金融监管与金融监管体系

第十章 金融监管与金融监管体系

【学习目的】

通过本章的学习，你将能够：

（1）了解金融监管的理论演进；

（2）掌握金融监管的目标和原则，了解金融监管的内容和方法；

（3）认识金融监管体系，了解中国金融监管体系；

（4）了解中央银行在金融监管中的地位与作用。

2006年，美国次贷危机爆发，而后由此危机引发的债务危机，最终演变成为全球性的金融危机。此次金融危机更是被美联储前主席格林斯潘称为百年难遇的金融危机，其对世界各国经济产生的影响将超过1929～1933年的金融大危机。冰岛成为首个因此次危机而破产的国家。而据国际货币基金组织的金融稳定报告称，截至2009年9月，金融危机带给全球各大银行和金融机构的损失值约为3．4万亿美元。报告同时指出，虽然银行有足够的资本抵御此次危机，但是它们未来18个月的收入将无法完全抵消资产的损失。关于危机的元凶，众说纷纭，典型的几种观点如下：美国的资产膨胀型消费模式的不可持续导致危机的发生；美联储为金融市场提供杠杆操作，对市场混乱疏于监管是事态失控的主因；美国货币政策过于宽松，放出大量流动性、低利率政策是危机的根源。不管危机的真正元凶为何，全球金融监管方面确实存在一定的漏洞。英国《金融时报》专栏作家菲利普·斯蒂芬斯撰文指出，这场危机证明了全球一体化与缺乏可信的国际监管之间的矛盾日渐增大。金融监管的重要性再次被人们所重视。对金融业加强监管，既是市场经济的内在要求，也是由金融业的特殊性所决定的。金融业的这些特殊性主要包括金融业本身的业务性质、金融业在国民经济发展中的地位、金融业的风险特性等。

第一节　金融监管概述

在对经济进行宏观调控和监督中，金融在经济中的地位越来越高，金融监管也越来越重要。根据金融监管主体的不同，金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是金融监督和金融管理的复合称谓，是金融监管当局依法对金融机构及其在金融市场上的所有业务活动实施的监督和管理，以此督促金融机构依法稳健经营，保证金融市场的安全和稳定。广义的金融监管则把金融监管的主体和对象的范围都扩大了，监管主体除金融监管当局外，还包括金融行业自律组织、社会中介组织以及被监管对象的内部控制和稽核部门；监管对象则除了金融机构及其活动外，还应包括参与金融活动的个人和非金融机构，如普通投资者、上市公司等。

一、金融监管的理论演进

金融监管理论源于政府管制理论，尽管金融监管本身并不等同于一般性的政府管制，但是金融监管理论却得到了政府干预理论的大力支持。由于存在市场内在机制缺陷，金融监管也可以理解为政府为弥补这些缺陷而进行的一种制度安排。

（一）早期金融监管理论

早期的金融监管理论主要是20世纪30年代以前的理论。这个时期是经济自由主义盛行并占据统治地位的时期。古典经济学和新古典经济学反对政府干预，支持该理论的经济学家们认为货币是“中性的”，对经济不会产生实质性的影响。尽管统一了货币发行和票据清算，货币信用的不稳定问题仍然存在，许多银行常常由于盲目的信用扩张而引发金融体系的连锁反应，进而使得货币紧缩并制约经济发展。因此，作为货币当局，中央银行逐渐开始承担起信用“保险”的责任，同时作为金融机构的最后贷款人，中央银行必须为金融机构提供信用保证和资金支持，目的是防止因挤兑而造成的大量银行倒闭现象，以及整个经济活动的剧烈波动。尽管这一时期的理论较难算得上是真正的金融监管理论，但却为中央银行日后演变为更广泛的金融活动管制者奠定了基础。

20世纪30年代之前，关于金融监管的理论主要集中在防止银行挤兑和实施货币管理的政策层面上，对金融机构经营活动的监督和干预很少提及。1929～1933年的全球经济大危机最终改变了金融监管理论关注的方向和重点。

（二）全面控制的金融监管理论：严格监管、安全为主

全面控制的金融监管理论产生并盛行于20世纪30～70年代。在20世纪30年代的经济大危机中，大量金融机构倒闭，表明金融市场具有很强的波动性。这一时期的金融监管理论就建立在对市场的不完全确认的基础上，主要讨论金融体系的外部性影响、银行服务的公共品质、信息不对称、金融机构自由竞争的悖论以及金融市场的不确定性等。由于这一时期凯恩斯的宏观经济理论在西方经济政策中占据主导地位，传统的中央银行货币管制转化为货币政策，并服务于宏观经济的调控目标和安全，对金融机构的经营活动进行干预成为了金融监管的主要内容。

（三）放松的金融监管理论：金融自由化、效率优先

20世纪70～90年代，世界各国尤其是发达国家金融业发生了巨大的变化。金融业内部各部门之间的界限日益模糊、金融全球化的迅猛发展令各国金融监管当局逐渐放弃了严厉的金融监管，转向灵活放松的金融监管体制。放松金融监管并不意味着政府放弃对金融的监管，而是要求政府的金融监管作出适合于效率要求的必要调整和改革。

金融抑制与金融深化理论是放松金融监管的基本理论，核心主张是放松对金融体系的过于严厉的管制，特别是利率管制、金融机构经营范围限制和地域限制，恢复金融业的竞争，提高金融业的活力和效率。

（四）重新金融监管：安全和效率并重

20世纪90年代以来，金融自由化达到高潮，世界各国纷纷放松对金融业的监管，国际性金融危机接连发生，如何加强金融监管、防范金融风险、创造稳定的外部条件成为了世界各国金融监管部门面临的重要课题。

新的监管理论中较为重要的有蒂伯维格和道格拉斯一同提出的银行挤兑模型，以及罗伯特·默顿的功能性金融监管理论。当前情形下，金融监管要注意两个方面：一是金融监管要确立安全和效率并重的目标；二是加强国际合作与协调。

二、金融监管的目标和原则

（一）金融监管的目标

金融监管的目标是金融监管行为要取得的最终效果，是实现金融有效监管的前提，是监管当局采取监管行动的依据。金融监管目标可分为一般目标和具体目标。大多数经济学家都把一般目标概括为：维护金融体系的稳定和高效，保证金融机构和金融市场稳定、健康发展，保护金融活动各主体人特别是存款人的利益，推动金融和经济的发展。

由于各国历史、文化、经济发展背景和发展水平不同，各国在金融监管活动中所设定的监管目标也不完全相同；即使是同一国家，也会随着金融和经济的不同发展阶段，适时调整金融监管目标。迄今为止，世界各国的金融监管目标主要有三种类型：以美国为代表的多目标型、以日本为代表的双重目标型和以英国为代表的单一目标型。其中，单一目标型按照保护主体的不同又可划分为以英国为代表的保护存款人利益和以德国为代表的保证银行资产安全两种类型（见表10－1）。

表10－1　各国的监管目标

续表

资料来源：李扬、王松奇：《中国金融理论前沿Ⅱ》，社会科学文献出版社2001年版，第172页。

我国的金融监管目标属于德国型的单一目标，具体来说，主要体现在四个方面：①保证金融机构的正常运营，维护金融体系的稳定和安全；②保护存款人的利益，防范和化解金融风险；③创造公平竞争的环境，促使金融业在竞争的基础上提高效率；④保证宏观经济政策和金融货币政策的有效实施。

（二）金融监管的原则

金融监管的原则是金融监管当局在监管过程中应遵循的行为准则，大体包括以下几个方面：

1．依法原则

依法原则是指金融监管必须依据现行的金融法规，保持监管的权威性、严肃性、一贯性和强制性。金融监管当局应当有法必依，执法必严；金融机构必须依法接受监管，不能有任何例外。

2．独立原则

独立原则是指金融监管当局有明确的监管责任和目标，享受操作上的自主权，但不能以正规或非正规的方式干涉金融机构的内部管理活动。

3．协调原则

协调原则，即内部控制与外部监管相结合。内部控制主要是组织机构健全、会计准则严格以及业务操作规范；外部监管主要是指市场准入、日常监管等。两者结合，保证监管达到预期效果。

4．稳健原则

稳健原则就是要保证金融体系稳健运行，防范金融风险。监管活动中的组织体系、技术手段、工作程序、指标体系的设计和控制能力均要从保证金融体系的稳健性出发。当金融机构出现问题，无力继续经营时，监管当局要参与促成其被接管或是合并，如果不得不关闭，监管当局也有足够能力保证在关闭这家金融机构时不影响整个金融体系的稳定。

5．效益原则

效益原则是指监管当局应以最低的监管成本获得最佳的监管效果。在大多数国家，监管费用由监管当局负担，迫使监管者尽可能地节约监管资源，提高监管效率，避免受到被监管者的质疑和投诉。

6．共同监管原则

共同监管原则主要是针对跨国经营的金融机构的监管而提出的，即东道国可与金融机构的母国达成相关协议，共享信息，协调工作，共同对跨国金融机构实行有效监管。

三、金融监管的内容和方法

（一）金融监管的内容

金融监管的内容主要包括三个方面：市场准入监管、业务运营监管和市场退出监管。

1．市场准入监管

世界各国的金融监管都是从市场准入开始的，把好市场准入这一关，可以把一些不符合要求的、有可能对金融体系造成危害的机构拒之门外。市场准入是金融机构获得许可证的过程。市场准入监管的最直接表现是金融机构的开业登记、审批的管制。在金融机构的设立方面，主要考虑三个方面：一是资本金要求，这是金融机构抵御风险能力的重要标志；二是管理人员素质；三是最低限度的认缴资本数额。

