民统治。“人民统治”在制度意义上指主权不可分割，它只能由人民本身或由人民选举的代表机构代表。而熊彼特认为，“按照我们的观点，民主不是指，也不可能指，按照‘人民’和‘统治’这两个词的明显的意义上说的人民确实在那里统治的意思。民主不过是指人民有机会接受或拒绝统治他们的人的意思”。⁽⁷¹⁾熊彼特直言不讳地说：“人民从来没有统治过，但是他们总是可以被定义弄得他们像是在统治。”⁽⁷²⁾在批判了古典民主理论之后，熊彼特提出了自己的修正民主理论。古典民主理论认为“主权在民”的实现乃民主的本质所在，代表的选择则是辅助性的。现在既然否定了传统民主的定义，否定了“人民的统治”，熊彼特就很自然地把人民选择代表视为民主最本质的特征，人民的作用就是产生政府。因此，熊彼特指出，“我们决心强调一种程序方法”，民主就是“为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票而得到做出决定的权力”。⁽⁷³⁾这种新的民主理论强调了一种可以验证的程序方法，深深地留下了行为主义政治学的烙印。

施米特和卡尔也认为：“现代民主政治是一种管理体制，其中统治者在公共领域中的行为要对公众负责，公民的行为通过他们选举产生的代表的竞争与合作来完成。”“民主政治最一般的界定是把它等同于公正、可靠、定期举行的选举。”“它另一被普遍接受的形象是，把它等同于多数派统治(Majority Rule)。无论是在全体选民、议会、委员会、城市委员会，还是正常的秘密会议里出现的多数派，只要它联合了超过半数以上的合法选票，那么任何这样的支配实体的决策就可以说成是‘民主’的。”⁽⁷⁴⁾沿着这条民主理论的修正路线，罗伯特·达尔提出了更为精致的程序民主理论，对比较政治研究产生了深远的影响。而亨廷顿于20世纪90年代初对他所谓的“第三波”民主化进行比较研究时，也毫不犹豫地沿用了这种程序民主概念。他说：“遵循熊彼特的传统，这项研究在评判一个20世纪的政治体制是否民主所依据的标准是看其中最有影响的集体决策者是否通过公平、诚实和定期的选举产生，在这种选举中候选人可以自由地竞争选票，而且基本上所有的成年人都可以参加选举。”⁽⁷⁵⁾选举式民主的缺陷就在于：首先，由于偏好被当做独立于政治过程而事先形成的东西，民主就无法为公民们提供说服他人接受自己更为合理的要求与观点的机会。其次，投票民主无法把基于自利、偏见、无知或情绪冲动的要求与那些基于正义原则或基本需求的要求区分开来。因此，这种民主根本就不包含公共维度。投票民主提供了确定输赢的技术机制，但却没有提供旨在发展共识、塑造公共舆论甚或值得尊重的妥协的机制。⁽⁷⁶⁾很明显，在这里，选举被当做民主的本质。普通公民的个人行为无足轻重，公民的才能和美德也被置之不理。

然而，经历了最近几十年的民主化之后，人们发现了选举民主与真正的自由民主之间的分歧。就连程序民主论者熊彼特本人也认识到了这种现象，他在《资本主义、社会主义和民主主义》一书中指出，假设我们来到这样一个国家：那里用民主的方式迫害基督教徒、镇压政治反对派和屠杀犹太人，那么，即使这些行为是由民主程序所决定的，我们也不一定赞同这么做。在实行选举民主的国家，政府也许是通过相当自由和公平的选举产生的，但是它们并不能维持社会政治稳定、发展经济、保障公民权利和扩大社会福利，从而形成所谓的“选举主义的谬误”和“自由选举的陷阱”。⁽⁷⁷⁾事实也证明，在有些实行选举民主的国家，由选举产生的政府及其领导人常常以专断的方式行事，无视立法机关，通过宪法修正强行延长自己的任期，漠视个人权利，歧视少数民族，遏制新闻自由，甚至鼓励警察滥施暴力。

