中国的消防法律

第一节　中国的消防法律

一、中国的立法体制

中国是统一的、单一制国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，在实践中能行得通，宪法和立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了统一而又分层次的立法体制。

（一）全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

（二）国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。

（三）省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法，法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。

（四）经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

（五）自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。

（六）国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

二、中国消防相关法律分类

中国的消防法律体系是以《中华人民共和国宪法》为依据，以《中华人民共和国消防法》为基本法律，由行政法规、地方法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章以及有关消防的各种规范性文件共同组成的。

（一）宪法

宪法是国家的根本大法，由国家最高权力机关即全国人民代表大会制定。宪法是制定其他一切法律规范的依据，具有最高的法律地位，其他法律、法规和规章都不得与宪法相抵触。许多法律、法规的规定就是宪法条文的具体化。宪法精神和宪法原则是消防行政执法的重要依据。宪法所包含的行政执法依据主要是：关于国家行政机关组织和职权规范；关于公民在行政法律关系中享有的权利和应尽的义务的规范等。

（二）法律

法律是全国人大或其常委会经一定立法程序制定或批准施行的规范性文件。《消防法》是我国目前唯一一部正在实施的具有国家法律效力的专门消防法律。此外，《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《刑法》、《国家赔偿法》等法律中有关消防行为的条款，也是消防法律规范的基本法源。

（三）行政法规

行政法规是由国家最高行政机关——国务院根据宪法和法律制定和颁布的有关行政管理方面的专门性法律规范。作为消防行政执法依据最典型的行政法规是国务院发布的《森林防火条例》和《草原防火条例》。行政法规的效力低于宪法和法律，但高于地方性法规和规章。

（四）地方性法规

地方性法规是地方有立法权的人民代表大会及其常务委员会在不同宪法和法律相抵触的情况下，根据本地区的实际情况制定的规范性文件。地方性法规中有关消防的规定，也是消防法规的法源。如2009年9月，深圳市人大常委会修订通过的《深圳经济特区消防条例》；2009年8月，银川市人大常委会审议通过的《银川市公共消火栓建设维护管理条例》；2009年11月，天津市人大常委会审议通过的《天津市消防条例》。

（五）规章

规章有部门规章和地方政府规章之分。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，有权根据法律和行政法规，在本部门的权限内按规定程序制定的规范性文件是部门规章。如2009年4月，公安部发布的《消防监督检查规定》。省、自治区、直辖市的人民政府，省会城市，以及经国务院批准的较大的市人民政府，根据法律和国务院的行政法规的规定按照规定程序制定、发布的普遍适用于本地区行政管理的规范性文件是地方政府规章。如2005年7月浙江省人民政府发布的《浙江省社会消防组织管理办法》。

（六）消防技术标准

消防技术标准是由国务院有关主管部门单独或联合发布的，用以规范消防技术领域中人与自然、科学、技术关系的准则和标准。它的实施主要以法律、法规和规章的实施作为保障。我国现行的消防技术标准主要包括两大体系：一是消防产品的标准体系，如《钢质防火门通用技术条件》、《火灾报警设备检验规则》等。二是工程建筑消防技术规范，如《建筑设计防火规范》、《石油库设计规范》和《火灾自动报警系统施工验收规范》等。

三、中国主要消防相关法规概述

（一）消防法

1957年11月，中华人民共和国国务院公布施行了《消防监督条例》。《消防监督条例》对消防监督工作实施机关、消防监督机关的任务、防火责任制度、消防组织等作了规定。1984年5月，第六届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国消防条例》，在总结经验的基础上，对《消防监督条例》作了较大的补充和修改。1998年4月，第九届全国人大常委会第二次会议审议通过了《中华人民共和国消防法》，对消防条例作了修改、补充、完善。

现行《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）是2008年10月28日经第十一届全国人大常委会第五次会议审议通过的，于2009年5月1日起正式施行。新《消防法》对消防工作责任、消防安全管理制度、消防组织和应急救援力量建设、消防监督执法等方面作出了一系列重大改革和完善。

（1）确定了新的消防工作原则。即“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”。

（2）进一步明确和完善了各级人民政府和有关部门的消防工作职责，以及机关、团体、企业、事业等单位的消防安全具体职责，增加了对建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程消防设计、施工质量负责的规定，明确了质监部门、工商部门和公安机关消防机构的消防产品质量监管职责。

（3）改革消防监督管理制度。一是对不同建设工程按规定分别实行审核、验收制度和备案、抽查制度。二是加强了消防监督检查工作，明确了公安派出所日常消防监督检查和消防宣传教育的职责。三是国家对消防产品实行强制性产品认证制度，质监部门、工商部门、公安机关消防机构依法加强对消防产品质量的监督检查。四是取消了举办大型群众性活动的消防行政许可。

