构建有效监管体系

梁丽丽

摘　要　在一系列政策制度的有力推进下，江苏省小额贷款公司发展势头良好，但对其有关的监督管理仍存在不少亟待解决的问题，如： 有效监管主体缺失、优秀监管人才匮乏、监管模式过于简单、监管重点不够突出、监管手段落后。因此，应从构建有效监管体系、创新监管人才吸纳机制、探索差别化监管模式、突出监管重点、丰富监管手段等方面逐步加以完善。

关键词　农村　小额贷款公司　监管

江苏省自2007年11月在全国率先启动农村小额贷款组织试点工作以来，为加强对农村小额贷款公司的监督管理，促进其规范、健康、可持续发展，先后出台了《省政府办公厅关于开展农村小额贷款组织试点工作的意见（试行）》（苏政办发〔2007〕142号）、《省政府办公厅关于推进农村小额贷款公司又好又快发展的意见》（苏政办发〔2009〕132号）、《省政府办公厅关于深入推进农村小额贷款公司改革发展的意见》（苏政办发〔2011〕8号）、《关于进一步规范农村小额贷款公司审批管理工作的通知》（苏金融办发〔2011〕5号）等一系列的制度、办法。此外，江苏省还专门出台了《江苏省农村小额贷款公司监督管理办法》（苏金融办发〔2010〕4号）（以下简称“《监管办法》”）。

在这些政策制度的指导下，江苏省各级小额贷款监管机构群策群力，有力地推进了当地农村小额贷款公司的健康发展。近四年来，江苏省基本探索了一条政府组织引导、民资踊跃参与、市场接纳认可的商业化支农道路；探索了一种政策可持续和商业可持续相统一的小额信贷“江苏模式”。 截至2011年6月末，全省已设立小贷公司259家，从业人员2318人，实收资本426.46亿元，贷款余额616.62亿元[1]。尽管如此，江苏省农村小额贷款公司的监管方面仍存在不少深层次的问题，值得深入研究。

《监管办法》对小额贷款公司的监管机构作出了明确规定：“省政府授权省金融办全面履行全省农村小额贷款公司监督管理职责，各市、县（市、区）政府应授权各地金融办负责属地农村小额贷款公司监督管理工作。暂没有设立金融办的地区，要明确具体部门代行金融办监管农村小额贷款公司的责任，以构成省、市、县三级监管体系”。“各级金融办应协助和配合工商、财政、税务、人民银行、银监局等部门在各自的职权范围内依法履行对农村小额贷款公司的业务指导和监督管理职责。各级金融办应组织和协调农村小额贷款公司的大额债权人、所在地的金融机构以及各地农村小额贷款公司行业协会积极履行外部监管职责，为农村小额贷款公司的风险管控提供帮助”。

但实际上，政策层面上的理想构架却难以解决有效监管主体缺失问题，主要原因有： 一是地方各级金融办编制紧张，人手不足，监管工作难以精细化。二是各级金融办、工商、财政、税务、人民银行、银监局等部门在各自的职权范围内的业务指导和监督管理，不但难以形成合力，而且容易出现多头监管问题（此乃金融监管大忌）。三是农村小额贷款公司的大额债权人缺乏专业监管技能，监管工作难以科学化。四是所在地的金融机构若未对农村小额贷款公司融资，则根本没有监管动力。五是各地或者尚未成立农村小额贷款公司行业协会，或者虽然已经成立，但实现真正的行业自律依然任重道远，根本无法胜任“履行外部监管职责，为农村小额贷款公司的风险管控提供帮助”之职。

《监管办法》还规定，各级金融办应当配备具有相应专业知识和业务工作经验的监管人员，严格执行农村小额贷款公司试点工作纪律。显然，符合条件的人员非三类人员莫属： 一是有专业监管经验的金融监管机构，即人民银行或者银监会的核心员工；二是有丰富信贷实践经历的银行类金融机构在职的核心员工或高级管理人员；三是刚退休的曾是银行类金融机构信贷方面核心员工的，或者信贷高级管理人员。但问题在于： 一是金融办属于事业编制，既不如人民银行或者银监局参照公务员管理的单位性质，也不如这些单位的薪酬、福利待遇好，所以很难吸引到有专业监管经验的金融监管机构的核心员工。二是小额贷款事业前途未卜，目前又无力提供优于银行类金融机构的稳定的薪酬、福利待遇和事业发展空间，令有丰富信贷实践经历的银行类金融机构的核心员工或高级管理人员望而却步。三是小额信贷公司方兴未艾，对刚从信贷岗位上退休的“不差钱”的银行类金融机构原核心员工或高级管理人员，并无多大诱惑力。因为难以吸引到具有丰富的监管经验和专业的优秀监管人员，所以各级金融办的专业监管技术和能力明显不足。

