中日消防法律比较

第三节　中日消防法律比较

一、中日立法体制的比较

（一）立法宗旨

所谓“消防”，根据《现代汉语词典》的解释，是指“救火和防火”。因此，消防工作就是要“预防为主，防消结合”，其立法宗旨应以人为本，把生命安全放在首要位置。

我国新《消防法》第1条规定:“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法。”法条中明确规定了要把“保护人身和财产安全”放在首位。

日本《消防法》第1条明确规定“本法律是以预防火灾，警戒及灭火，保护国民的生命、身体及财产免受火灾损害，减轻火灾或地震等灾害的损失，保持安宁的秩序、增进社会公共福利而制定的。”《消防组织法》首先规定了消防的任务是“通过对火灾的预防、警戒、扑灭和对伤病员的医疗紧急救护等方式保护国民的生命和财产，消除引发水灾、火灾、地震的各种直接因素，在灾害发生时防止其进一步扩大和尽可能减少损失。”

可以看出，日本与中国的消防立法宗旨基本上是相同的，都把“保护国民人身和财产安全”放在消防工作首位，这也是由消防工作的属性决定的。

（二）立法模式

总体而言，我国和日本都是采用一种自上而下、逐层具体化的方法来构建消防法律体系，这一立法模式也是由消防法律的特性决定的。由于关系到人民的生命财产和国家财产的安全，必须要有一个适用于全国范围内的规范，包括各种行业规范、标准等。而具体到地方，则宜因地制宜，分别制订符合本地实际情况的实施细则。但由于日本是地方高度自治体制，其地方消防法规体系要比中国发达完善得多，市町村都有自己的消防条例。中国除省、计划单列市、特区等有消防法规外，其他市和县、镇、村一级基本上空白。

（三）法的修改

日本的消防法律修改的频率相当高，自1948年8月1日消防法颁布实施以来，几乎每年都要作修改和调整。如2001年9月1日东京都新宿区歌舞伎町明星56大楼发生死亡44人火灾后，针对火灾暴露出的防火管理、消防设施、安全疏散等方面存在的隐患问题，2002年4月26日消防法在完善防火管理、彻底纠正违法、强化安全疏散、加重违规处罚等方面进行了部分修改。特别是对多功能杂居建筑的管理作出了比以前更加严格的规定：一是赋予单位定期检查消防工作、定期检测消防设施并向所管辖的消防部门报告的职责；二是安装火灾自动报警设备的标准比以前更加严格；三是强化处罚，如消防法第8条第3项规定的防火管理者选任命令一项内容，未选任的，以前处以3个月以下拘役或20万日元以下罚款，现在已经上升到6个月以下拘役或50万日元以下罚款。由此可见，日本对火灾的经验教训的洞察力是十分敏锐的，不断在发生大的火灾事故后，总结经验，吸取教训，并立即对法律法规进行修改充实。

我国现行《消防法》自1998年颁布实施、2008年第一次修订，出台10年后才进行了修订，期间发生多起重特大火灾事故，总结的防、灭火教训很多，监督执法中出现的法律规定不明确、不完善、不合理的问题也越积越多，但始终得不到修订完善。相关支撑消防法律的法规、消防规范、标准等体系也不完备。我国的立法机制和相关法规体系还不具备自我完善功能，不能同步或及时解决现实消防监督执法中的问题和隐患。

二、中日消防相关法律地位比较

日本消防法律立法规格高，门类较齐全，既有宪法体系内的《消防组织法》，也有行政法体系内的《消防法》（由国会制定）、《消防法施行规则》（由内阁制定，类似我国国务院行政法规），还有部门规章《消防法施行令》（类似我国部委规章）以及各种地方消防法规。具有宪法功能的《消防组织法》，不仅规定了日本消防组织机构、人员编制、消防装备、消防职员的职责、任务、待遇等内容，而且还明确了国家、都道府县、市町村各自分担的消防事务及责任。由于有《消防组织法》的统摄，《消防法》在日本法律体系中地位较高，消防法规定的消防责任和行为在政府、部门和公民中能得到较好的贯彻落实。