2．业务运营监管

业务运营监管是对金融机构各种经营活动的监管。实践表明，金融风险大多发生在金融机构的经营活动中。由于金融机构的经营活动众多，在对其进行监管时，要根据具体的经营状况和特点有针对性地实施。在监管内容上，要体现保证金融机构经营安全性、流动性、盈利性三方面。目前，我国对金融机构业务运营监管的内容主要包括：资本的充足性，资产质量的可靠性、流动性及盈利性，业务经营的合法性，内部管理水平和内控制度的健全性。此外，金融监管当局还要对金融机构的运作过程进行有效监管，如对商业银行的监管包括：资本充足率监管、流动性监管、业务范围监管、贷款风险控制、外汇风险监管以及准备金管理。

3．市场退出监管

由于金融业的重要性以及各金融机构之间影响的连锁性和敏感性，金融机构不能擅自退出。金融机构一旦退出市场，一般是由于其不能偿还到期债务或是发生了法律法规和公司章程规定的必须退出事由，从而不能继续经营，必须接受救助或破产清算。监管当局的市场退出监管就是指针对金融机构退出金融业、破产倒闭或合（兼）并、变更等的管理。

金融机构的市场退出可分为主动退出和被动退出两种。主动退出是金融机构因分立、合并或出现公司章程规定的事由需要解散，因此退出市场；被动退出则是金融机构由法院宣布破产、严重违规、资不抵债等原因遭到监管当局的依法关闭。

（二）金融监管的方法

采用合适的监管方法，可以令金融监管达到预期的效果和目的。尽管世界各国的情况不同，金融监管的方法也不完全一致，但大都结合法律、经济和行政的手段。金融监管的主要方法包括：市场准入、稽核检查、综合监管、市场退出。具体而言，分为以下几种：

1．事先检查筛选

事先检查筛选主要是指金融机构建立之前的严格审查和批准登记注册，也就是对市场准入的监管方法。

2．定期报告

监管当局要求金融机构定期提交有关其经营活动的报告，包括人员变动、各项报表、业务范围等。通过对报告的分析，监管当局可以及时发现金融机构存在的问题，并予以指出，要求金融机构尽快解决。

3．信息披露

信息披露可以认为是外部监督的一种。由于社会公众是金融机构的服务对象，公众也就有权利知晓金融机构的经营状况。通过要求金融机构向公众披露一些相关的信息，把公众当做监管者之一，及时发现问题并指出，促使金融机构健康运作。

4．现场检查

现场检查，也称现场稽核，是由监管当局委派监管人员到金融机构进行实地调查检验，主要检查金融机构的资本充足状况、资产质量、内部管理、收入和盈利状况、清偿能力等，以此作出全面评价。

5．自我监督管理

监管当局要求金融机构根据法律法规，设立相关的内部监控部门，做到自我约束、自我管理，提高经营效率，做到安全运行。

四、金融监管的框架——《巴塞尔协议》

商业银行必须要遵守最低资本充足率的要求，但在1988年以前，各国规定的资本充足率计算方法和最低标准各不相同。随着经济全球化和金融全球化的发展和深入，客观上要求有一套各国通行的资本充足率的计算方法和标准，以利于各国银行在国际市场上公平竞争，同时也便于监管，维护整个金融体系的安全。1987年12月，由美国、英国、法国、德国、加拿大、意大利、荷兰、瑞士、瑞典、日本、卢森堡、比利时12个国家的中央银行和监管机构代表组成的巴塞尔银行监管委员会，在瑞士巴塞尔举行会议。会议通过了《巴塞尔提议》，并在此基础上于1988年7月正式通过了《关于统一国际银行资本计算和资本标准的协议》，简称《巴塞尔协议》。

根据巴塞尔银行资本协议的规定，银行的资本充足率，即银行资本同加权风险资产的比率必须达到8%；核心资本充足率，即核心资本同加权风险资产的比率，必须达到4%。《巴塞尔协议》将银行资本划分为核心资本和附属资本（核心资本也称一级资本，附属资本也称二级资本），并且规定附属资本总额不得超过核心资本总额的100%。核心资本是最完全意义上的银行资本，也是协议达成之前各国银行资本定义中唯一相同的部分。核心资本主要由留存收益或其他盈余等公开储备、普通股和永久性非累积优先股等构成；附属资本主要由有价证券的名义增值部分、坏账准备以及长期次级债务等构成。

从《巴塞尔协议》缔结的1988～1998年的10年间，巴塞尔银行监管委员会成员国的银行资本充足率的平均值由最初的9．3%上升到11．2%。如果把资本充足率的提高认为是国际银行体系的安全性获得改善的话，《巴塞尔协议》的确起到了一定的作用。然而，也就是在这10年间，金融市场风起云涌，金融衍生产品的交易十分活跃，银行业的各项活动也深入其中，金融市场的风险对银行业的影响越来越显著，仅仅强调8%的资本充足率很容易使银行只重视资本充足率而忽视银行业的盈利性以及其他风险。巴林银行的倒闭就是最典型的事例。1993年底巴林银行的资本充足率还远远超过8%，一直到1995年1月，巴林银行仍被公认为是安全的，但到了1995年2月末，这家银行就宣布破产并被接管。

2004年6月，几经修改和完善的《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》，即《新资本协议》正式出台，2006年底开始实施。《新资本协议》增加了监管约束和市场约束等内容，把资本充足率、监管约束和市场约束并称为银行监管的“三根支柱”。与旧的《巴塞尔协议》相比，《新资本协议》主要有以下几个特征：①新协议充分肯定了市场具有使银行有效而合理地分配资金和控制风险的作用，并认为监管约束和市场约束是保障金融体系安全的重要手段。随着银行业务的复杂化和高度化，在银行风险方面，监管当局和银行之间存在着越来越严重的信息不对称。正因为如此，迄今为止监管当局所掌握的信息的质和量对实行有效的监管都是不充分的，而市场投资者所掌握的信息可能比监管当局掌握的更为准确和有效。为强化市场约束的作用，巴塞尔监管委员会对银行的资本结构、资本充足情况、风险状况等关键信息的披露提出了更为具体的要求。②新协议积极导入了银行内部所使用的技术水平比较高的风险管理模型，也称内部模型法。在内部模型法中，资本准备的计算方法不是从外部强加的，而是使用银行内部自己的风险管理模型。也就是说，银行能够按照自己的具体情况分配资本，更加注重银行管理过程的监管手法，这种方法可以灵活反映银行风险的变化。在新协议中增加内部模型法的推荐可看做是巴塞尔监管委员会试图向一种重视银行管理过程的监管手法转变。③巴塞尔监管委员会在向银行推荐使用比较高级的风险测定方法的同时，还为所有的银行提供了几种可供选择的方法。由于银行有规避监管的动机，向银行提供诱因整合的契约形式可以比较有效地解决这个问题。诱因整合的契约形式多表现为监管菜单的形式，在新协议中的风险测定的多重选择便是以这种监管菜单的形式表现出来的。这种做法展示了监管当局的监管手法变化的另一个侧面，即巴塞尔银行监管委员会试图摆脱那种无视银行动机的监管手法，实现向重视银行动机的监管手法转变。

第二节　金融监管体系

一、金融监管体系的国际比较

（一）高度集中的单一金融监管体制

高度集中的单一金融监管体制，是指仅由一家管理机构负责对金融体系的监督管理，而这家管理机构通常是各国的中央银行。这种体制在发达国家和发展中国家都比较普遍。发达国家如英国的金融服务监管局、荷兰的中央银行是对金融业进行全面监管的监管机构；发展中国家如巴西、泰国、菲律宾、印度等国都是由中央银行负责监管银行体系；至今尚未建立中央银行的一些国家如新加坡、巴林等则是由准中央银行——货币局或金融管理局负责监管其银行体系。

英国是单一金融监管体制的典型代表。英国素以非正式监管著称，但强调监管的法制化、规范化也是其近年来的重要举措。英国虽是不成文法律国家，但也制定了成文法律对金融业进行监管。1979年成文形式的《银行法》确定了英格兰银行的监管银行系统的职能。1986年，英国出台《金融服务业法》，银行业的监管主要由英格兰银行负责，而对银行业以外的其他金融服务业的监管则属于证券和投资委员会（SIB）的权限范围。1987年，《银行法》进一步确定了英格兰银行监管的法制基础。然而，随着国际金融市场的发展变化，分业监管的模式逐渐不再适应英国金融系统发展的需要，各个监管部门相互独立不利于信息的沟通和监管的强化。1996年，英国借鉴德国的统一监管模式，建立了金融服务监管局对金融体系进行统一监管。20世纪90年代以来，英格兰银行的独立性得到了很大的提高，1997年以后英格兰银行被赋予了独立制定货币政策的权力。同时，英格兰银行监管银行业的权力则移交给金融服务监管局。新的监管体制经过几年的运行后，英国于2000年6月颁布了《金融服务和市场法案》，对其金融监管体制实行了几百年来最重要的一次改革。成立单独的金融服务监管局对英国金融业的发展有着显著的推动作用，不仅有利于金融机构经营复杂的混业经营业务，使得金融机构经营的业务多样化，同时也降低了金融市场的风险，有助于金融体系的安全和稳定。

发达国家之所以采用高度集中的单一金融监管体制，主要是其经济与金融高度发达，基本实现了在一体化的基础上形成，是与其完善的市场体系、高度发达的经济水平以及中央银行或监管当局拥有较大独立性相适应的。发展中国家采用这种模式主要是由于国内市场体系还不完善，金融制度结构相对较为简单，客观上需要政府通过中央银行统一干预。高度集中的单一金融监管体制的优点是：金融法规统一，金融管理集中，金融机构不容易钻监管的空子，责任明确，可以为金融机构提供良好的社会服务。需要注意的是，这种体制也很容易使金融监管部门养成官僚作风，滋生腐败现象。