（4）加强农村消防工作。根据建设社会主义新农村的要求，地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导，采取措施加强公共消防设施建设，组织建立和督促落实消防安全责任制，并对乡镇消防规划、消防力量建设、农村消防宣传教育等工作提出了明确要求。

（5）完善社会消防技术服务机制。按照转变政府职能、加强公共服务的要求，规定消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员，应当依法获得相应的资质、资格，并依照法律、行政法规、国家标准、行业标准和执业准则，提供消防安全技术服务，对服务质量负责。

（6）加强应急救援工作。根据经济社会发展对保障和改善民生、完善应急救援机制的需要，明确了消防法立法目的之一是“加强应急救援工作”，并进一步强化了公安消防队和专职消防队应急救援建设和保障措施，明确了地方人民政府，以及公安消防队、专职消防队在应急救援工作中的职责。

（7）加大对危害公共消防安全行为的查处力度。取消了一些行政处罚限期改正的前置条件，完善了应予行政处罚的违反消防法规行为，调整了处罚种类，明确了罚款数额，加大了对一些严重违法行为的处罚力度。

（8）加强对消防执法工作的监督。专门增加了“监督检查”一章，规定县级以上地方人民政府应当对本级人民政府有关部门履行消防安全职责的情况进行监督检查；公安机关消防机构及其工作人员应当按照法定的职权和程序履职，切实做到公正、严格、文明、高效。

（二）安全生产法

《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》），于2002年6月29日，经九届全国人大常委会第28次会议审议通过，自2002年11月1日起正式施行。《安全生产法》是安全生产的基本法律、专门法律，适用于中华人民共和国境内所有从事生产经营活动的单位的安全生产。《安全生产法》确立了安全生产的基本法律制度，适用于所有矿山、建筑、铁路、民航、交通等行业。由于消防安全在安全生产监督管理上有其特殊性，在《安全生产法》第2条中规定：“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定”。因此，上述这些方面的安全工作，原则上仍属于《安全生产法》的调整范围，但其具体要求在有关法律、行政法规另有规定的情况下，适用其规定。

《安全生产法》确定了七项基本法律制度，主要是：

（1）安全生产监督管理制度。集中体现第一章总则、第四章安全生产监督管理和第六章法律责任。

（2）生产经营单位的安全生产保障制度。主要体现在第二章中。

（3）生产经营单位负责人的安全责任制度。体现在第5条、第17条、第18条、第20条中。

（4）从业人员的权利义务制度。体现在第三章中有8项权利和3项义务。

（5）中介服务制度。体现在第12条、第62条、第79条之中。

（6）应急救援和事故处理制度。主要是第五章的规定。

（7）责任追究制度。体现在第13条及法律责任之中。

（三）森林防火条例

《森林防火条例》（以下简称《条例》）于1998年1月16日由国务院发布，1998年3月15日实施，2008年11月19日经国务院第36次常务会议对其进行了修订，并于2009年1月1日起施行。其主要内容：

（1）修订后的《条例》凸显了以人为本的理念。森林资源固然重要，但人民生命安全更加重要；原《条例》仅仅根据受害森林面积衡量森林火灾，修订后的《条例》将伤亡人数也纳入了森林火灾的分类标准。抛开受害森林面积不谈，只要造成一定数量的人员伤亡就要定性为相应级别的森林火灾。

（2）明确了地方行政首长为第一责任人。《条例》第五条明确规定“森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制”。突出了县级人民政府应当做好的工作：设置森林防火指挥机构并组织协调指导本行政区域内森林防火工作；负责将本县森林防火设施建设纳入规划；将森林防火经费纳入财政预算；组织森林防火宣传做好火灾的预防工作；按照防火规划储备防火物资整合完善森林防火指挥信息系统；组织乡镇政府根据森林防火预案制定森林火灾应急处置办法；组织开展必要的森林火灾应急预案演练；组织成立森林火灾专业扑救队伍，组织指导建立群众扑救队伍；划定本县森林防火区规定森林防火区并向社会公布；在森林防火期内对特殊用途的用火进行审批；在森林防火期内遇有高温、干旱、大风等高火险天气时划定高火险区，规定高火险期，公布禁火令；公布森林火灾报警电话建立森林防火值班制度；接到火灾报告时派负责人到达现场并按规定上报火灾情况；为扑救森林火灾决定征用物资、设备、交通工具。

（3）明确了各级森林防火指挥部与林业主管部门的关系。《条例》规定：县级以上地方人民政府根据实际需要设立的森林防火指挥机构，负责组织、协调和指导本行政区域的森林防火工作。县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域森林防火的监督和管理工作，承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作。