而我国消防法在国家法律体系中地位低下，按照宪法规定“国家行政机关职权的行使要靠国家机关组织法进行调整”，消防法作为部门特别行政法而非国家组织法，它规定了不该规定的政府等国家机关行为，这使消防法的实施大打折扣，以致出现国家机关的行政部门违反了消防法无法制约的尴尬局面。公安部虽然制定了几部消防方面的规章，但部委规章的法律地位受到置疑，因为立法法、行政复议法虽然把规章纳入法的范围，但在行政诉讼法第53条规定人民法院在审理案件时对规章只是“参照”执行。这就是说，在立法层次和行政层次上承认规章的法律地位，但在最关键的诉讼阶段没有得到认可，这就使部委规章的执行力度大打折扣。

三、中日消防相关法律内容比较

（一）法律结构

日本的消防法律体系结构比较严密，各种法律、法规、条例互相补充、互相渗透。比如《消防法》中第8条规定，学校、医院、工厂、百货店等企事业单位或者两家以上不同性质场所合用一栋建筑物的应当选出具备一定资格的人员作为“防火管理者”，监督管理日常的消防工作。作为补充，日本《消防法施行令》第3条中又详细规定了企事业单位的防火管理者必须具备什么样的资格（分为甲、乙两种），甲、乙两种防火管理者必须修完什么样的课程才具备管理资格，在修完规定的课程合格后可以管理哪些防火对象物等等。《消防法施行规则》第2条则对防火管理者的资格从8个方面作了更加详细的说明。这8个方面是：①作为《劳动安全卫生法》（1972年法律第57号）第11条第1项规定的安全管理者而被选任的人员；②根据《劳动安全卫生法》第13条第1项的规定，作为危险品保安监督员而被选任的人员中，获得了甲种危险品作业员合格证书者；③作为《矿山保安法》（1949年法律第70号）第22条第3项规定的保安管理者而被选任的人员；④在从事国家或都道府县消防事务的职员中，在管理性或监督性岗位任职1年以上的人员；⑤警察或符合警察条件的警员中，在管理性或监督性岗位任职3年以上的人员；⑥在具有建筑主事或一级建筑士资格的人员中，具有1年以上实际防火管理工作经验的人员；⑦在市町村的消防团员中，在管理性或监督性岗位任职3年以上的人员；⑧作为符合前面各号所示条件的人员，由消防厅长官确定的人员。只有符合或满足以上8个条件之一的人，才具备选任防火管理者的资格。与此同时，面对综合用途建筑物管理容易发生混乱、管理者容易互相推诿责任的现状，特地还在施行令中标明了同一个建筑物中几个单位之间在签订共同防火管理协议时应注意的事项及必须签订的内容，如消防计划的完成、火灾报警、灭火预案的训练、人员的避难、安全通道、防火分区、防烟分区及其他设施的日常管理等事项。可以看出《消防法》、《消防法施行令》、《消防法施行规则》三个法律互相补充说明，对消防工作做了非常详细的解释和界定。

与之相比，我国的消防法律法规体系结构显得不够清晰严密。目前，消防法律法规体系的主干是《中华人民共和国消防法》和公安部制定颁布的相关规章以及各地制定的消防条例，各项专门规定和众多的技术规范标准是该体系的支干，主干统领支干，支干服从于主干，这是最基本的规则。但是由于立法过程中缺乏统一的管理和协调，现行消防法律法规体系中的主干与支干之间往往出现矛盾和冲突。比如，《消防法》规定了公安机关消防机构对易燃易爆化学物品管理的相关要求和内容，而在国务院出台的《危险化学品安全管理条例》中同样有消防安全管理的部分，但其规定的执法主体、处罚种类等与《消防法》的规定有冲突。全国人大通过的《消防法》的法律效力高于国务院颁布的《危险化学品安全管理条例》，《消防法》是新出台的法规，两者都是国家的有关规定，交叉部分又互相冲突，这就容易造成执法部门之间的“抢权”或“推责”现象，管理出现混乱，导致行政管理效率低下。又如《消防法》规定：消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员，应当依法获得相应的资质资格。根据《行政许可法》规定，关于资质资格的许可事项只能由法律和行政法规设定。一直以来，《消防法》没有与其配套的行政法规，致使《消防法》的类似规定从制定颁布伊始，就无法执行。

