公共管理多主体的合作关系

一、公共管理多主体的合作取向

1.公共管理多主体合作的理论依据

20世纪90年代后，随着公共管理过程趋于复杂化和争议性，学术界进一步思考并试图作出新的理论解释。在这一过程中，治理理论开始兴起并引起广泛关注。

“治理”的概念最初出现在世界银行1989年的一份报告中。这份报告使用了“危机治理”（Crisis Governance）的术语，用以描述当时非洲不断恶化的环境状况。此后，“治理”被不断赋予新的含义，被广泛运用于政治、社会和经济的各个层面。

治理是各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。——“全球治理委员会”：《我们的全球近邻》（Our Global Neighborhood， 1992）［10］

治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。概括起来，治理具有如下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；治理不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度安排，而是持续的互动行为。［11］

治理理论的兴起意味着社会管理的重心正在发生改变：从统治走向治理，从“善政”走向“善治”。［12］治理的核心要素是平等、互信、协商、共识、合作，更加强调多主体之间共存共生、互动合作。治理现代化具有多主体之间共存共生、互动合作等内涵已成为社会共识，这就要求政府必须具备或拥有一种政策引导和社会协同的能力，全面激发各类社会主体的积极性和创造力，让市场、社会、公众等多元力量都参与社会治理的实践，实现不同领域力量的均衡、功能的互补、利益的互惠。

2.公共管理多主体合作的基本涵义

随着经济社会及科学技术的不断发展，公共管理的复杂性和社会利益的分化性大大提高，政府统管社会所有方面的治理方式越来越显得力不从心。所以，不仅需要社会组织来协助政府进行社会治理，而且应当通过政府与社会组织的合作进行社会共治。也就是说，这种治理不再是以政府为中心、社会组织为辅助的治理，而是政府与社会组织在相互平等基础上的合作治理。现代社会的一个重要特征是形成合理的公共治理结构。公共治理是多元公共管理主体（包括政府、社会组织、社区组织、社会公众乃至企业等）之间合作和互动的过程或制度，尤其重要的是通过建立共同协商和广泛参与机制，促进政府与社会组织之间的互动和合作。在社会治理体系和治理能力现代化的进程中，更加强调不同社会主体之间通过协商合作、伙伴关系、价值认同和共同目标等途径，对社会组织、社会事务和社会活动进行规范和协调等。

因此，公共管理多主体合作的基本涵义是：根据公共管理不同主体的行为特征和能力优势，形成界面清晰、功能区分的复合体，既发挥各自优势，又形成相互补充，进而提高全社会公共管理的整体能力和水平。

二、我国公共管理多主体合作关系形成的路径

根据现代治理理论的观点，政府组织与社会组织之间应该形成互动合作的格局，一方面政府适度放权，使社会组织具有合理的发展空间；另一方面社会组织积极提升自主管理能力，强调发展的规范性，不断拓展合法性基础。在加快创新社会治理体系的新形势下，社会组织发展由“政府选择”走向“社会选择”的钥匙掌握在政府的手中，政府的主动行为是有限政府、责任政府、法治政府和服务政府观念的客观反映和必然要求。政府要从合作共赢的角度出发，为社会组织的健康成长创造良好环境，提供有利条件。继续坚持“四分离”原则（即政企分离、政事分离、政社分离、管办分离），努力推进政府在社会管理事务操作中的有序退出，主动腾出更多的空间，激发社会组织活力，动员和集聚更广泛的社会力量参与社会治理现代化。

1.内部治理：夯实社会组织持续发展的制度基础

内部治理结构是社会组织的核心部分，建立科学、严格、规范的内部治理机制，是社会组织生存和发展的基础。社会组织的内部治理结构更应该强调民主和公正，以保证社会组织引导、协调和规范其成员行为的作用。通过科学的治理结构建设，明晰理事会、监事会、秘书处的责权关系，保证在社会组织内实现权利与义务的相对平衡，做到管理工作的科学化、民主化和制度化，为社会组织持续发展奠定科学的制度基础和有效的内在动力。