（4）明确了森林、林木、林地经营单位的防火责任。规定：森林、林木、林地的经营单位应配备兼职或者专职护林员负责巡护森林，管理野外用火，及时报告火情，协助有关机关调查森林火灾案件。

（5）完善了与国家应急管理体系的对接。修改后的《条例》进一步明确了火情报告、启动应急预案等程序，规定了预案的内容，并进一步明确了地方各级人民政府和森林防火指挥机构的职责，以及气象、交通运输、通信、民政、公安、商务和卫生等相关部门的责任。

（6）增加了对责任人员在履职中过错的处罚。条例规定：对不认真履行森林防火职责的6种情形将追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任。

（7）加大了行政处罚力度，提高了经济处罚金额。修订后的《条例》对违反森林防火规定的，除责令停止违法行为和给予警告外，还对个人处200元以上，5000元以下的罚款，对违反规定的单位处以2000元以上，10万元以下的罚款。

（8）《条例》还增加了鼓励开展森林火灾保险和航空护林等新生事物、先进技术等内容。

（四）草原防火条例

《草原防火条例》（以下简称《条例》）于1993年10月5日由国务院发布，并于发布之日实施。2008年11月19日经国务院第36次常务会修订，并于2009年1月1日起施行。其主要内容如下。

（1）进一步明确草原防火工作实行行政首长负责制。国务院草原行政主管部门主管全国草原防火工作，地方草原防火主管部门主管本行政区域内的草原防火工作，其他部门在职责范围内做好相关工作；重点草原防火区的地方政府可以根据草原火灾应急预案的规定，成立草原防火指挥部，行使本级政府在草原火灾扑救中的职责。

（2）规定了草原火险区划制度。规定根据草原火灾发生的危险程度和影响范围等，将全国草原划分为极高、高、中、低4个等级的草原火险区。火险区是制定草原防火规划和进行草原防火基础设施建设的依据。

（3）规定了草原防火期制度。规定地方政府应当根据草原火灾发生规律，确定草原防火期。在防火期内，生产用火以及爆破、勘察和施工等活动，应当经草原防火主管部门批准；草原上行驶的车辆和野外作业的机械设备，以及进行实弹演习、处置突发性事件等活动时，应当采取防火措施；主管部门应当对存在火灾隐患的车辆、野外作业活动进行防火检查。

（4）规定了草原火灾扑救责任。规定发生特别重大、重大草原火灾的，国务院草原行政主管部门应当组织、协调火灾扑救，做好跨省物资调用；发生威胁林区的草原火灾的，草原防火主管部门应当及时通知林业部门；境外草原火灾威胁到我国草原安全的，国务院草原行政主管部门应当及时将情况通知外交部。规定气象机构应当做好气象监测和预报工作，及时向当地人民政府提供气象信息；民政部门应当及时设置避难场所和救济物资供应点；卫生部门应当做好医疗救护、卫生防疫工作；交通等部门应当优先运送救灾物资；通信部门应当组织提供应急通信保障；公安部门应当及时查处火灾案件，做好治安维护工作。

（5）规定了草原火灾的善后和恢复措施。规定草原火灾扑灭后，地方政府应当组织有关部门及时做好灾民安置、救助以及卫生防疫工作。草原火灾扑灭后，地方政府应当组织制定草原恢复计划，尽快恢复草场植被，并做好畜禽检疫工作。对火灾对居民生活、生产、环境的影响进行评估，并根据评估结果做好有关工作。

（6）规定了违反《条例》的法律责任。按照有权必有责、用权受监督、违法受追究的要求，规定地方政府、草原防火主管部门或者其他有关部门及其工作人员在草原防火工作中不依法履行职责应当承担的法律责任。对在草原上违法进行生产用火、爆破、勘察等活动，区分违法情节和危害后果，设定了责令改正、责令停止违法行为、补办有关手续、采取防火措施、消除火灾隐患、罚款直至依法追究刑事责任等法律责任。

（五）机关团体企业事业单位消防安全管理规定

《机关团体企业事业单位消防安全管理规定》（以下简称《规定》）于2001年10月19日由公安部发布，自2002年5月1日起施行。其主要内容：

（1）《规定》适用范围。《规定》适用于中华人民共和国境内的机关、团体、企业、事业单位（以下统称单位）自身的消防安全管理。

（2）关于消防安全责任。一是规定了消防安全责任人制度，明确规定法人单位的法定代表人或非法人单位的主要负责人是单位消防安全责任人。二是规定了消防安全管理人制度。三是规定了逐级消防安全责任制和岗位消防安全责任制制度。四是明确了关联单位之间的消防安全责任。