这些问题的出现就向人们昭示：民主并不等同于定期选举和多党竞争，民主的改革必须从基层开始，鼓励普通公民之间的民间约定和参与。在20世纪70年代中期以后，由于社群主义在与自由主义的论战中不断吸取古典共和主义的思想资源，共和思想逐渐复兴，并在20世纪90年代关于公民身份的讨论中产生了重要影响。有的学者认为，共和主义的核心价值包含了自主性、政治自由、平等、公民权、自治、共善、参与、爱国情操、公民德行以及克服腐化等。⁽⁷⁸⁾共和主义对现代公民身份的关注试图表明，健全与稳定的现代民主政治不能仅仅依赖于其“基本结构”的正义，而且还依赖于公民的责任与美德。金里卡提出：他们的身份感以及他们如何看待潜在竞争的其他民族、地区、种族或宗教的身份，他们对不同于自己的他人予以宽容和共事的能力，他们为了促进公共利益以及为了使政治权威承担责任而参加政治活动的愿望，他们在自己的经济需求上以及影响他们健康的环境的其他个人选择上表现自我约束和实施个人责任的愿望，如果没有具有这些素质的公民的支撑，民主制度将步履维艰甚至遭到动摇。⁽⁷⁹⁾世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效而言，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。而这一观点对于现代民主制度的发展来说才是最根本和至关重要的。⁽⁸⁰⁾因此，从这个意义上说，民主制度及其运行必须得到长期的历史孕育和丰富的草根民主和社会资本的支持。民主制度并不能简单移植，即便移植了，如果没有必要的公民精神的支持，也很难有效运作。关于民主政治有效运作的历史背景、社会基础和文化内涵等问题，正是公共管理理论和实践研究的中心论题。

3.新制度主义或新制度学派的公共政策研究途径

对行为主义的批评产生出了西方政治学所说的“后行为主义”，与此同时，20世纪70年代兴起了对制度研究的新制度主义。这种对于制度的兴趣的复苏是当代社会制度变迁的积累与作用的增强和扩张，以及观察者对于这样的变迁的持续不断的关注和评析的结果。对制度的研究在20世纪80年代形成了新旧制度主义的分野。从根本上说，传统的制度主义起源于政治和道德哲学的研究，而新制度主义则是发轫于经济学。然而，无论新旧制度主义论者，都强调制度对于政治生活的架构、调解和制约作用。率先提出新制度主义概念的马奇和奥尔森(March＆Olsen)指出，制度可以创造环境。“政治制度不仅回应其据以产生的环境，而且也创造了环境……制度创造环境的特征是把其作用的政治结果区分为三个方面的主要功能，即在政治行为者中对选择意向(利益)的分配，对资源(权力)的分配，和以游戏规则(制度)对政治行为者进行约束……这就是说，选择意向在社会中形成并通过社会化的方式传播，政治资源通过一些主要的社会程序在政治行为者中分配，而游戏规则或是稳定地或是通过革命性的干预获得改变并对原来的政治活动产生影响。”⁽⁸¹⁾马奇和奥尔森认为，当代政治科学的主流学派——行为主义和理性选择理论的共同特点在于：(1)背景论，倾向于把政治看做社会整体的一个部分，而不太愿意将政治组织与其他社会组织区分开来。(2)化约论，倾向于把政治现象当做个体行为聚集的结果，而不太愿意把政治的结局归因于来自组织的结构和适宜的行为规则。(3)功利主义，倾向于把行动看成是来自于自我利益的筹算，而不愿把它看做政治行动者对责任与义务的回应。(4)功能主义，倾向于把历史看成是达到唯一的适宜均衡的有效机制，而较少关注历史发展中的适应性欠佳和多种可能性。(5)工具主义，倾向于把决策和资源分配看做政治生活关注的中心，而较少关注政治生活围绕着意义而展开的通过符号、仪式、典礼组织起来的一面。⁽⁸²⁾而新制度主义与旧制度主义以及行为主义主要的区别之一，即在于将制度的内涵延展到“文化”、“社会规范”这些非正式制度中。新制度主义或新制度学派是一种新的、影响在不断加强的公共政策研究途径。它强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的、个人有目的的结果；制度之存在，是由于它们可以克服信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制(官僚制)两种；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。