目前，我国仍未出台针对农村小额贷款公司的法律法规，江苏省也未出台地方性法律法规。现在执行的最具权威的政策依据就是人行、银监会出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》、江苏省制定的实施意见和《监管办法》，这些仅是不具备法律效力的指导性文件。因此，江苏省农村小额贷款公司监管模式主要是直接的行政控制，缺乏完善的法律依据和执法手段。除了考虑苏南、苏中、苏北的经济差异，规定差别化准入标准（苏南、苏中、苏北最底注册资本分别为5000、3000、2000万元）和单户小额贷款的界定标准（苏南50万元以下、苏中30万元以下、苏北20万元以下）以外，其他方面对全省所有公司均采取“一刀切”式的监管模式，显然不妥，有必要在统一框架监管之下构建差异化的监管体系。

江苏省规定了由政府金融办、工商、财政、税务、人行、银监局、大额债权人、当地金融机构、行业协会等十余家机构组成声势浩大的农村小额贷款公司监管阵容。这势必产生上文提及的多头监管问题，以及由此带来的过度监管、监管形式化，监管重点不突出等一系列问题。事实上，自申请设立到日常经营再到升级为村镇银行甚至公司内部会计核算，事无巨细均有若干个部门虎视眈眈地密切监控，而且监管工作也是“胡子眉毛一把抓”，缺乏监管重点，必然会使小额贷款公司疲于应付，增加经营负担，从根本上制约其提升信贷技术和业务创新能力。

目前，金融办监管措施主要有非现场监管和现场监管。前者依靠农村小额贷款公司提供一系列财务报表、经营管理基础资料、年度工作总结，以及通过全省统一的会计核算系统、小额信贷管理系统、监管系统，实时核查业务经营情况。或者通过群众举报，查处农村小额贷款公司违法违规行为。但问题是农村小额贷款公司自行报送的资料、报表真实性值得推敲，报送的年度工作总结常常是报喜不报忧，谈及问题避重就轻，主观性太强，监管者难以掌握实情。后者通过现场核查计算机系统业务数据的真实性，询问相关工作人员，要求对有关事项作出说明，查阅、复制农村小额贷款公司与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿、毁损或者伪造的文件、资料，予以先行登记保存。但问题是由于存在信息不对称，数据的真实性难以核查，相关人员的说明可信程度更难以考证，而一些重要的文件、资料可能在监管部门登记保存之前，已经被不法处置了。

在国家层面尚未指定专门监管机构，暂不能解决多头监管问题的情况下，首先要做好以下工作： 一是在明确金融办部门和人员监管责任的前提下，配齐具有相应专业知识和业务工作经验的监管人员，全面履行对农村小额贷款公司的监管职责。二是财政、工商和人行、银监局等部门在各自职责范围内加强对农村小额贷款公司的指导、管理和服务，形成监管合力，突出联合监管成效。三是所在地的金融机构在融资、信贷和结算等方面加强与农村小额贷款公司的协作与配合，实现互利互惠，并进行有效的外部监管。四是对大额债权人进行相关业务培训，提高其专业监管技能。五是积极组建行业协会，促进行业自律，加强行业交流，避免恶性竞争，提高农村小额贷款公司管理和服务水平。

世界小额贷款之父，诺贝尔和平奖获得者尤努斯教授对小额贷款的监管忧心忡忡，曾经说过“不能把监管工作留给不了解我们工作的人”。面对优秀监管人才匮乏问题，建议成立专门监督部门，引入专家咨询和独立董事制度，加强农村小贷公司监管队伍建设，充实监管力量，提高监管水平，杜绝“外行监管内行”现象。可以考虑用有竞争性的薪酬待遇从三部分人员中选拔具有高度社会责任感的优秀监管人才： 一是高等院校的资深金融专家，二是曾任银行类金融机构高级管理职务或者信贷专业工作的退休人员，三是人民银行、银监局核心监管人员，分别利用他们丰富的金融经营、风险管理、外部监管等方面的理论与实践经验，帮助地方政府加强农村小额贷款公司监督管理和风险防控职责。同时，用感情留人、用待遇留人，杜绝核心监管人才流失。