第一，保证社会组织成员民主权利。制定社会组织章程，明确社会组织的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运行机制，保证成员民主权利的行使，增强社会组织的独立性和自主性。

第二，通过竞聘优选社会组织领导。公开竞聘选举社会组织的领导人，包括会长（理事长）、副会长（副理事长）等，把有威望和凝聚力的，乐于服务社会和会员的优秀人才选为社会组织领导。社会组织领导职位要设立任期限制。

第三，建立社会组织自律管理机制。首先，协商调节机制。按照民主协商原则，制定社会组织的“议事规则”，建立例会制度、信息沟通渠道、议事规则和程序等。其次，日常管理制度，特别是要建立和落实社会组织的经费管理和财务公开制度。再次，监督约束机制。社会组织领导要定期向政府管理部门和成员汇报工作情况，自觉接受监督；成员有责任遵守响应经民主协商确定的各项决定和建议；对违反章程的成员予以处罚。

2.能力建设：提升社会组织公信力的社会基础

能力建设是市场经济条件下关乎所有政治经济社会组织生死存亡的重大课题。随着社会组织转型发展向纵深推进，社会组织对社会服务和奉献在得到社会公众广泛认可的同时，社会组织的能力水平和公信力状况也备受社会各界广泛关注。加强社会组织能力建设，是赢得社会公众更广泛、更有力、更长久支持，进而保证社会组织持续发展的客观要求。

社会组织能力是指，在既定政策法律制度框架下，社会组织的领导者或管理者配置和调整各种资源和力量，保持各项工作相互协调、有序运行，实现社会组织既定目标、发挥独特功能所需的条件。

社会组织能力建设就是引入、形成、创新有利于实现社会组织既定目标、发挥独特功能所需条件的过程。

第一，明确的组织使命和责任。社会组织是以公益为其最为重要的理念和价值，同时，具有参与公共服务和社会管理的职能，因此，社会组织的从业人员必须有崇高的信仰、有强烈的使命感、有较高的道德标准和行为约束。社会组织必须要树立明确的机构使命、发展愿景和核心价值观。

第二，完善的组织制度体系。完善的管理制度是社会组织开展工作的依据，是规范社会组织及其工作人员的行为准绳。抓好社会组织制度建设要做好三方面工作：制订全面科学的管理制度；加强制度执行的监督检查；及时修订组织管理制度。

第三，多样化的监督形式。多样化的监督形式包括组织监督、审计监督（即财务监督）、捐赠人监督、公众监督和自我监督。其中，特别要形成四个方面的监督机制：（1）政府主管部门监督。政府登记管理部门通过年度检查、定期评估等方式对社会组织进行监督。（2）联合自治组织监督。由社会组织组成的联合会等自治组织对其成员的监督、评估。（3）捐赠者监督。社会组织的捐赠人借助不同的手段和渠道对社会组织捐赠接收情况、捐赠落实情况以及其他方面工作进行监督。（4）公众监督（媒体监督）。新闻媒体反映社会组织的工作宗旨、状态以及存在问题，帮助社会公众了解社会组织的真实状态，从而使公众行使质询权。

第四，完备的信息披露机制。充分的信息披露是社会组织提升公信力的必然要求。社会组织的信息披露可以采取常规发布与专项发布相结合，主动发布与接受质询相结合，机构网站与新闻媒体相结合。做到要有规范的信息发布制度；常规的信息发布平台；具有专业水平、热心公益的监督者队伍。

第五，有效的组织运营能力。社会组织运营能力是社会组织筹募能力、宣传能力、捐赠落实能力、项目策划能力、组织服务能力的有效结合。社会组织要十分重视和抓好组织运营能力建设，保持上述各个方面能力的协调互动。