（3）关于消防安全重点单位管理。一是确立了消防安全重点单位管理制度，并采用不完全列举的方式明确了消防安全重点单位的界定标准。二是明确了消防安全重点单位的备案制度。三是规定了消防安全重点单位的管理要点。

（4）关于防火检查和火灾隐患整改。一是规定了防火巡查和防火检查两种制度，并明确规定了巡查和检查的内容、频次。二是规定了火灾隐患整改的整改期限、方式和程序。

（5）关于消防安全培训。规定了消防安全培训的两种类别即单位内部的消防安全培训和消防安全专门培训。前者是指由单位组织的对本单位内部职工进行消防安全培训；后者是指公安消防机构或其他专门培训机构针对特定人员进行的培训。

（6）灭火、应急疏散预案和演练。规定了消防安全重点单位必须结合实际制定灭火和应急疏散预案并应定期组织演练。

（六）消防监督检查规定

《消防监督检查规定》于1998年12月9日由公安部发布并于同日施行，2004年6月9日由公安部第二次修订并于2004年9月1日施行，2009年4月30日由公安部第三次修订并于2009年5月1日起施行。《消防监督检查规定》是规范消防监督检查行为的依据。新修订的《消防监督检查规定》分为总则、消防监督检查的形式和内容、消防监督检查的程序、公安派出所日常消防监督检查、执法监督和附则等六章，共40条。

（七）建设工程消防监督管理规定

1996年10月16日公安部发布《建筑工程消防监督审核管理规定》，于1997年3月1日实施。2009年4月30日公安部对《建筑工程消防监督审核管理规定》进行修订，名称改为《建设工程消防监督管理规定》，于2009年5月1日起施行。《建设工程消防监督管理规定》适用于新建、扩建、改建（含室内装修、用途变更）等建设工程的消防监督管理，不适用住宅室内装修、村民自建住宅、救灾和其他临时性建筑的建设活动。《建设工程消防监督管理规定》分为总则、消防设计施工的质量责任、消防设计审核和消防验收、消防设计和竣工验收的备案抽查、执法监督、法律责任、附则等7章，共51条。

（八）火灾事故调查规定

《火灾事故调查规定》于1999年3月15日由公安部发布施行，2009年4月30由公安部修订，于2009年5月1日起施行。《火灾事故调查规定》是规范公安机关消防机构火灾事故调查行为的依据。修订后的《火灾事故调查规定》分为总则、管辖、简易程序、一般程序、火灾事故调查的处理和附则等6章，共48条。

（九）消防技术标准

（1）《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）。本规范主编部门为中华人民共和国公安部，批准部门为中华人民共和国建设部，施行日期为1988年5月1日，先后在1997年、2001年和2006年经过三次修订，现行规范为2006年修订版。本规范适用于新建、扩建和改建的建筑，分为总则、术语、厂房（库房）、甲乙丙类液体（气体）储罐（区）与可燃材料堆场、民用建筑、消防车道、建筑构造、消防给水和灭火设施、防烟与排烟、采暖通风和空气调节、电气、城市交通隧道等12部分。

（2）《高层民用建筑设计防火规范》（GB50045-952005年版）。本规范主编部门为中华人民共和国公安部，批准部门为中华人民共和国建设部，施行日期为1985年11月1日，先后在1997年、1999年、2001年和2005年经过4次修订，现行规范为2005年修订版。本规范适用于新建、扩建和改建的高层建筑及其裙房，分为总则、术语、建筑分类和耐火等级、总平面布局和平面布置、防火防烟分区和建筑构造、安全疏散和消防电梯、消防给水和灭火设备、防烟排烟和通风（空气调节）、电气等9部分。

（3）《村镇建筑设计防火规范》（GBJ39-90）。本规范由中华人民共和国建设部颁布，并于1991年3月1日施行。其主要内容有：总则，建筑物的耐火等级和建筑构造，规划和建筑布局，厂（库）房、堆场、贮罐，民用建筑，消防给水，电气等。

（4）《建筑内部装修设计防火规范》（GB50222-95）。本规范主编部门为中华人民共和国公安部，批准部门为中华人民共和国建设部，施行日期为1995年10月1日。本规范适用于民用建筑和工业厂房的内部装修设计，不适用于古建筑和木结构建筑的内部装修设计。本规范规定的建筑内部装修设计，在民用建筑中包括顶棚、墙面、地面、隔断的装修，以及固定家具、窗帘、帷幕、床罩、家具包布、固定饰物等；在工业厂房中包括顶棚、墙面、地面和隔断的装修。