（二）具体内容

日本消防法律不仅结构严密，内容也十分详细。比如2000年的《消防法施行令》第22条关于室内消火栓的设置基准规定，以下建筑必须设置室内消火栓：①总面积超过500平方米的剧场、电影院、观众厅、会堂；②总面积超过700平方米的咖啡馆、酒馆、夜总会、游艺场、百货店、饭店、餐饮场所、旅馆、公寓楼、医院、幼儿园、学校、图书馆、美术馆等、公共浴室、停车场、飞机场、工厂、摄影棚、仓库；③总面积超过1000平方米的神社、寺庙、教会及前表所没有罗列的办公场所；④总面积超过150平方米的地下商业街；⑤危险物品中专门规定了基准及数量，如棉花200千克、木毛400千克、纸张1000千克、草类1000千克、可燃性固体3000千克、木炭类10000千克、可燃性液体2立方米、发泡树脂20千克等等，凡储存经营数量超过基准750倍以上者必须配置室内消火栓；⑥上面第2号中所述场所地下、无窗或4层以上面积大于100平方米者。

对设置消防水利标志的规定，《消防法》第21条规定，消防长或消防署长对于水池、泉水、井水、水槽及其他可用于消防的供水设施，在得到其产权人、管理人或使用人的承诺后，可指定为消防水利，使之处于随时可使用状态。消防长或消防署长对于根据前项规定制定的消防水利，必须按照总务省令的规定设置标志。《消防法施行规则》第34条之2规定，消防长或消防署长针对根据消防法第21条第1项规定指定的消防水利，在消防车容易接近该指定消防水利的场所中进行灭火所必要的地点，必须设置附表第1之4规定的标志（见图2-1）。

图2-1　《消防法施行规则》第34条之2（附表第1之4）规定的标志

附表第1之4（关于第34条之2）

日本对设置消防水利标志，在法律上有了这样具体的规定，所以在全国各地只要按照消防法律被指定为消防水利的，都必须按照《消防法施行规则》第34条之2（附表第1之4）的规格要求，设置统一标准的消防水利标志。（见图2-2）。

图2-2　日本东京街道上设置的消防水利标志

再如，对设置室外消火栓的规定也是一样，日本《消防法》第17条、《消防法施行令》第7条、第19条以及《消防法施行规则》第22条，对设置室外消火栓的基准和细目包括室外消火栓标志的设置要求等等都做了细致具体的规定。同样有了这样的规定，在日本各地的大街小巷上，尽管有的街道很狭窄，但只要是按照消防法律设置了室外消火栓的地点，必定设置有标准统一的室外消火栓标志（见图2-3）。

图2-3　日本东京街道上设置的室外消火栓标志

图2-3（续）　日本东京街道上设置的室外消火栓标志

此外，日本把人们日常生活中应注意的消防安全性事项等也详尽地罗列进了地方性条例当中。如日本千叶县柏市消防本部在《柏市火灾预防条例》中还对炉灶的安全使用做了规定，共有6大内容：一是炉子周围应经常整理清扫，不可放置燃料及其他可燃物；二是应经常进行炉子及其附属设备的检查，确保安全；三是使用液体燃料的炉子及用电的炉子的检查及修理工作必须由专业人员操作；四是不可使用其他燃料代替；五是使用时应当有监视管理人员以防止发生异常状况；六是根据燃料性质，为燃料储罐设置避光、防止碰撞、颠倒的装置。以上这些内容我国只在产品使用说明书上才标注，而日本无论是国家颁布的法律也好，地方颁布的条例也好，内容都非常详细。

与之相比，我国的消防法规有些规定的过于原则，如《消防法》第23条规定，进入生产、储存易燃易爆危险品的场所，必须执行消防安全规定。禁止非法携带易燃易爆危险品进入公共场所或者乘坐公共交通工具。“消防安全规定”包括哪些层级的规定和内容，“非法携带”如何认定；又如该法第27条规定，电器产品、燃气用具的产品标准，应当符合消防安全的要求，“消防安全要求”如何理解，在实践中均不易操作和执行。