（二）双层多头的金融监管体制

双层多头的监管体制，是指在中央和地方两级都对金融机构有监管职责，即所谓“双层”；每一级又设立多家管理机构共同负责金融监管工作，即所谓“多头”。双层多头的监管体制适用于地域辽阔、金融机构众多而且差别较大，或是政治经济结构较为分散的国家，多存在于联邦制国家。

美国是双层多头的监管体制的代表国家。1999年以前，美国实行的是分业监管的模式。在联邦一级，银行业的监管主要由财政部货币监理署（OCC）、联邦储备系统（FRB）、联邦存款保险公司（FDIC）这几家机构负责，而非银行金融机构的监管则主要由证券交易委员会、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、国民信贷公会管理局和国民信贷公会保险基金这几家机构负责。在州一级，各州都有各自的金融法律法规和银行监管机构。这种多元监管体制不仅加强了对银行和其他金融机构监管的力度，保证了监管的质量，同时还有一个各监管机构的联合组织（FFIEC）从中协调，避免管辖权的重叠。这一联合组织负责制定统一的监管思路和指导原则，发布统一的对金融机构的评价标准和评级体系。然而，这种监管体制存在着监管机构过多，体系过于庞大，信息沟通时间过长，监管成本过高的问题。为了适应经济、金融环境的变化，提高监管的效率，美国政府开始改革这种监管体系。1999年通过的《金融服务法》标志着美国金融监管制度的重大变革。这项法案允许银行、证券公司和保险公司以金融股公司的方式相互渗透，实现混业经营，彻底结束了银行、证券、保险分业经营与分业监管的局面。

双层多头的监管体制的主要优点是：能够结合不同机构的特点灵活选择监管部门，有利于金融监管的专业化，提高了金融行业的服务能力；防止了金融监管部门的权力过分集中，金融监管的效率得到大幅提高。双层多头的监管体制的主要缺点是：监管机构交叉重叠，容易造成重复检查和监管真空，影响金融机构业务活动的正常经营；金融法规不统一，容易使金融机构利用监管真空进行非法活动，加剧金融行业的风险波动，在一定程度上影响金融体系的稳定 。

专栏10－1

美国金融改革法案

美国总统奥巴马于2010年7月22日签署了金融改革法案，这是美国金融监管部门自20世纪30年代经济大萧条以来规模最大的改革。这项法案旨在封堵监管漏洞并消除导致2008年金融市场危机的投机行为，该法案是与“格拉斯—斯蒂格尔法案”（正式名称为《1933年银行法案》）比肩的又一座金融监管里程碑。该法案的主要内容如下：

（1）新的监管权力：赋予联邦监管部门新的权力。在大型金融机构陷入困境的情况下，如果这些金融机构的倒闭可能破坏金融体系稳定，则联邦监管部门可予以接管，并对其进行分拆，而无须动用纳税人的资金进行救助。建立一套由美国联邦存款保险公司（Federal　Deposit　Insurance　Corp．，U．S．，FDIC）负责操作的清算程序。美国财政部（Treasury）将提供接管破产公司所需的前期费用，但政府必须制定相应的还款方案。监管部门须对接管资产规模超过500亿美元的金融机构的相关费用进行评估，以便以后收回接管过程中产生的损失。

（2）金融稳定委员会：将新设一个由10人组成的金融稳定监管委员会（Financial　Stability　Oversight　Council），委员会成员均为现任监管部门官员，主要负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会的职责之一就是在认定某些大型综合性金融机构已对金融系统构成威胁的情况下，向联邦储备委员会（Federal　Reserve，Fed）建议对这些金融机构采取更加严格的资本、杠杆及其他相应的管理措施。在极端情况下，该委员会还有权分拆金融机构。

（3）沃尔克规则：将控制大型金融机构的自营业务，但银行可以向对冲基金和私募股权基金进行小规模投资。这些投资的规模不得高于银行一级资本的3%。禁止银行对所投资的基金提供救助。

（4）衍生品交易：将首次对场外衍生品市场颁布全面的监管规定，监管范围包括交易行为以及出售产品的公司。要求多种常规衍生品在交易所通过清算中心进行交易。按照客户要求定制的掉期交易仍可在场外市场进行，但必须向中央数据库报告，以便监管部门能够更加全面地掌握市场状况。将在资本、保证金、报告、交易记录和商业行为等方面对从事衍生品交易的公司实施新的监管规定。

（5）分拆掉期业务：要求银行将风险最大的衍生品交易业务分拆到附属公司，这是国会就阿肯色州民主党参议员Blanche　Lincoln提出的争议较大的方案达成的妥协。银行能够保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。新规定要求金融机构把农产品掉期、无须清算的大宗商品掉期、多数金属掉期以及能源掉期业务都划归到附属公司。

（6）消费者保护机构：将在Fed内部新设消费者金融保护局（Consumer　Financial　Protection　Bureau），并赋予其决策权和部分执行权，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的银行和非银行实施监管。这一新机构将有权对所有抵押贷款相关业务、资产超过100亿美元的银行和信用社、短期小额贷款公司、支票兑现机构以及某些非银行金融机构进行检查和执行监管。在部分议员的强烈坚持下，汽车金融公司未被列入该机构的管辖范围。

（7）联邦法律优先原则：允许各州对全国性银行实施更加严格的消费者保护法。如果州法律妨碍或严重影响了这些银行的业务能力，这些银行可以根据依据个案的不同逐一向各州申请相关法律的豁免权。这一规定提高了联邦监管部门优先适用联邦监管规定的门槛。各州司法部长有权强制执行新设立的消费者金融保护局所发布的某些规定。

资料来源：新浪财经，http：／／finance．sina．com．cn／review／fmbd／20100504／01077868146．shtml。

（三）单层多头的金融监管体制

单层多头的金融监管体制，是指金融监管的权力集中在中央，地方没有独立的权力，即所谓“单层”；在中央一级设立多家机构共同负责监管，即所谓“多头”。单层多头的金融监管体制通常在经济发展水平较高、金融体系比较发达、政府对经济的干预程度较高的国家实行，如德国、日本。

以日本为例。经过改革的日本现行的监管体制，金融厅是金融行政监管的最高权力机构，除政策性金融机构由财务省（原大藏省）负责监管外，银行、证券、保险等商业性金融机构均由金融厅独立监管或与相关专业部门共同监管。财务省以及劳动省、农林水产省等行政部门作为金融监管的协作部门，根据金融厅授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构可根据交易合同对与其有交易行为的金融机构进行财务检查。

单层多头的监管体制的主要优点是：有利于金融体系的集中统一和监管效率的提高，但同时需要各金融管理部门之间的相互协调和配合。然而，在一个法制不健全的国家，金融管理部门之间如果不能很好地协调配合，这种体制难以发挥其效果，也存在机构重叠、重复监管等问题。

二、中国金融监管体系

我国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段是1998年以前，由中国人民银行对金融体系统一实施监管；第二阶段是从1998年开始，对证券业和保险业的监管逐步从中国人民银行统一监管中分离出来，分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责。2003年，中国银行监督管理委员会正式成立，接管了中国人民银行对银行业监管的职能。以中国银监会的成立为标志，我国正式确立了“一行三会”，分业监管的金融监管体制。中央银行作为一个系统的知识点，将在第三节具体介绍。本小节简单介绍“三会”的主要职能。

中国证监会的主要职能如下：

第一，建立统一的证券期货监管体系，按规定对证券期货监管机构实行垂直管理。

第二，加强对证券期货业的监管，强化对证券期货交易所、上市公司、证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券期货投资咨询机构和从事证券期货中介业务的其他机构的监管，提高信息披露质量。

第三，加强对证券期货市场金融风险的防范和化解工作。

第四，负责组织拟订有关证券市场的法律、法规草案，研究制定有关证券市场的方针、政策和规章；制定证券市场发展规划和年度计划；指导、协调、监督和检查各地区、各有关部门与证券市场有关的事项；对期货市场试点工作进行指导、规划和协调。

第五，统一监管证券业 。

专栏10－2

从高盛事件看美国证券监管

2010年4月16日，美国证券交易委员会（SEC）宣布，华尔街著名投资银行高盛公司（Goldman　Sachs）在设计和销售与次级抵押贷款相关的担保债务凭证（CDO）产品时涉嫌欺诈。据披露，高盛方面曾为满足对冲基金公司Paulson　＆Co．希望做空次贷抵押证券的交易要求，设计了与次级债表现挂钩的组合CDO产品“Abacus　2007－AC1”，并通过不实陈述、隐瞒风险等欺骗其他投资者，导致投资者因此损失超过10亿美元。换言之，作为中介机构的高盛并没有对大户、散户一碗水端平，而是厚此薄彼耍花招。又据说，高盛在9个月前就已经获知被调查，但一直期望通过与SEC方面私下沟通解决麻烦，但SEC此番响当当地公开声明让高盛或明或暗的努力付诸东流，市场形象近乎崩溃。

不仅如此，SEC的声明还向外界暗示了华尔街的极大秘密：当美国住房市场2006年后开始出现问题苗头之时，以高盛为代表的一些嗅觉灵敏的大型金融机构不仅没有为公众提示风险，阻遏楼市崩盘，反而专门设计了系列产品，旨在提供更大、更强的杠杆工具，帮助对冲基金等重要客户合力做空住房市场牟取暴利。这使得这些“危机幸存者”成为千夫所指的目标，金融市场刚开始高涨的信心出现新的低潮。

毫无疑问，SEC在此时此刻选择把高盛拎出来是经过深思熟虑的，以致《纽约时报》都感叹，人们今天终于看到了一个“更具攻击性的”SEC。当然，SEC的做法也并非获得了一致的击节叫好。在国外，有媒体就感叹：“好不容易复苏的金融市场又被高盛的一只‘靴子’打下去了。”在美国国内，则有因不敢、不能、不愿评论国内问题而自觉成为国际问题专家的人们自作聪明地认为，SEC此举是“秋后算账”，一定是为了配合奥巴马和民主党人近期高调推动的金融监管改革，颇有党派政治因素掺杂其中。