20世纪90年代以来新制度主义或新制度学派的公共政策研究途径的主要体现的是多中心治理和政策网络的研究模式。乔治·弗雷德里克森解释说：现代公共行政是一个由各类型的公共组织纵横联结所构成的网络，包括政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组织、志愿组织。公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。正是出于这个原因，公共行政的核心价值，或者公共行政的精神，不仅包括了在一般意义上对公共的信任，也包括了在具体意义上对具体的公民和公民团体的承诺与回应。⁽⁸³⁾“多中心”一词首先出现在迈克尔·波兰尼(Michael Polanyi)的文章中，在此基础上，以奥斯特洛姆为代表的制度分析学派提出了多中心的概念，同时也表明了一种新的理念和制度安排。多中心治理意味着随着经济领域和社会领域自组织力量的发展，政府组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体要素基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事物管理制度和组织模式。⁽⁸⁴⁾实现公共管理过程中的多中心治理应积极运用政策过程中的政策工具。所谓政策工具，就是达成政策目标的手段。多中心治理模式强调，在政策过程中，应按照一定的规则，运用各种政策工具，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，寻求高效率的公共问题解决途径。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什根据政策工具的强制性程度将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具三类。⁽⁸⁵⁾林德和彼得斯则认为政策工具是多元的，包括命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约等。⁽⁸⁶⁾公共管理过程中的多中心治理即通过利用这些政策工具，争取更多的公民、私营部门和第三部门积极介入政策过程，在这一种互动的基础上实现政策目标，建立政府与私营部门以及政府与公民社会等社会多元主体之间的合作伙伴关系。

政策网络作为政治学和政策分析的流行概念出现在20世纪70年代以后的英美等国，其兴起的背景缘于网络治理作为社会问题的一种有效途径引起了各国的关注。政策网络概念兴起之时主要是应用于政策制定，如铁三角分析等。20世纪70年代后主要用来分析政府间关系，如罗茨的代表作《超越威斯敏斯特和白厅——英国的亚中央政府》主要研究英国中央与地方政府关系、地方政府之间的关系等。20世纪80年代以来政策网络研究主要是用来进行比较政策，例如对有相同政治经济背景但有不同类型和结构的政策网络，同一领域政策的过程和结果进行比较，发现政策网络的作用。20世纪90年代后政策网络理论主要被当做一种治理的新解释框架。政策网络的公共治理观点传授给民间社会，允许第三部门、私人企业组织一起与公共部门机构合作完成一个政策议题。公共治理观点下的政策网络使我们意识到在公共治理过程中，不断增加的多样化的行动主体或角色参与政策过程，在互动中对公共政策产生影响。

1.3.3　公共管理研究的具体方法和技术

埃思里奇(D.Ethridge)认为：“方法论(Methodology)——方法论的学习——是指处理问题和(或)从事活动的方式，它构成了我们完成一项任务的一般途径或路线，而不是告诉我们如何完成任务的具体细节。具体内容是方法(Methods)和(或)步骤，而不是方法论。研究方法论提供了组织、计划、设计和实施研究的基本原则，但它不能详细告诉你如何进行一项具体的、个别的研究，每一项研究都具有其特殊性。”⁽⁸⁷⁾波克豪利(Polkinghorne)指出：方法论是指如何实施按逻辑拟订的研究计划、程序，对知识进行探求的理论；而并不把在所拟订的研究计划、程序的指导下如何具体实施，如何进行具体性的研究操作，如怎样收集资料、怎样调查、如何统计视为主体内容，虽然这些“具体性的研究方法”与“方法论”的内容有重要的关联。⁽⁸⁸⁾

公共行政学家罗伯特·丹哈特在对学术界主要的研究视角与理论方法进行综合后形成了较为完整的方法论体系。⁽⁸⁹⁾丹哈特认为，20世纪80年代和20世纪90年代初是公共行政研究取向的一个转折点。图1-1中的第一个维度为有关社会科学本质的假定，并包括本体论、认识论、人性论与方法论相关的问题。这“四论”皆能以“主观和客观”两种方式回答，这一维度从以强调人类事物主观本质的德国唯心论到以运用自然科学研究程序于人类行为分析的社会学实在论。第二个维度则为有关社会本质假定和社会学中所探讨的主要论题(秩序与冲突的争论)的基本区别，即从“规则社会学”到“激烈变迁的社会学”，前者强调作为整个人类体系基础的秩序，后者则为社会的激进变迁寻求解释。