（三）实践操作性

日本的《消防法》、《消防法施行令》、《消防法施行规则》等法律互相补充说明，不仅对消防工作做了非常详细的解释和界定，而且在消防管理上形成了一条完整的闭式环状链，易于操作、方便执行。在此仅举有关消防设备进行点检的法律规定加以佐证。

1.《消防法》规定了哪些场所应设置消防设备　《消防法》第17条第1项规定，学校、医院、工厂、企业、娱乐场所、商店、旅馆、饭店、地下街、综合用途的防火对象物及其他防火对象物中必须按照政令规定的技术标准设置、维护供消防用的设备、消防用水和灭火、疏散及其他消防活动需要的设施（以下称消防设备）。

2.《消防法施行令》规定了消防设备的具体种类　《消防法施行令》第7条规定，法第17条第1项的政令中确定的消防用设备为灭火设备、报警设备及疏散设备。

（1）灭火设备是使用水及其他灭火剂进行灭火的机械器具或设备，主要有：①灭火器及简易灭火用具（水桶、水槽、干燥砂、膨胀性干燥石或膨胀性珍珠岩）；②室内灭火栓设备；③水喷淋设备；④水喷雾设备；⑤泡沫灭火设备；⑥二氧化碳灭火设备；⑦卤化物灭火设备；⑧干粉灭火设备；⑨室外消火栓设备；⑩动力消防泵设备。

（2）报警设备是告知火灾发生的机械器具或设备，主要有：①自动火灾报警设备；②气体泄漏火灾报警设备；③漏电火灾报警器；④向消防机关通报的火灾报警器；⑤警钟、便携式扩音器、手动式警铃及其他紧急报警器具和紧急报警设备（报警铃、自动式报警器、广播设备）。

（3）疏散设备是当发生火灾的场合，用于疏散的机械器具和设备，主要有：①滑台、疏散梯、救助袋、缓降机、疏散桥及其他设施器具；②应急照明灯及疏散指示标志。

（4）《消防法》第17条第1项的政令所确定的消防用水是防火水槽或代替防火水槽的蓄水池及其他用水。

（5）《消防法》第17条第1项的政令确定的灭火活动所必要的设施是排烟设备、连接送水管、备用插座设备及无线通信辅助设备。

3.《消防法施行令》确定了设置消防设备的具体场所　《消防法施行令》第6条规定，按照《消防法》第17条第1项规定由政令确定的防火对象物为附表第1所涉及的防火对象物（见表2-1）。

表2-1　《消防法施行令》附表第1

备注：

1.在两种以上用途的建筑物中，根据第1条之2第2项后段规定的适用，构成综合用途防火对象物以外的防火对象物的主要用途是（1）项～（15）项中所示防火对象物的用途时，该防火对象物即为该各项所示防火对象物。

2.用于（1）项～（16）项中所示用途的建筑物位于（16之2）项所示防火对象物内时，这些建筑物视作同项所示防火对象物的部分。

3.用于（1）项～（16）项中所示用途的建筑物，其部分属于（16之3）项所示防火对象物部分时，这些建筑物或其部分既可以视作同项所示防火对象物的部分，又可以视作（1）项～（16）项中所示防火对象物或其部分。

4.用于（1）项～（16）项中所示用途的建筑物及其他工作物或其部分，属于（17）项所示防火对象物时，这些建筑物及工作物或其部分，即可视作同项所示防火对象物，又可以视作（1）项～（16）项中所示防火对象物或其部分。

4.《消防法》规定了对防火对象物内设置的消防设备由取得资质人员进行点检及报告　《消防法》第17条之3的3规定，第17条第1项规定的防火对象物的相关责任人，对该防火对象物中的消防设备或特殊消防设备等，根据总务省令规定，必须定期地让已领取消防设备士证书或总务省令确认的具有点检资格的人员进行点检，其结果必须向消防长或消防署长报告。