笔者以为，“顾全大局”的说法是丢掉监管本分，而一味将党派政治掺进经济现象是不明智的。SEC此举虽是完全不利于高盛等美国金融机构的利益，但确实体现了实实在在的“以人为本”，彰显了“弱者守护神”的监管思路，不仅积极，而且正面。

由于我国证券监管制度基本取法美国，因此SEC近期的新做法、新思路更是值得我国证券监管部门借鉴。

首先，SEC的声明将给高盛带来的决不仅是数亿美元和解费，很有可能因此招致股东诉讼、投资者集体诉讼乃至针对某些人的刑事诉讼。不仅如此，有市场证据显示，不仅高盛，而且德意志银行、瑞银和美银美林等“危机幸存者”，都曾和投资者达成过规模不一但后来均很快爆发巨亏的按揭贷款交易。这是对危机始作俑者的一次总清算。

其次，SEC在打击高盛的同时，还在和交易所之间关于监管话语权的争夺中明显胜出。根据美国法律，SEC最初定位主要是监督交易所作为自律组织的活动，之后由于交易所被少数机构把持，不断发生丑闻，才使得SEC介入逐渐增多，乃至出现“双头监管”。此番SEC选择以对冲基金、结构化产品、不当营销等为打击对象，彰显其监管能力、覆盖范围远高于纽约交易所等交易所，无异于证明由它主导的监管范式才更具实用性。

最后，SEC的突然亮相，更给了自己洗清骂名、重展拳脚的机会。一年前，SEC因未能尽早对麦道夫骗局及斯坦福欺诈展开调查，背负了巨大的舆论压力。半年前，影响很大的Aite　Group　LLC甚至发布报告宣称，“这场危机实际上是由一个团队造成的”，美联储、SEC、政治家、蒙昧的民众和贪婪的金融机构都该为这次金融危机承担责任。从那时起，改革金融监管体系、对金融市场进行统一

监管的呼声开始高涨，这使得SEC在1999年《金融服务现代化法》和2000年《商品期货现代化法》颁布后，进一步失去监管领域的先手。此番SEC挑头向华尔街宣战，等于以勇敢承担的姿态，以一己之力将对冲基金、做空交易等高智、强悍、贪婪、诡诈的“野孩子”、“野路子”集体收编。

最为重要的，SEC的做法显示了美国金融市场、金融体系乃至这个国家自身强大的纠错能力。也再次证明那个普世公理——一个金融机构或者天才，无论他看起来是多么强大，无论有多么悠久的历史、多么深厚的资源和背景，无论合谋者多么聪明、多么坚忍、多么善辩，注定只能在短时期欺骗大部分人，也可以长期欺骗少数人，但绝不可能永久欺骗所有的人。

从高盛事件看SEC，反观我国，从1990年成立的证监会到1997年颁布的《证券法》，仅仅是做到了和美国联邦证券法律及SEC形似并对应。迄今为止，既没有保障被侵权者进行诉讼乃至集体诉讼的法律，更缺乏精通证券专业的法官，更遑论建立健全券商、基金等的自我约束机制。时至今日，媒体也仍充斥主力、庄家、操盘等恶俗语汇，绝大多数市场参与者都具有“斯德哥尔摩综合征”特征，深受市场操纵之害却仍一心期待跟庄暴富。更糟糕的是，“太平洋非法上市”乃至“短信门”等负面新闻最后总是虎头蛇尾，由此衍生出的弥漫在整个市场的不安全感几乎无法根除。

资料来源：搜狐网，http：／／star．news．sohu．com／20100420／n271635176．shtml。

中国银监会是监督金融行业的机构，主要职能具体有：依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则；依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围；对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理；依照法律、行政法规制定银行业金融机构的审慎经营规则；对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况；对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，制定现场检查程序，规范现场检查行为；对银行业金融机构实行并表监督管理；会同有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件；负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；对银行业自律组织的活动进行指导和监督；开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动；对已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的银行业金融机构实行接管或者促成机构重组；对有违法经营、经营管理不善等情形的银行业金融机构予以撤销；对涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户予以查询；对涉嫌转移或者隐匿违法资金的申请司法机关予以冻结；对擅自设立银行业金融机构或非法从事银行业金融机构业务活动予以取缔；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。

目前，中国金融监管的内容主要包括市场准入的管理和经营活动的监督检查，以及对有问题的金融机构进行处理并采取化解风险的政策措施的制定。中国人民银行主要是制定和执行货币政策，负责金融体系的安全，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行（信用社）、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管。以大银行业为口径，银监会成立了监管一部、二部、三部，合作金融监管部和非银行金融机构监管部，自上而下相应设立了省局、市分局、县（市）办事处体制。而证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管；内部设立了相应的监管部室，自上而下则建立了相应会、局（省、市、计划单列）的体制。

金融业的综合经营已是大势所趋。从监管体制的效力分析，分业经营体制下分业监管的效率是最高的。但近年来随着金融全球化、金融自由化和金融创新的迅猛发展，国际大型金融控股公司的进入对我国金融机构的发展和金融监管成为一个重大的挑战。国内的金融机构开展混业经营成为历史的必然选择。而当前分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的问题也逐渐显露出来。

1．缺乏有效的监管协调机制

在分业监管体制下，我国的银监会、证监会和保监会三家监管机构自成系统，各司其职，彼此之间的协调合作至关重要。目前，三家监管机构在职能的明确定位，信息收集、交流和共享等方面的协调合作机制缺乏一个完整的制度框架，随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，容易出现监管真空和重复监管并存的局面，造成监管成本的提高和监管效率的降低。此外，在金融发展战略定位不清的格局下，通过不定期的金融监管协调工作虽然可以实现跨行业的监管，但相关监管部门各行其是，彼此之间的利益纠葛、矛盾日益凸显。

2．监管的方式和手段较为单一

市场经济条件下，理想的金融监管手段应是经济手段、行政手段和法律手段的统一。而我国行政干预较多，在具体操作中随意性大，约束力不强。此外，基层监管部门的监管方式主要是现场监管和事后监管，对苗头性、倾向性问题不能做到超前预警，事前监管几乎空白。

3．缺乏统一的监管制度安排和工作规范，监管成本较高

一些相同的或近似的经常性监管项目没有统一的制度安排，监管成本较高。现场检查的实施没有统一的工作规范，缺乏恰当的定期检查，每一次检查都花费大量的人力、物力，但效果甚微，还可能会影响金融机构的正常经营。

4．金融机构内部控制制度不健全

金融机构的内部控制制度是防范风险的基础性、根本性保障，是金融机构稳健经营的前提。我国金融机构虽然也制定了一套基本的内部控制制度，但在实际执行工作中的效果并不明显，有的甚至形同虚设，根本起不到控制作用。

根据我国的具体国情和金融发展阶段，针对当前存在的相关问题，所能做好的就是，在现有监管体制框架基础上，做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高监管的专业化水平，完善金融监管协调合作机制，同时对相关法律法规进行修改，逐步将金融监管体制从分业监管转向混业监管，从机构性监管转向功能性监管，然后再建立统一的监管体制框架。我国要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。

第三节　中央银行

一、中央银行的性质与职能

（一）中央银行的产生

中央银行产生于17世纪后半期，形成于19世纪初叶。中央银行产生的经济背景主要包括以下几项：

（1）商品经济的迅速发展。18世纪初，西方各国陆续开始工业革命，社会生产力得到快速发展，商品经济也在迅速扩大，促使货币经营业越来越普遍，更加有利可图，并由此产生了对货币财富进行控制的欲望。

（2）资本主义经济危机的频繁出现。资本主义经济自身的固有矛盾必然导致连续不断的经济危机。面对当时的状况，资产阶级政府开始从货币制度上寻找原因，企图通过发行银行券来控制、避免和挽救频繁的经济危机。

（3）银行信用的普遍化和集中化。资本主义产业革命促使生产力空前提高，生产力的提高又促使资本主义银行信用业蓬勃发展。其主要表现在：一是银行经营机构不断增加；二是银行业逐步走向联合、集中和垄断。

1656年，历史上第一家中央银行——瑞典银行成立。而第一家具有中央银行意义的典型央行则是英国的英格兰银行。经英国国王威廉一世特许而成立于1694年的英格兰银行，开始时仅仅是一家拥有120万英镑股本的私人股份制银行，而其成立的最初目的，则是帮助王室应付对外战争的军事支付以及日常开支。英国政府虽然准许英格兰银行在不超过资本总额的条件下有权发行银行券，但当时的英格兰银行还只是分散、多元的银行券发行主体之一，本身还未能成为垄断银行券发行权的发行银行。1833年，英国政府立法，确立了英格兰银行发行的银行券是唯一的无限法偿货币地位。1844年，英国国会颁布了《银行特许条例》，又称《比尔条例》，进一步对英格兰银行独家发行银行券的地位做了明确规定。与此同时，英格兰银行还在自身地位逐渐提升的过程中对众多商业银行提供票据交换、债权债务清偿业务，接受商业银行的票据再贴现，在经济、信用出现危机时及时充当商业银行的“最终贷款人”，以稳定货币供给、维护整个系统的信用秩序。1857年的银行法确立了英格兰银行集中管理全国所有其他银行的金属储备，标志着英格兰银行最终完成了向中央银行的转变，成为了名副其实的中央银行。