3.推动策略：注入社会组织健康发展的优质资源

第一，不断创造社会组织成长发展的良好环境。政府要从真心实意支持社会组织发展的角度，为社会组织成长发展提供制度性和资源性支持。（1）降低社会组织准入门槛。放宽限制。根据社会组织的不同类型，适当放宽对社会组织，特别是公益性社会组织在规模、资金、场地、人员等方面的限制性条件。简化手续。简化社会组织的登记手续和环节；进一步向社区放权，对社区公益性社会组织采用“备案制”。给予补贴。政府部门在社会组织登记费用、运作经费、购房租房、会计代理、人才引进等方面给予必要的经费补贴。（2）加大购买社会组织服务力度。政府部门要通过加大购买社会组织服务的力度，为社会组织作用发挥提供资源要素支持。首先，完善政府购买社会组织服务的公共财政体系。在政府财政预算中列入购买社会组织服务项目，保证购买社会组织服务的财政资金的稳定。其次，建立政府购买社会组织服务的运作机制。政府部门通过项目化运作方式提出年度购买服务项目清单，并编制相应预算；通过公开招标、定向委托确定提供服务的社会组织；社会组织通过竞标或受托方式获得项目资金，提供面向社会公众、社区居民或其他特定对象的服务。再次，实施政府购买社会组织服务的绩效评估。政府部门根据项目预算进行绩效评估，以进一步提高政府购买服务的效益。

第二，大力拓展社会组织发挥作用的有效空间。随着创新社会治理体系目标的确立，进一步加快政府职能转变已是大势所趋，必须要有明确目标和步骤。（1）加快政府职能实质转变。政府职能转变要落在实处，要在转变职能过程中确定将更多的社会事务交给社会组织：确定移交事务的范围。如将微观层面的公共管理操作性事务移交公益性社会组织；将社区层面的公共服务性事务移交社区社会组织等。确定移交事务的安排。政府部门要确定向社会组织移交事务的计划，包括具体的时间表和路线图。（2）明确社会组织职能配置。根据不同类型社会组织的特点明确具体职能。首先，政务类组织承接社会管理操作性事务。政务类组织主要承担政府社会管理的操作事务，要对功能相近的政务类组织进行整合，提高一体化服务程度和效率。其次，服务类组织承担公共服务的具体供给事务。要通过政府购买服务等方式支持服务类组织，鼓励其多样化、专业化发展。再次，自治类组织落实居民自治事务。要通过立法形式对自治类组织加强引导和管理，确保居民各项权利的行使和切身利益的落实。

第三，努力搭建社会组织管理服务的功能平台。政府部门要整合相关管理资源，创新和搭建适合于社会组织的管理服务新型平台。（1）推进社会组织枢纽型管理和服务平台建设。以人民团体、联合会等为平台，逐步形成结构合理、运行高效、规范有序的社会组织枢纽型管理和服务平台，加强社会组织之间的联系和协调，协助政府承担引领、管理和服务工作。（2）强化政府部门对社会组织的监督管理。政府部门对社会组织的监管工作要突出及时性、动态性的要求：首先，建立和完善适用于社会组织的年度检查制度、重大活动和重要变化报告制度。其次，通过财政支持的附加条件对社会组织的任务及管理方式进行引导。再次，建立科学的社会组织绩效评估指标体系，借助“第三方”评估的优势，反映出社会组织作用的真实效果。最后，形成社会组织退出机制，对于违反法律法规的社会组织要有强制性的退出制度安排；对于愿景达成或价值退化的社会组织要有合理性的退出通道设计。

〔案例6〕上海浦东新区发挥枢纽型社会组织作用的探索

（一）浦东新区对枢纽型社会组织的功能定位

枢纽型社会组织是社会组织与政府以及社会组织之间的桥梁，通过发挥服务和管理的功能，起到支持其他社会组织有序发展和有效运作的作用。 ［13］“枢纽型”社会组织的作用主要体现在为两个方面：第一个方面是“平台”作用，搭建一个开放型、社会性、多样化的平台，在这个平台上社会组织可以平等沟通、共享资源、创造价值；第二个方面是“核心”作用，体现牵引力、影响力和凝聚力，通过对社会组织的服务管理，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能。