借鉴我国商业银行法定存款准备金差别政策，积极探索农村小额贷款公司差别化监管模式。其一，加大准入政策差别化。在机构准入方面，根据所处经济环境，在保证基本安全的前提下，实行差别化的硬件设施要求，最大限度减少经营成本；在高管准入方面，应根据所处地区人员结构和经济发展水平，实行差别化的高管人员的金融从业年限和学历要求。其二，探索监管内容及措施差别化。按照注册资本、经营状况、资产质量等情况，对全省农村小贷公司开展监管评级、分类管理，根据评级结果，在税收优惠、改制设立村镇银行、融资比例、业务授权、业务准入、检查频率等多方面实行差别化监管。其三，实行监管指标差别化。在监管评级中充分考虑涉农业务因素，适当放宽资产质量指标要求，对于涉农不良贷款的占比和迁徙率可适当高于一般贷款。单独考核涉农业务的盈利性指标，适当调低资产回报率、资本回报率、成本收入比要求。给予涉农业务提取风险拨备一定宽限期，逐年提高风险拨备水平。

众所周知，“只存不贷”的农村小额贷款公司的风险主要是经营行为违反规例而带来的内外部损失，公众性有限。因此，小额贷款公司的监管应该抓大放小，突出重点，主推合规性监管。一是严格防控农村小贷公司的政策风险，如洗钱、非法集资、商业欺诈、违规放贷、暴力收贷、账外经营、抽逃资本金等违法、违规行为。二是高度关注农村小贷公司的经营风险，加强贷款集中度、股东贷款比例控制管理，加强贷款发放与使用的合规性、真实性检查，避免农村小贷公司在负债经营的情况下把经营风险传递到金融机构。三是密切监测贷款投向，强化“涉农性”比例的要求，警惕“挂羊头卖狗肉”，骗取财政补贴。此外，应将外部监管限制在法律明确的范围内，防止政府过度干预小额贷款公司的自主经营。

一方面保留传统监管手段，加强日常监管和非现场检查，不定期开展现场检查，并将常规检查和专项检查有机结合。另一方面借鉴西方国家成熟的监管经验，采用信息化手段加强监管，积极探索风险评估手段创新。如英国金融监管局（FSA）的ARROW系统（Advanced Risk-Responsive Operating Framework，高级风险应对操作框架）。通过风险的评级和评估过程，分析判断一个被监管机构发生问题的概率及发生问题后的影响程度，从而计算监管密度和频率，并在对应的监管监控及响应体系中推荐可以使用的监管方式和措施，监管部门可借此配置有限的专业人员等监管资源，进一步提高监管的有效性。再如澳大利亚审慎监管局也开发并使用的PAIRS（概率及影响评级系统），通过风险评估，确定监管策略，指导监管行动，并通过监管行为得到的信息，开展新一轮的“风险评估—确定监管策略—采取监管行动”。同时，加大失信惩罚力度，通过增加违规成本来解决小额贷款公司监管过程中的信息不对称问题。

（作者单位： 宿迁学院）

参考文献：

［1］ 张利.关于我国小额贷款公司监管问题的思考［J］.中国集体经济，2011年（1）（上）

［2］ 李丽.我国小额贷款公司的监管政策［J］.金卡工程.经济与法，2010（5）.

［3］ 黄锰杰.浅谈浙江小额贷款公司监管问题［J］.金卡工程.经济与法，2010（3）

［4］ 杜小山，聂强.小额贷款公司与监管的博弈分析［J］.现代经济探讨，2010（9）

［5］ 陈颖健.小额贷款公司监管的法律思考［J］.金融理论与实践，2010（3）

［6］ Cull，Robert；Asli Demirg －Kunt and Jonathan Morduch，Does Regulatory Supervision Curtail Microfi nance Profitabilityand Outreach？［R］，The World Bank Development Research Group Finance and Private Sector Team，Policy Research Working Paper，June 2009（8）

[1]数据来源： http： //www.pbc.gov.cn/image_public/UserFiles/goutongjiaoliu/upload/File/