专栏10－3

中国人民银行发布《中国金融稳定报告（2010）》

2010年6月30日，中国人民银行发布了《中国金融稳定报告（2010）》，对2009年我国金融体系的稳定状况进行了全面评估。报告认为，2009年是国际金融危机全面爆发后全球经济逐步企稳回升的一年，中国经受了危机的严峻考验，国民经济总体回升向好，金融业改革取得积极进展，金融机构实力明显增强，金融市场运行平稳，金融基础设施建设不断加强，金融体系总体稳健。

报告指出，2009年我国国民经济增长较快回升；国内需求增长较快，国外需求有所改善；财政收入逐月回升，财政支出保持较快增长；居民收入稳定增长，就业形势好于预期；物价前低后高，上行压力有所增大；主要资产价格上涨较快；货币信贷快速增长，人民币汇率在合理均衡水平上保持基本稳定。金融市场总体运行平稳，市场交易活跃，市场制度建设取得进展。政府、企业、住户财务状况整体较好，偿债能力基本稳定。金融基础设施现代化稳步推进，在营造安全有序的金融生态环境、促进金融业稳健运行方面发挥了重要作用。

基于对我国2009年银行、证券和保险业的分行业评估，报告指出，我国金融业整体实力明显增强，银行业主要稳健性指标总体保持良好，资产质量、盈利水平持续改善，流动性总体较为充足；证券业经营机构继续保持稳健经营的态势，上市公司数量和市值规模大幅增长，机构投资者的主导地位进一步增强，证券期货机构盈利能力显著提高，市场基础性制度建设和证券期货法律体系不断完善；保险业总体保持健康发展，保险资金运用的专业化水平稳步提升，产品和区域结构有所优化，销售渠道结构进一步调整，市场集中度继续下降，保险业偿付能力总体充足。

报告认为，2010年我国经济面临的有利因素增多，国民经济有望继续保持平稳较快增长的基本态势，但也面临国内外复杂局面的挑战。为此，需做好以下几个方面工作：继续贯彻国家宏观调控政策，及时制定科学发展的战略规划，加大对经济结构调整和发展方式转变的支持力度；进一步深化各项金融改革，完善多层次金融市场体系，加强金融基础设施建设；着力改善金融机构盈利结构，强化资本补充和约束机制，进一步提升综合实力、市场竞争力和抗风险能力；按照党中央、国务院的统一部署，加强宏观审慎管理，实现宏观审慎管理与微观审慎监管的有效协调和补充，更好地维护金融稳定。

资料来源：中国人民银行网站，http：／／www．pbc．gov．cn。

（二）中央银行的性质

1．中央银行是一国金融体系的枢纽

中央银行、商业银行、其他各种金融机构共同构成一国的金融体系，而中央银行则处于整个金融体系的核心部分。

中央银行是一国信用活动的中心和枢纽。中央银行拥有一国货币的独家发行权，是经济中所有信用工具的总供给者。中央银行既可以通过改变货币发行量，又可以通过运用货币政策实现对流通中的货币总量的控制，从而达到调节信用规模的作用，进而实现对经济的调节作用，使经济发展符合客观规律。

中央银行既是市场的主要参与者之一，同时也是市场的管理者。一方面，中央银行通过公开市场业务，可以直接参与到市场的活动中，通过调节货币供应量，影响经济整体信用规模；另一方面，通过调整利率、贴现率以及存款准备金率等，引导信用活动按照中央银行政策意图发展。

因此，中央银行是一国金融体系的枢纽，是国家干预和调节宏观经济的重要部门。

2．中央银行与政府存在特殊关系

（1）中央银行是国家机构的重要组成部分。中央银行最初的设立目的主要是为国家筹措资金，并统一银行券的发行，因此其享有其他银行不具有的行政权力。第一次世界大战后，各国普遍存在通货膨胀、金融秩序混乱，使人们进一步意识到中央银行对稳定金融的重要性，为了保障其能有效、及时地采取措施，各国纷纷授予中央银行更多的行政管理权及其他公权力，使中央银行成为拥有一定立法权、行政权和司法权的国家机关。第二次世界大战后，大多数国家的中央银行的控股权迅速集中到政府手中。

中央银行大多属于国家或政府权力机关。这其中，美国联邦储备系统直接对国会负责，是国会的一个部门；我国的中国人民银行直接隶属于国务院，是政府的一个部委单位。当然，也有少数国家的中央银行允许私人拥有股份，但这些私人股东只能按规定分红，不享有其他如人事任免和业务经营等权力。

（2）中央银行代表国家制定和执行各项货币金融法规及政策。中央银行在一国金融体系中居于核心地位，制定和执行金融法规和政策就成为其管理金融体系的重要手段。通过立法，将金融机构的各项活动纳入法制轨道是维持和管理金融秩序的基本方法。中央银行通过直接制定或是参与制定金融法规，保障金融稳健运行。另外，中央银行还拥有金融法规的监督执行权，代表国家监督金融业的各项活动。

中央银行通过制定和执行金融政策，适时合理运用货币政策工具，影响银行等金融机构的经营活动，使之适应国民经济发展的需要。例如，在经济增长过热时，中央银行通过采取紧缩性货币政策，提高利率或是改变货币供应量等，减缓经济增长的速度，使之能够可持续发展。

（3）中央银行代表国家管理金融市场。中央银行不仅是金融市场的参与者，更是金融市场的组织者和管理者。中央银行通过立法和行政干预手段，为金融市场的运作制定规则，对市场准入制定要求，再加上适当的货币政策，维护金融市场的稳定。

（4）中央银行代表国家参与国际金融活动，管理国家的外汇储备。一方面，中央银行代表国家参与国际重大金融和贸易问题的谈判与协调，干预国际金融市场，参加国际金融组织和会议等国际事务；另一方面，中央银行通过运用政策工具对国家的外汇收支和外汇储备进行管理，维持本国货币的汇率稳定，保证国家的国际收支平衡，以达到为本国经济发展服务的目的。

（5）中央银行具有相对独立性，即中央银行既是政府部门，又相对独立于政府。中央银行是一个政府部门，隶属于政府，必然受到政府的控制和制约。而中央银行又担负着调控宏观经济运行、监督管理金融体系的重任，同时鉴于中央银行职能及业务的特殊性，政府不能视其为一般的政府部门，因此其在一定程度上拥有独立性。多数发达国家都制定了中央银行法或其他相关法律，明确规定中央银行相对独立于政府之外，享有高度自主权。

3．中央银行是特殊的银行

与一般的商业银行相比，中央银行在经营目标、服务对象和经营内容上有其特殊性。

（1）经营目标上，普通商业银行作为经营货币的机构，一般是以利润最大化为其经营目标；而中央银行作为国家管理金融体系的机构，主要经营目标则是维护金融秩序，保持货币稳定，促进国民经济健康发展，不以盈利为目的。

（2）服务对象上，普通商业银行一般是以社会团体、企业和个人为主要服务对象；而中央银行的主要服务对象是政府和银行等金融机构，一般不与企业和个人发生业务往来。中央银行通过与银行等金融机构的业务往来，贯彻执行国家的经济政策，实现其监督和管理金融业的职责。

（3）经营内容上，普通商业银行接受社会大众的存贷款要求，对存款支付利息，对贷款收取利息；而中央银行接受政府的财政性存款以及普通商业银行的准备金存款，不支付利息；中央银行独占货币发行权，制定和实施货币政策；普通商业银行则无权发行钞票，是货币政策的接受者。

（三）中央银行的基本职能

中央银行具有特殊的职能，主要表现在中央银行是发行的银行、政府的银行以及银行的银行三个方面。

1．发行的银行

所谓发行的银行，是指中央银行独占一国货币的发行权，是唯一的货币发行单位。货币发行权的垄断，对于中央银行根据国际和国内经济形势，制定和实施适当的货币政策，维护金融和经济发展秩序是十分重要的。

首先，中央银行独占货币发行权，可以较好地控制货币供应量，防止分散发行造成货币供应量的失控并影响币值的稳定。如果商业银行被允许发行货币，则各发钞行为了使自身的利润最大化会竞相发行货币。而各发钞行很难统观整个经济发展所需货币数量，彼此也存在利益冲突，因此容易造成发行规模失控的局面。此外，尽管一国的财政当局也可做到货币发行权的集中，但财政当局的主要职能是负责政府的收支。若财政当局垄断货币发行权，则当财政出现严重赤字时，财政当局就可能不顾经济发展要求，印发钞票，从而使得货币供应量增加，扰乱正常的金融秩序。当整个流通领域中的商品数量一定时，若货币供应量不稳定，则币值也将不稳定，容易造成通货膨胀或通货紧缩。

其次，中央银行垄断货币发行权，有利于制定和执行货币政策。货币政策的制定需要从全局统筹安排，而且其在传递和执行过程中也存在“时滞”问题，而中央银行垄断了货币的发行权力，就等于是控制了调节货币供应量的“总阀门”，中央银行就可根据经济发展的实际状况，及时、准确地改变流通中的货币数量，制定出合理的货币政策，保证经济的稳定运行。

2．政府的银行

所谓政府的银行，是指中央银行代表政府管理财政收支，制定和执行金融政策，为政府提供各种金融服务。中央银行作为政府的银行主要通过以下四个方面表现出来：

（1）代理国库，即中央银行充当政府的出纳，通过政府在中央银行开立的各种账户，办理政府的财政收支。具体业务包括：①接受国库存款。政府会将暂时闲置的资金存在中央银行的活期账户上，然后等需要时再从账户中提取出来，这样就使得中央银行成为国库现金的中心。②为国库代收税收，办理公债的认购、还本、付息等业务。③为国库办理支付和结算。中央银行根据政府签发的支票，办理付款和转账业务，充当政府的出纳。

（2）向政府提供信用。中央银行作为政府的银行，当政府出现财政赤字时，负有向其提供信用支持的义务，以解决政府临时性资金需求。中央银行向政府提供信用支持的方式主要有以下几个方面：