1.两大功能：服务支持和综合管理

（1）服务支持功能

资源平台功能。通过枢纽型社会组织牵头搭台，吸引各类社会资源汇集，与社会组织建立双向选择的机制，一方面为社会组织发展提供资源，另一方面引导社会资源与匹配的社会组织进行链接。枢纽型社会组织发挥自身桥梁作用与良好口碑的背景，吸引政府、企业、社会的资源增加向社会组织的投入，减轻社会组织筹资的压力负担，并对资金来源进行初步筛选，去除敏感“热钱”。 同时，做好资源的合理分配工作，优先为最需要帮助的社会组织提供“雪中送炭”式的支持。

宣传推广功能。枢纽型社会组织作为某一领域或区域社会组织的领头人发挥自身的代表性质，增强社会组织整体的影响范围与宣传力度，积极向社会各界宣传社会组织的重要理念以及自身所代表的社会组织领域的主要优势，尤其做好对政府政策的宣传和倡导，不断地为社会组织呼吁、谋取资源，努力提升社会组织的社会知晓度与社会地位。

能力建设功能。枢纽型社会组织为其所属领域内的社会组织及其从业人员提供学习机会，如提供财务管理、项目策划、项目运作、社会工作专业知识、档案管理等的培训，促进社会组织与个人的能力成长，以提升带动领域内社会组织的整体实力。 由枢纽社会组织牵头开展的能力建设，能够在培训中服务到更多的社会组织及其人员，减轻社会组织的人力培养成本。

维护权益功能。枢纽型社会组织发挥“领头人”的作用，代表某一地域或某一领域的社会组织，开展社会组织的维权活动，可视为一个小型的区域性协会或工会性质的组织，与相关政府职能部门和社会力量联动，营造并维护合理竞争的社会组织发展环境及良好的社会组织从业人员就业环境。

（2）综合管理功能

政治引领功能。枢纽型社会组织作为政府与社会组织之间的桥梁，担负着在社会组织倡导主流文化，积极引导社会组织为社会稳定和发展发挥应有的作用。枢纽型社会组织做好自身领域内社会组织的党建、团建工作，发挥政治核心作用，推动基层党组织和团组织建设，增强党组织和团组织的活力，发挥党员、团员在社会组织各项工作中的先锋模范作用，协助党和政府做好社会组织服务管理工作。

监督督导功能。枢纽型社会组织只有经过政府相关部门的授权，才能具有业务监督督导功能，也就是说，监督督导功能不是枢纽型社会组织“天生”具有的功能，而是经政府部门授权而具有的功能。但是，监督督导功能又可以视为枢纽型社会组织的实权功能，枢纽型社会组织只有具备实权功能后，才能成为真正意义上的“枢纽”，这也是枢纽型社会组织区别于其他支持性社会组织或能力建设型社会组织的重要特点。一方面，枢纽型社会组织监督所在领域内社会组织的规范化运作，监督其资金、项目、人力等的合法合规；另一方面，枢纽型社会组织及时向所在领域内社会组织提出意见建议与相应支持，协助社会组织改善运作方式，优化组织成长。

信息处理功能。枢纽型社会组织具备单一社会组织所不具备的区域性、领域性的整体观察能力和信息掌握能力，善于从某一区域或领域的整体出发，对这一范围内与社会组织相关的信息进行汇总、分析、研究与总结，并与其他社会组织共享相关信息，以促进其他社会组织的合理规划与发展，减少其他社会组织单兵作战可能造成的资源和时间的消耗浪费。