5.《消防法施行规则》规定了消防设备的具体点检及报告事项

《消防法施行规则》第31条之4规定：

（1）关于法第17条之3的3规定的点检，应根据消防设备的种类及点检内容，在1年以内，由消防厅长官确定的期间进行。

（2）防火对象物的相关责任人，除了应按照前项规定，将点检结果记录在维护台账中之外，还必须按照下列各号所示防火对象物的区分，在各号所确定的期间内，向消防长或消防署长报告。①令附表第1（1）项～（4）项、（5）项A、（6）项、（9）项A、（16）项A、（16之2）项及（16之3）项中所示防火对象物，每年1次。②令附表第1（5）项B、（7）项、（8）项、（9）项B、（10）项～（15）项、（16）项B、（17）项及（18）项中所示防火对象物，每3年1次。

（3）法第17条之3的3规定的点检方法及点检结果报告书格式由消防厅长官确定。

（4）根据法第17条之3的3的规定，取得了消防设备士证书的人员或具有总务省令确认的具有点检资格的人员可以进行点检的消防设备种类由消防厅长官确定。

6.《消防法施行令》规定了哪些设置消防设备的防火对象物必须接受消防机关的检查　《消防法施行令》第35条规定，必须接受消防机关检查的防火对象物是：

（1）附表第1（1）～（1）项、（5）项A、（6）项、（9）项A、（16）项及（16之3）项所示的防火对象物中，总面积超过300平方米的；

（2）附表第1（5）项B、（7）项、（8）项、（9）项B、（10）项～（15）项、（16）项B、（17）项及（18）项所示的防火对象物内，总面积超过300平方米的建筑物中，消防长或消防署长从火灾预防方面指定确认为有必要的；

（3）除了前两项所示内容外，供附表第1（1）～（4）项、（5）项A、（6）项、（9）项A中所示防火对象物用途的部分位于避难层以外楼层的防火对象物中，自该避难层以外楼层起，至避难层或直达地面的楼梯少于2个（该楼梯设于室外、或者总务省令确定的具有可有效疏散的构造的场合，为1个）的。

7.以告示的形式，对有关消防设备点检的具体环节逐一进行了明确和规定

（1）1975年4月1日，消防厅告示第2号规定了消防设备士能够进行点检的设备种类和具有点检资格者能够进行点检的设备种类。

（2）1975年4月1日，消防厅告示第3号规定了消防设备的点检种类、点检内容和点检期限。

（3）1975年10月16日，消防厅告示第14号规定了附带消防设备点检基准及消防设备点检结果报告书的点检表样式。

（4）1975年10月，消防厅告示号外第82号规定了消防设备的点检方法。

8.法律赋予消防长或消防署长对设置或维护消防设备的命令权《消防法》第17条之4规定，消防长或消防署长认为第17条第1项规定的防火对象物未按照设备等技术标准设置或维护时，对该防火对象物负有法律责任的相关责任人，有权采取命令措施。

9.对违反消防设备点检规定的处罚　为了保证消防长或消防署长有效实施对消防设备设置或维护的命令权，《消防法》在第9章罚则第42条、第44条和第45条中设置了专门处罚条款。对违反命令未采取必要措施、对消防设备或特殊消防设备进行维护的，处30万日元以下罚款或拘留；对违反命令未按照技术标准进行设置消防设备或特殊消防设备的，处6个月以下徒刑或50万日元以下罚款，可以并处。除对有关责任人或行为人给予以上处罚外，还要对违法单位处以3000万日元以下的罚金。

日本消防法规结构严密、内容具体，从而保证了其易于操作性。与之相比，我国消防法规体系结构缺乏整体协调性，《消防法》与《安全生产法》、《危险化学品管理条例》等法律法规之间存在冲突和矛盾。各种涉及消防管理的法律法规对同一事项规定了不同的执法主体和监管方式，导致其在执行过程中，执法人员无所适从。同时，我国消防法律法规对某一具体事项的规定过于原则，违法行为与法律责任设定不对应，失去了法律法规应有的规范引导作用。上述种种原因，导致我国消防法规在实践中不易操作和执行。