1）购买国家公债。中央银行可以在一级市场上直接购买政府公债，这样中央银行的资金直接转变为财政存款，流入国库；中央银行也可以在二级市场上购买政府公债，这意味着资金间接流向财政，起到了向政府提供间接融资的作用。无论中央银行是直接还是间接购买政府公债，都意味着向政府提供了信用支持。

2）直接向政府提供贷款。中央银行直接向政府提供的贷款主要是短期贷款，用于弥补财政先支后收而发生的暂时性资金困难。如果向财政提供长期贷款，中央银行则变成了财政赤字的弥补者，此举不仅会降低中央银行自身资产的流动性，削弱中央银行对金融市场的控制能力，更可能因为货币的财政性发行造成通货膨胀，从而不利于一国货币金融的稳定。

3）向财政透支。向财政透支主要是指政府在中央银行开立透支账户，当财政出现赤字时，直接向中央银行透支。这比向财政直接放款具有更大的随意性，结果是会使中央银行难以控制向财政提供的货币数量。

（3）充当政府的经济和金融政策顾问，提供技术性建议。中央银行负有监管金融体系的职责，拥有庞大的信息网络，能够及时对国际和国内的经济形势作出比较准确的判断，因此中央银行可以很好地帮助政府制定和执行经济和金融政策。中央银行利用其信息回馈网络获得的大量或动态或静态的信息，为政府提供各种资料、数据和方案，并提出专业性建议，如预测经济走向、调整货币政策等。中央银行的建议在政府制定政策中受重视的程度取决于中央银行行使这一职能的独立程度。

（4）代表政府参与国际金融活动。中央银行代表政府参加国际金融组织，包括国际性金融组织（如世界银行、国际货币基金组织）和地区性金融组织（如亚洲开发银行），出席国际会议，代表政府与其他各国中央银行进行金融和贸易等相关事务的谈判、协调和磋商，并签订各项协议，管理与本国有关的国际资本流动，办理外汇的收支清算等国际金融业务，促进各国在国际金融领域的合作与共同发展。

3．银行的银行

所谓银行的银行，是指中央银行凌驾于一般的商业银行和其他金融机构之上，只与商业银行和其他金融机构发生业务往来，而不与工商企业和个人发生直接的信用关系；在业务和政策上对商业银行和其他金融机构进行监督和指导。具体来说，这一职能主要表现在以下三个方面：

（1）集中保管各商业银行及其他存款机构的存款准备金。实行中央银行制度的国家，通常都以立法的形式，要求商业银行和其他存款机构按照一定比例在其存款中提取出一部分，上缴给中央银行作为其在中央银行的存款准备金，即法定准备金。这样做的目的在于：①保证存款机构的清偿能力，以备客户提现，从而保障存款人的资金安全，防止出现商业银行等存款机构因客户挤兑而倒闭。②控制商业银行等金融机构的信用创造能力及规模，达到控制货币供应量的目的。中央银行通过调整准备金比率，影响银行的信用创造能力，进而影响货币供应量，最终实现对经济的调控。

（2）充当“最后贷款人”。商业银行发生资金短缺，而在同业市场上难以拆借融通时可向中央银行申请贷款，此时，中央银行扮演最后贷款人的角色。商业银行一般以票据的再贴现方式向中央银行取得贷款。所谓再贴现，是指商业银行为取得贷款，用其从企业那里以贴现方式收取的票据向中央银行进行贴现，而这种贴现的利率，称为再贴现率。通过调整再贴现率，中央银行可以影响利率以及整个社会的资金供求状况，因此中央银行的“最后贷款人”角色有助于形成一个富有弹性的货币供给机制。

（3）作为全国的资金清算中心。中央银行作为全国金融机构的资金清算中心，起源于19世纪中期的英国。由于当时银行业务的日益扩大，银行间的交易日益频繁，每天需要处理的票据数量急剧膨胀，各银行之间的债权债务关系也日趋复杂。1854年，英格兰银行率先对各银行间当天清算的差额采取结算的办法，大大简化了各银行间资金来往的清算程序，后来其他各国纷纷效仿，沿革至今。

由于各商业银行在中央银行都设有存款准备金账户，各银行之间发生的资金往来或应收或应付都可以通过中央银行转账划拨，从而使中央银行具有了票据结算中心的功能。中央银行负责全国金融机构的资金清算，只要在中央银行的存款账户上进行划账、轧差并直接增减存款准备金，便可顺利完成。这样做不仅简化了金融机构资金清算程序，减少清算成本，节约了资金的占用，也便于中央银行利用清算系统对金融体系进行监督和管理。随着经济全球化的不断深入，借助于日益发达的计算机网络系统，中央银行的清算职能得到大大提升，超越国界，清算资金在全球范围内快速流动，大大提高了资金运作的效率。

二、中央银行的业务

中央银行的各项职责主要是通过各种业务来履行的。中央银行的负债是指政府、金融机构、个人、企业等持有的中央银行的债权，主要业务包括货币发行业务、存款业务以及其他负债业务。中央银行的资产是指中央银行所持有的各种债权，主要业务包括证券买卖、黄金外汇储备、再贴现和再贷款等。

（一）中央银行的资产负债表

中央银行的资产负债表是中央银行业务活动的综合会计记录。在全球金融一体化的大背景下，为了使各国之间相互了解彼此的金融运行状况，对金融统计数据按照相对统一的标准进行适当规范是非常必要的。国际货币基金组织（IMF）定期编制了《国际金融统计》刊物，以相对统一的口径向公众提供各个成员国的货币金融统计数据，中央银行的资产负债表就是其中之一，也被称为货币当局资产负债表。货币当局资产负债表的主要项目如表10－2所示（以中国人民银行为例）。

表10－2　简化的货币当局资产负债表

1．资产

（1）国外资产。国外资产与国外负债轧抵后的净额，包括中国人民银行所掌握的外汇储备、黄金储备以及国际金融机构往来的头寸净值。

（2）对政府债权。主要是中央政府向中国人民银行的借款。

（3）对存款货币银行债权。主要是中国人民银行对存款性金融机构发放的信用贷款、再贴现等性质的融资。我国的存款货币银行包括中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国银行、交通银行、中信实业银行、光大银行、华夏银行、广东发展银行、深圳发展银行、招商银行、浦东发展银行、中国民生银行、福建兴业银行、农村信用社等。

（4）对特定存款机构债权。主要是中国人民银行持有的特定存款机构发行的债券。我国的特定存款机构包括金融租赁公司、国家开发银行、中国进出口银行、金融信托投资公司等。

（5）对其他金融机构债权。我国的其他金融机构包括证券公司、保险公司等。

（6）对非金融机构债权。中国人民银行为支持老少边穷地区经济开发等所发放的专项贷款。

2．负债

（1）储备货币。主要包括中国人民银行所发行的货币及存款货币银行库存现金，各个金融机构依法缴存在中国人民银行的法定存款准备金和超额存款准备金，金融机构吸收的由财政拨款形成的部队机关团体等的财政性存款、邮政储蓄转存款等。

（2）发行债券。中国人民银行发行的融资债券。

（3）国外负债。包括对非本国居民的所有本国货币和外币的负债。

（4）政府存款。各级财政在中国人民银行账户上预算收入与支出的余额。

（5）自有资金。中国人民银行的资本金和信贷基金。

中央银行的业务活动可以通过它在资产负债表上的数据得到概括反映。中央银行通过自身的业务来调节商业银行等金融机构的资产负债数量和社会货币总量，以此实现宏观金融调控的目标。因此，仔细研究中央银行业务、分析资产负债表就成为了把握宏观金融调控的基础。

表10－3是截至2009年11月我国货币当局的资产负债情况。

表10－3　2009年11月我国货币当局资产负债表

续表

资料来源：中国人民银行网站，http：／／www．pbc．gov．cn。

（二）中央银行的负债业务

中央银行的负债是工商企业、个人等社会各个集团所持有的对中央银行的债权，是形成中央银行的资金来源，主要包括货币发行业务、存款业务、其他负债（中央银行债券、对外负债和资本业务）三方面的内容。

1．货币发行业务

在不兑现的信用货币制度下，货币是一种债务凭证，是货币发行人对货币持有者的一种负债，其有效性来自于国家对信用货币规定的法偿效力。中央银行拥有货币发行的垄断权，因此发行货币就成为了中央银行的最重要的一项负债业务。

中央银行发行货币主要是通过向商业银行及其他金融机构提供贷款、再贴现，在金融市场上购买有价证券、购买外汇和金银等方式，把它们投放到市场中，形成流通中的货币。

中央银行的货币发行必须遵循三个基本原则。第一，垄断发行原则，即中央银行独占货币发行权，是唯一法定的货币发行机构，只有中央银行发行的货币才是无限法偿的。第二，信用保证原则，即一国货币发行要有一定的黄金或是有价证券为担保。在现代不兑现的信用货币制度下，货币发行的弹性很大，货币发行量需与国民经济发展和客观的货币需求量保持平衡关系，否则会引起货币币值不稳定，扰乱经济秩序。因此，货币的发行要遵循经济发展规律，有可靠的信用保证。第三，弹性原则，即货币发行要有一定的灵活性和伸缩性，要适应不断变化的社会经济环境，防止通过膨胀或通货紧缩现象的发生，确保国民经济的正常运行。

2．存款业务

中央银行的存款业务主要包括：

（1）存款准备金业务。这是中央银行存款业务中最重要的业务，与存款准备金制度直接有关。中央银行集中的存款准备金由两部分组成：法定存款准备金和超额准备金。所谓法定存款准备金，是指商业银行和其他存款机构按照一定比例在其存款中提取出一部分，上缴给中央银行的存款准备金。所谓超额存款准备金，是指超出法定存款准备金的部分。