2.服务为本：枢纽型社会组织两大功能的关系

枢纽型社会组织的两大基本属性是服务和管理。对于枢纽型社会组织而言，“服务”就是充分利用自身在政策、地缘、资源等方面的优势，协助其他社会组织发展的功能。服务属性是枢纽型社会组织的根本属性，只有立足于“服务”的使命和愿景，才能体现出枢纽型社会组织与传统体制内组织（如政府部门、事业单位等）不同的特性。对于枢纽型社会组织而言，“管理”是其不同于纯“支持型”社会组织的特征。纯“支持型”社会组织侧重考虑服务与协助的功能，而枢纽型社会组织还要承接一定的政府行政职能，对其他社会组织行使部分监管职能。从某种意义上说，枢纽型社会组织需要比纯“支持型”社会组织更加主动地引导、规范其他社会组织的发展。

在枢纽型社会组织的日常运作中，如何平衡服务与管理的关系值得给予特别关注。一方面，枢纽型社会组织作为政府赋权的组织，承担一定的对其他社会组织行使监管的职能，需要对所属范围内的社会组织行使应尽的管理功能；另一方面作为枢纽型社会组织的基本功能定位以及其他社会组织的实际需求，枢纽型社会组织不能回到“二政府”角色，而是要为其他社会组织提供良好的支持性服务。理论上说，枢纽型社会组织运作中服务与管理的关系应当是相辅相成，互相包容的。在管理的同时谨记自身的服务定位，在承担政府业务主管机构相应管理职能的同时，保持自身的服务功能。在服务的同时也需谨记自身的监管职能。 同时，枢纽型社会组织的服务与管理属性存在一定程度主与辅、先与后的差别，应当将服务属性置于管理属性之前，以服务为先，只有尽责地为其他社会组织提供支持性的服务，才能得到其他社会组织的信任与尊敬，才能行使好管理职能。

（二）浦东新区完善枢纽型社会组织运作机制的重点

1.强化服务能力

对于枢纽型社会组织而言，服务其他社会组织是其核心的职责。向其他社会组织提供服务，不仅仅是在人力、财力、物力等硬件上提供支持，更是要在机构运作、能力建设、信息共享等软实力上提供支撑。由于目前各类社会组织大多数都处于成长的“幼稚期”，迫切需要整个社会从人力、物力、资金以及能力建设上给予支持，枢纽型社会组织要搭建资源对接平台，建立完善的资源对接制度。

枢纽型社会组织主要承担“服务”职责，为其他社会组织融合各种各类所需的资源，对出资、受资双方进行监督与规范；利用各种渠道，为其他社会组织编织强力的支持网络；对其他社会组织进行第三方评估，确保不造成资源供给上的浪费，以避免产生超过社会组织承接能力的项目对接。

强化服务能力既需要建设枢纽型社会组织支持网络，又需要提升枢纽型社会组织自身能力。枢纽型社会组织的定位使得其工作人员都应该是精英型人才，需要具备较高的工作效率和较专业的工作能力：如与相关各方维持良好的合作关系、与各方维持日常联络、向出资方筹资募款、公平公正地代理招投标项目与推介项目、熟悉众多社会组织、客观评估社会组织、能够从理论层面出具社会组织相关的研究报告、行使政府委托的监管职能等能力。这些既是枢纽型社会组织应当具备的能力，也是枢纽型社会组织维持自身行业领先的必备能力。只有在自身能力过硬的前提下，才为其他社会组织做好服务工作。也就是说，强化服务能力是对枢纽型社会组织的工作人员提出了更高的要求。要想做好平台支持服务，首先需要建设枢纽型社会组织自身的人才队伍，只有具备了相应的人才队伍，才能为其他社会组织提供更好的支持服务。这对枢纽型社会组织做好自身定位、规划与工作计划的制定以及构建资源服务平台等各项能力都提出了非常高的要求。