图1-1　规则社会学

国内学者袁方认为，社会研究方法体系可分为三个层次：方法论；研究方式或研究法；具体方法与技术。方法论主要探讨研究的基本假设、逻辑、原则、规则、程序等问题，它是指导研究的一般思想方法或哲学；研究方式指贯穿于研究全过程的程序和操作方式，它表明研究的主要手段与步骤；研究的各个阶段使用的具体方法技术主要包括资料收集方法、资料分析方法和其他技术手段或工具。⁽⁹⁰⁾国内学者风笑天在此基础上认为，社会研究的方法体系可用图1-2简要表示。⁽⁹¹⁾

图1-2　社会研究方法体系

公共管理学是一门实践性、应用性的学科，从学科归属来看，它既是一个独立的研究领域，又是公共行政学的一个重要分支学科。因此，它的研究方法与公共行政学有众多的相同和相似之处，但也有明显的差别。公共管理学的兴起，在方法上的突出特征是强调用跨学科研究途径来研究公共管理问题，提倡以问题为中心的研究方法，但保留了公共行政学一些行之有效的研究方法，又注意吸收当代科学方法的新成果。从方法体系来看，公共管理学的基本研究方法有：⁽⁹²⁾

1.实践抽象法

社会管理是人类社会最基本也最古老的管理职能，在长期的公共管理实践中，人们已经形成较为稳定、定型化的行之有效的操作方式或思考方式。因此，如果将这些经验式的程式加以总结、概括和抽象，就可以形成一定的公共管理理论。这种对管理实践进行总结、概括和抽象，以获得新的公共管理理论的方法，就是实践抽象法。

实践抽象法主要是通过分析公共管理人员怎样进行实际操作，如他们如何确立方案，如何搜集信息去分析问题，如何寻求、判断和选择解决问题的种种方案，如何实施最优的方案等，找出公共管理过程或某一个环节中带有规律性的东西，从而抽象出公共管理的理论、原则、方法等，用以指导新的公共管理实践。实践抽象法的基本取向，是从实践中来，再回到实践中去的不断反复。

2.实体分析法

公共管理中的实体分析法，就是在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织，如政府公共部门、非营利组织和准政府组织等，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及与环境的关系，从而获得对这一实体活动的条件和规律等的认识。运用这一研究方法的一个前提条件是要熟悉、了解政府部门和相应的非政府组织及其行为过程，了解法律、政策等要素，如制约公共管理机构的主要因素、公共管理机构目的、所开展的活动、所拥有的资源和权限、所面临的主要问题等。通过对这些基本问题的理解，去分析公共管理机构作为实体存在的基本状况，获得公共管理的认识和理论。

实际上，实体分析法不仅仅是研究公共管理的方法，也是公共管理实践中经常使用的工作方法，因为在公共管理中，通过这种实体分析法，往往可以形成一套理论和技术，帮助公共管理人员去分析本部门的管理目的、制约因素、资源和权限以及面临的主要问题等情况，从而制定并实施相应的管理方案和措施，提高管理的效率。

3.实验法

实验法的本质是通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。使用这一方法的必备条件是：实验环境必须是经过周密设计并排除与实验无关因素干扰的可控环境，试验计划有步骤地进行，试验结果通常必须进行科学的统计和分析。为了得出精确可靠的试验结果，可以进行反复试验和对比试验。

实验法最初来源于自然科学。自然科学中的实验分析可以做到精确，社会科学中的实验做不到这一点，因为它涉及人的行为，而人的行为在许多情况下是难以真正准确地加以预测的。因而严格地说，社会科学中的实验分析更多地只是一种准实验分析。公共管理学中试验分析更多地是准试验分析，通过选择某些对象或领域，甚至人为地提供某些条件，推行管理试验或政策试验，以取得经验，全面推广或铺开。

实验法也是公共管理研究中的一个重要方法。在公共管理研究中，可以通过选择特定的对象或领域，甚至人为地提供某些条件，进行管理试验或政策试验，以取得在更大范围内推行某一类公共项目、实施某一种改革甚至整个公共管理体制改革的经验。实验法可以采用典型实验法和跟踪实验法进行研究。

4.系统分析法

就其本质而言，系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互关系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。公共管理学中使用系统分析方法的目的，是要帮助人们理解公共管理系统及其与社会环境的关系；鼓励对公共管理系统的各个组成部分、公共管理过程的各个环节同时进行研究；引导人们注重这一系统的知识领域。系统分析方法的内容包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等。