法定存款准备金是中央银行资金来源的重要组成部分，大多数国家的中央银行对这种负债是不支付利息的。是否动用这部分资金完全由中央银行掌握，这就为中央银行不以盈利为目的运作资产业务提供了客观基础。由于法定存款准备金的规模主要取决于中央银行法定存款准备率的高低，因此法定存款准备金是中央银行调控信用规模和货币供给量的重要政策工具。

与法定存款准备金不同的是，超额准备金是商业银行资产调整和信用创造的条件，商业银行可以自由使用这部分资金，而且其规模主要取决于商业银行资产结构的选择以及持有超额准备金的机会成本。

中央银行通过规定存款准备金比率开展存款准备金业务。在存款准备金制度下，商业银行要按照法定比率提取准备金上缴中央银行，不能将吸收的存款全部用于放贷或投资，因此其业务规模和创造派生存款的能力就受到存款准备金比率高低的直接制约。中央银行可以通过调整存款准备金比率来改变商业银行的业务规模和创造派生存款的能力，进而调节货币供应量。

存款准备金的基本内容包括：①规定存款准备金比率。中央银行既可以根据存款类别规定比率大小，也可以按照金融机构的类型、规模、经营环境规定不同比率。②确定存款准备金计提的基础，包括确定计算准备金存款的数量和确定缴存存款准备金的基期。③规定可充当法定存款准备金的内容。由于金融资产的流动性不断提高，金融机构不一定要以现金的形式持有准备金。因此，很多金融机构根据流动性，将金融资产划分为一级准备和二级准备。

（2）财政性存款业务。各级财政机关、政府机关、行政事业单位等存款在其支出前在中央银行存放，形成中央银行的财政性存款业务。这部分存款是中央银行重要的资金来源，数额仅次于商业银行缴存中央银行的存款准备金。

（3）特种存款业务。特种存款是在中央银行货币政策工具发挥作用有限的情况下，根据信贷资金的营运情况、银根松紧以及资金调度的需要，以特定方式从金融机构集中起来的一部分资金。特种存款是中央银行直接控制的存款之一，是中央银行调整信贷资金结构和信贷规模的重要工具。

（4）中央银行吸收的其他存款，包括外国政府存款、外国金融机构存款以及非银行金融机构存款。外国政府或外国金融机构在中央银行的存款，构成这些国家政府或金融机构的外汇，用于贸易结算和债务清偿。非银行金融机构在中央银行的存款，同商业银行在中央银行的存款在性质和范围上大致相同。

3．其他负债业务

除了货币发行和存款业务外，中央银行还有其他一些可以成为其资金来源、引起负债变化的业务，如发行中央银行债券、对外负债和资本业务。

发行中央银行债券是中央银行的主动负债业务，目的不仅是为了获得资金来源，更多的是为了调节流通中的货币。中央银行一般在两种情况下发行债券：一种情况是当公开市场操作规模有限时，发行中央银行债券作为公开市场操作的辅助工具，如中国人民银行发行的央行票据。第二种情况是当金融机构的超额准备金过多，而中央银行又不便采用其他货币政策工具进行调节时，可以通过向金融机构发行中央银行债券回笼资金，减少流通中的货币。

平衡国际收支、维持汇率稳定和应付危机是中央银行对外负债的主要目的。可以采取的形式主要包括向外国银行借款、对外国中央银行负债、向国际金融机构借款等。

中央银行的资本业务就是通过适当渠道筹集、维持和补充自有资本。由于各国法律对中央银行的资本来源和构成都有规定，因此中央银行在资本业务方面并没有多大作为，仅仅在需要补充自有资本时按照有关规定进行。

（三）中央银行的资产业务

中央银行的资产业务就是通过对持有资产的处理，履行中央银行的职能，主要包括贷款业务、再贴现业务、证券买卖业务、储备资产业务等。

1．贷款业务

同商业银行一样，中央银行也发放贷款。中央银行的贷款对象主要是商业银行和其他金融机构。在我国，中央银行主要向商业银行、农村信用合作社、信托投资公司、金融租赁公司、企业集团财务公司、政策性银行等金融机构发放贷款，充分体现了中央银行“最后贷款人”的作用。中央银行的贷款大多是短期的，用于临时性的资金周转困难，而且不以盈利为目的，仅仅是为了实现货币政策目标。中央银行的贷款业务主要包括：

（1）对商业银行的再贷款。向商业银行发放贷款，保证商业银行的支付能力是中央银行作为“银行的银行”的重要职责，是中央银行最主要的贷款种类。中央银行通常定期公布贷款利率，商业银行提出贷款申请，中央银行审查批准贷款数量、期限和用途。金融市场的不断发展和创新，拓宽了商业银行融资的渠道，但向中央银行取得借款仍是商业银行扩大信用能力、保证支付的重要手段。

（2）对政府的再贷款。政府在提供公共服务的过程中，当发生暂时性的收支失衡时，中央银行有义务向其提供信贷支持。对政府的贷款可通过直接提供贷款和买入政府债券两种渠道进行。鉴于向政府直接提供贷款往往造成通货膨胀的经验，在大多数国家直接贷款都被限定在短期贷款。由于对政府贷款往往都是采用信用贷款方式，因此又对贷款额度进行限制。

（3）其他贷款。中央银行的其他贷款大致有两类，第一类是对外国政府和外国金融机构的贷款。例如，中、日、韩三国与东盟十国签订的货币互换协议，根据协议，若协议签订国发生国际支付困难，其他协议签订国应使用本国货币提供贷款，一旦实行，就构成对外国政府的贷款。第二类是对非金融部门的贷款，贷款对象范围比较狭窄，一般有特定的目的和用途，带有一定的政策倾向，如向我国的老少边穷地区贷款。

2．再贴现业务

所谓再贴现，是指商业银行用其从企业那里以贴现方式收取的商业票据向中央银行再次进行贴现，以此获得资金融通，而这种贴现的利率，称为再贴现率。中央银行开展再贴现业务的目的是在商业银行等金融机构出现资金困难时提供短期资金融通，保证银行业务的顺利进行。由于是提供短期资金融通，大多数国家都规定只有在中央银行开设账户的商业银行等存款货币银行才能成为再贴现业务的对象。再贴现的票据必须是以商品交易为基础的“真实票据”。中央银行通过再贴现投放的资金体现了商品经济发展对货币流通量的需求。

通过调整再贴现率，中央银行可以影响利率以及整个社会的资金供求状况，起到收缩或扩大信用的作用。在一些国家，再贴现率作为“基准利率”发挥作用，反映了中央银行的政策意向，其他利率随再贴现率的变化而变化。

3．证券买卖业务

中央银行的证券买卖业务，是指中央银行在公开市场上作为市场参与人进行证券的买卖。参与买卖的证券一般只能是政府公债、国库券以及其他市场流动性极高的有价证券。中央银行开展证券买卖业务，尽管可以取得一些差价收益，但其主要的目的是调节和控制货币供应量，配合准备金率和再贴现率这两大政策工具的运用。一般来说，中央银行在买卖证券时应遵循以下四个原则：

（1）中央银行只能在二级市场上买卖证券。主要是为了防止由于直接购买政府债券可能引起的通货膨胀，避免中央银行成为政府弥补财政赤字的工具。

（2）中央银行只买入流动性高的证券。主要限定在政府债券、国库券等。例如，英格兰银行规定的是商业票据和政府债券，美联储规定的是政府债券。我国中央银行证券买卖对象限定为短期国债（国债回购）、中央银行融资券和政策性金融债券。

（3）中央银行不能购买没有上市资格、在证券交易所不能挂牌的有价证券。这实际上是对证券质量的要求。中央银行购买质量好的有价证券，才能起到调节宏观经济的作用。

（4）中央银行不能买卖国外有价证券。

4．储备资产业务

中央银行有管理储备资产的职责，这主要通过储备资产的买卖业务来实现。货币当局管理储备资产主要是为了调节国际收支失衡，维持本国货币汇率稳定，进行国际支付。这些储备资产主要包括黄金、外汇、普通提款权和特别提款权。

与管理任何一种金融资产一样，储备资产也要根据安全性、流动性和收益性三原则来保管和经营。应根据本国实际国情，确定合理的储备资产数量，过多则是浪费资源，过少则可能丧失国际支付能力；保持合理的储备资产构成，及时调整储备资产之间的比例，保证储备资产的有效利用。

（四）中央银行的其他业务

中央银行除了负债业务、资产业务外，还有代理国库业务、会计业务以及调查统计业务，这些业务在中央银行业务活动中同样占有重要位置，是中央银行行使职能的具体体现。

1．代理国库业务

作为政府的银行，中央银行负有管理和办理国库活动的职责。中央银行代理国库，可以确保国家预算资金的及时收付、准确核算及库款安全，有利于提高国库管理效率，对于实现财政收支平衡、沟通财政与金融之间的联系、促进财政政策和货币政策的协调配合具有重要意义。

具体业务包括：①接受国库存款。政府会将暂时闲置的资金存在中央银行的活期账户上，然后等需要时再从账户中提取出来，这样就使得中央银行成为国库现金的中心。②为国库代收税收，办理公债的认购、还本、付息等业务。③为国库办理支付和结算。中央银行根据政府签发的支票，办理付款和转账业务，充当政府的出纳。

2．会计业务

中央银行会计是针对中央银行的职能和业务范围，按照会计的基本原理，制定核算形式和核算方法。中央银行的会计业务就是中央银行履行职能、监督管理以及核算财务的体现和反映。

中央银行的会计工作是中央银行行使其职能的重要手段，既具有核算作用，又具有管理职能。主要任务包括：

（1）根据国家的经济方针、政策、法规以及银行的规章制度和办法，正确组织会计核算，高质量、高效率地处理各项银行业务，准确、及时、真实、完整地记载和核算银行业务以及财务收支活动的情况。