2.开拓资源渠道

枢纽型社会组织必须不断开拓资源渠道，实质性地支持处于“一线”的操作性的社会组织。任何社会组织对资源的需求是广泛而多样性的，处于不同发展时期的社会组织需要不同类型与不同“重量”的资源：从需要免费低价的办公场地、便捷的社会组织登记审批注册流程，到社会组织宣传网站建设支持、提供办公设备支持、项目资金支持、人才培育支持等。以支持型机构恩派（NPI是在政府主管部门、国内外资助型机构、企业界、学界等关键“拥护群”的支持下发展起来的一个公益支持性组织集合体）的社会组织“孵化器”项目为例：在社会组织初创期，恩派可以提供一张办公桌、一根网线、每月3000元左右的行政经费资助、不定期的机构负责人能力建设等。这些看似不起眼的支持，对还处于社会组织初创期的公益创业者而言，就已经是一笔相当充裕的资源了。 当一个社会组织度过初创伊始，开始规划自身的下一步发展，那么一个合适规模的政府购买服务项目、一份能与相关街镇社区建立紧密联系的合作方案、一个更大的办公室等都是这一阶段社会组织的需求。以上海市浦东新区已经建立的20多个街镇层面的“枢纽型”社会组织——街镇社会组织服务中心为例：有部分街镇社会组织服务中心能为社会组织提供初创期所需的办公室以及基本的办公设备，也能为社会组织联络到当地街镇的公益项目，支持社会组织参加上海市社区公益服务招投标项目等，这对于初创期的社会组织培养自身能力，并在社区站稳脚跟是非常有益的。而到社会组织开始考虑设计自身战略规划、开始渴望有机会与更多合作方交流推介自己、开始扩张业务范围建立更庞大的机构体系时，枢纽型社会组织又应当承担起满足更高的服务需求的要求。在实际中，能力建设型的支持性社会组织为其他社会组织提供更进一步的战略规划、能力支持等方面的项目或机构，又能用来解决这一发展阶段社会组织存在的疑惑。

开拓资源渠道是枢纽型社会组织运作机制完善的重点，而妥善分配资源，也是枢纽型社会组织的重要职责之一。在社会组织成长的各个阶段，为了向前发展而获取越来越多数量以及越来越多种类的资源，是每一个社会组织成长的必经之路。而枢纽型社会组织则是要为其他社会组织提供符合其每一发展阶段所需的基本支持。需要强调的一点是：提供支持性服务、协助其他社会组织获得所需资源绝不是意味着枢纽型社会组织为其他社会组织“包办一切”，因为包办一切只会让社会组织越来越依赖外界的纯粹支持而失去自身的生命力与活力。如果将过于丰沛的资源与社会组织进行对接，无异于是一种浪费，并对社会组织发展造成另一种程度的重荷。枢纽型社会组织需要对自身做好定位，明确自己服务于处于哪一发展阶段的社会组织，然后再去争取、开拓和调动相应级别和相应数量的资源。

案例资料来源：张良.我国社会组织转型发展的地方经验——上海的实证研究.北京：中国人事出版社，2014： 93-101.

案例思考题：

（1）枢纽型社会组织运作机制有哪些基本特点？

（2）枢纽型社会组织运作中强化服务能力与开拓资源渠道之间应该保持什么关系？

重要概念

政府职能（govcrnmcnt function）

行政手段（administrative means）

服务型政府（service-oriented government）

社会组织（social organization）

社会团体（social group）

民办非企业单位（non-governmental nonprofit units）

基金会（foundation）

社会服务机构（social service agency）

提示问题

1.政府职能转换的实质是什么？

2. 20世纪以来政府职能的重心发生了什么变化？

3.政府管理的法律手段、经济手段和行政手段各有什么特点？

4.为什么说服务型政府建设是政府职能转变的方向？

5.西方国家国有企业改革的途径主要有哪些？

6.社会组织由哪些基本特点？

7.如何看待社会组织不以盈利最大化为目标的涵义？

8.我国社会组织的基本作用有哪几个方面？

9.公共管理多主体合作具有哪些重要意义？

10.促进我国社会组织健康成长的有哪些主要策略？

章节文献

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