20世纪60年代以后发展起来的系统分析法为公共行政学理论与管理知识的汇合、为各种公共行政学理论流派的统一创造了机会。系统分析法给人们提供了一种从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中看待公共行政的途径，也为研究公共行政内部各个部分之间的关系提供了指导。同时，系统理论还为公共行政适应环境的权变观念和生态观念提供了基础。这种研究方法着重研究的是公共行政与其环境之间的相互关系和公共行政内部各部分之间的相互关系以及确定关系模式即量变形态；致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间的动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能、高效率。在这方面最主要的代表人物是塔尔科·特柏森斯、高斯、雷格斯等。

5.比较分析法

比较分析法，通常是把所需要研究的对象与不同的或相似的事物放在一起做比较，或将研究对象在不同阶段的情况进行比较，通过鉴别事物之间的异同及制约因素等，加深对事物的认识，找出事物的本质或规律性的东西。相应地，比较分析法可以分为横向比较法和纵向比较法。比较分析法的要点是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况进行比较，从中找出共同点、本质或规律性的东西。公共管理学中的比较分析要求研究者对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较，要求对同一个国家或地区在不同历史时期的各个管理系统及过程加以比较，从中既找到公共行政学的一般的或普遍的理论，又发现各个国家或地区在不同时期的公共管理特色，丰富整个公共管理学的理论及方法理论体系。

比较研究法是公共管理研究和学习中的一个极为常用的方法，尤其是对我国来说，在当今建立社会主义市场经济体制的改革走向深入、加入WTO后进一步改革开放、参与国际经济竞争的背景下，这一比较分析方法更为重要。如运用纵向比较法，通过对我国不同的历史时期对公共管理所包含的特定的社会公共管理事物模式和方法等的比较，就能从历史演变的角度，对公共管理的不同变化和特点进行分析，找出这种变化的历史原因和实质，加深对现阶段改革管理系统和过程的分析，可以发现在不同时期的公共管理特色，尤其是总结发现其成功的经验或失败的教训，从而择优弃劣、取长补短，为提高我国的改革管理水平提供有益的借鉴。

6.多学科交叉式的综合研究方式

随着信息时代和知识经济的来临，人们也开始不断地从多角度、多侧面来认识事物，各学科之间相互交叉、相互渗透的趋势十分明显，从而导致了公共管理学多学科交叉的综合研究方式。这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及研究方法来解释和解决改革管理中实际存在的问题。

7.案例分析法

案例分析的要点是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能地从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件的有关情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。这种方法的重点是强调人际关系、政治等因素对管理过程的影响，而不是抽象推理或刻画细节，因而它特别适应公共管理学及工商管理学研究的需要。案例分析既是当代公共管理科学的一项重要研究方法，又是当代公共管理科学的一种重要教学形式。

8.成本收益分析方法

成本收益分析方法又称交易费用分析方法。在交易费用为正的世界上，“经济人”的基本行为准则就是行为的预期收益不小于预期成本。这是“经济人”决定采取行为的边际条件：边际收益=边际成本。“经济人”的行为就是成本收益分析的结果。⁽⁹³⁾

公共管理中的成本收益分析是根据边际分析原理，将公共组织为公众服务和提供公共产品的过程中所投入的人、财、物、力以及政治代价等(成本)与公共产品和服务的生产效率、政治收益进行比较。因此，在成本收益分析过程中，首先要尽可能地统计出真实的资源投入，考虑各种可能的政治代价以及产出后果；然后广泛采用定量分析的方法比较收益和成本，以此明确一项公共管理活动是否符合收益不小于成本的原则。

此外，公共管理研究还有博弈分析法、制度分析法、心理分析法等。

我们必须明白：公共管理研究和其他科学研究一样，是由多种研究方法有机结合的一种创造性的思维活动和实践探索。随着公共管理学的发展，已有的研究方法和技术不断更新、丰富和发展，并且在不断产生新的方法。因此，在研究公共管理学的过程中，要注意研究各个领域已有的独特的研究方法，研究这些方法的运用和发展。同时还要十分关注各个领域所提出的各种新方法，研究借鉴这些方法的可能性。公共管理学的发展必然带来研究方法的发展，要跟上公共管理学科发展的步伐，研究新方法、应用新方法，使新方法更好地为学术研究服务。