（2）通过办理资金收付、货币结算，掌握金融机构的经营状况和资金变化，督促其认真执行财经纪律，严格遵守会计制度和会计原则，改善经营管理。

（3）正确核算成本，管理银行内部资金和财务收支，努力增收节支，提高效益。

（4）开展会计检查和分析，运用会计资料和数据，分析金融业务变化情况，为金融决策提供信息。

（5）强化会计的内部控制和制度建设，防范中央银行自身会计风险，指导和督促金融机构健全会计风险防范机制。

3．调查统计业务

调查统计是中央银行获取金融信息的基本手段，在中央银行的业务活动中发挥着重要的作用。同时，由于中央银行的权威性和其信息来源的可靠性、准确性，中央银行的调查统计也是观察和分析一国经济金融状况的重要途径。

中央银行的调查统计包括金融统计和经济调查统计，其中金融统计处于核心地位。金融统计是中央银行根据客观性、科学性、统一性、及时性以及保密性的原则，在金融市场上对金融活动现象的数量信息进行搜集、整理和分析。主要内容有货币供应量统计、信贷收支统计、现金收支统计、对外金融统计、金融市场统计、保险统计以及资金流量统计。中央银行的经济调查统计主要包括工业景气调查统计、城乡居民储蓄问卷调查统计和物价统计调查。

三、中央银行的支付清算系统

支付清算系统也称支付系统，是一个国家或地区对交易者之间的债权债务关系进行清偿的系统，是由提供支付服务的中介机构、管理货币转移的规则、实现支付指令传送及资金清算的专业技术手段共同组成的，用以实现债权债务清偿及资金转移的一系列组织和安排。

（一）中央银行支付清算系统的构成

支付清算系统主要由清算机构、支付系统和清算制度构成。

清算机构是为金融机构提供资金清算服务的中介组织，在支付清算系统中占有重要地位。最典型的清算机构是票据交换所，此外还有清算中心和清算协会等，既有私营的，也有政府主营的。

支付系统是由提供支付清算服务的中介机构和实现支付指令传送及资金清算的专业技术手段共同组成的，职能是实现债权债务清偿及资金转移。目前，比较有名的大额支付系统是联邦电子资金划拨系统（FEDWIRE）、纽约清算所同业银行支付系统（CHIPS）、英国清算所自动支付系统（CHAPS）、瑞士同业银行清算系统（SIC）和日本银行清算网络（BOJ－NET）。

清算制度是关于结算活动的规章政策、操作程序、实施范围等的规定和安排。作为货币当局，中央银行有义务根据国家经济发展状况、金融体系构成、银行业务能力及金融基础设施等，与相关部门共同制定支付清算制度。在当今金融业务十分发达的情况下，金融机构之间为办理客户委托业务和为自身的债权债务清偿而进行资金划转的同业清算业务也非常频繁，已经在社会支付清算业务中占据了极大的部分，同业间一旦出现清算障碍将危及金融稳定。因此，各国中央银行对同业间清算的制度建设、系统设计以及操作规则都予以高度重视，并赋予中央银行监督管理的职权。

（二）中央银行支付清算业务的主要内容

1．组织票据交换与清算

票据交换是银行间进行债券债务和资金清算的一种最基本的手段。当各银行收到客户提交的票据后，通过票据交换的方式将代收的票据交付款行，并取回其他行代收的以本行为付款行的票据，彼此间进行债权债务的清偿和资金清算。

2．办理异地跨行清算

不同银行之间的异地债权债务形成各行之间的异地汇兑，引起资金头寸的跨地区、跨银行划转，为保证划转的速度和准确性，不影响资金的使用效率和金融活动的安全，由中央银行集中办理异地资金汇划。因此，异地、跨行的资金清算活动就成为了中央银行清算业务的一项重要内容。

3．提供跨国支付清算服务

国际投资和贸易以及民间往来的增多使得资金在国际间的转移十分频繁，不同国家的银行间债权债务业务量也迅速扩大。为提高资金使用效率，中央银行会借助一定的结算工具和支付系统进行清算，实现资金的跨国转移。

四、中央银行监管

不同国家采用不同的金融体制，金融监管体制也会不相同，有些国家采用高度集中的单一金融监管体制，也有些国家采用双层多头的金融监管体制，还有些国家采用单层多头的金融监管体制。不管采用何种监管体制，中央银行都在其中起着十分重要的作用。作为政府机构的直接监管部门，中央银行代表政府对商业银行等金融机构进行监管，一是通过一系列的法律法规来约束和规范这些金融机构的运作；二是对商业银行等金融机构的业务程序进行比较全面的监督和管理，并在金融机构发生经营危机时进行善后处理。

中央银行金融监管的目的主要有：保证银行业存贷款的安全可靠，保证存款人的利益和金融稳定；营造平等的竞争环境，鼓励金融机构在正当、合理的竞争基础上提供高效率、多样化的服务；使金融机构的经营活动与中央银行的货币政策的近期和远期目标保持一致。

中央银行在进行监管的时候，应该以不干涉金融机构内部经营为原则，不对金融机构的业务活动做直接指示。在法律允许的范围内，规定金融机构经营活动的范围以及可承受风险的最大限度，利用自身的信息和专业优势，帮助金融机构找出其在经营中出现的问题，督促金融机构尽快解决问题。

中央银行金融监管的主要方式分为现场检查和非现场检查。现场检查，也称现场稽核，是由中央银行派监管人员到金融机构进行实地调查检验。实地检查有些是定期的例行检查，另一些是针对金融机构的报表或其他资料中暴露出来的问题进行重点检查。检查人员与被检查机构的主要负责人谈话，对金融机构的经验策略和风险管理等内容提问，检查金融机构的资产质量等。由于中央银行检查人员的数量有限，不太可能经常进行定期例行检查，非现场检查就构成了中央银行监管的重要一环。非现场检查，也称非现场稽核，是中央银行通过对金融机构的业务报表和其他资料的检查，发现被检查金融机构存在的问题的检查方式，内容同现场检查基本相同。

此外，在银行业中，信用评级也为中央银行确定商业银行的资产质量、风险管理能力和体制以及高层管理人员的素质提供了一套比较好的参考指标。其中，骆驼评级体系（CAMEL）是最为人们熟知的。该体系主要包括五项内容：①资本（Capital），主要是评价商业银行的资本充足情况；②资产质量（Assets　Quality），主要是评价资产的风险程度，包括存款来源、风险资产组合、贷款组合、大笔贷款、逾期呆账情况及呆账准备金等；③经营管理能力（Management），主要评价银行的业绩、对银行法规的遵守、高层管理人员素质、报表质量以及信贷、流动资金、利率、汇率等风险的内部控制情况；④盈利能力（Earnings），主要评价商业银行的盈利增长、财务状况、平均资本收益率、红利发放情况等；⑤流动性（Liquidity），主要是评价流动性比例的情况。

本章小结：

（1）对金融业加强监管，既是市场经济的内在要求，也是由金融业的特殊性决定的。金融业的这些特殊性主要包括金融业本身的业务性质、金融业在国民经济发展中的地位和金融业的风险特性等。

（2）金融监管的一般目标为：维护金融体系的稳定和高效，保证金融机构和金融市场稳定健康发展，保护金融活动各主体人特别是存款人的利益，推动金融和经济的发展。

（3）金融监管的内容主要包括三个方面：市场准入监管、业务运营监管和市场退出监管。

（4）中央银行是商品经济与国家职能发展到一定阶段的产物，其职能是中央银行性质的具体体现。中央银行具有发行的银行、银行的银行、政府的银行三个职能。

（5）中央银行发挥职能主要通过资产、负债等业务的操作来实现。

（6）最早的金融监管机构是中央银行，监管的对象主要是国内银行业和非银行业机构。随着金融经营性机构和金融业务的不断发展，中央银行监管职能得到部分分离。

关键术语：

金融监管　　　金融监管体系　　中央银行　　　　　巴塞尔协议

资本充足率　　市场准入　　　　法定存款准备金　　再贴现

内部控制

复习思考题：

（1）金融监管的重要性有哪些？

（2）中国金融监管改革的建议有哪些？

（3）中央银行基本职能包括哪些方面？

（4）金融监管的理论演进经历了哪几个阶段？

（5）金融监管的主要目标及内容包括哪些方面？

（6）中央银行的业务内容有哪些？

（7）中央银行金融监管的目的和措施有哪些？

（8）骆驼评级体系主要内容有哪些？

案例分析题：

美国金融市场的运作和监管机制一直被视为全球的典范。但历史告诉我们，从来就没有完美无缺的制度。回顾美国自1929年金融大崩溃以来的金融监管演变可见，伴随着经济的起伏，先后经历了自由放任——加强管制——金融创新——加强监管——放松监管等多次转折。

此次金融危机爆发前，美国采取的是“双层多头”金融监管体制。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神，正如格林斯潘在《动荡年代》里写到的，“几个监管者比一个好”。

不可否认，此种监管体制曾是美国金融业发展繁荣的坚实根基。然而，随着金融的全球化发展和金融机构综合化经营的不断推进，“双层多头”的监管体制出现了越来越多的缝隙，并使一些风险极高的金融衍生品成为漏网之鱼。

首先，最为突出的“缝隙”就是各部门、各产品的监管标准不统一。不仅如此，近年来一直有华尔街人士抱怨，美国监管体系机构太多，权限互有重叠。另外，监管空白也不鲜见。其次，由于各种监管规则制定得越来越细，以至于在确保监管准确性的同时牺牲了监管的效率，对市场变化的反应速度越来越慢。最后，多头监管的存在，使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险。最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝。

思考题：

（1）双层多头监管体制存在哪些不足，如何改进？

（2）金融危机下，中国的金融监管体制应吸取什么教训？