基金监管法律体系的国际比较

第三节　基金监管法律体系的国际比较

相对完善的监管法律体系是任何资本市场必备的要素之一。国外的实践经验表明，一国基金监管法规体系的建立和完善，对于促进基金的发展、规范基金的运作和加强对其的监管，都起到了非常积极的作用。

一、英国的法律监管体系

英国是现代投资基金的发源地。20世纪90年代以来，英国的基金业得到了飞速的发展。从监管层面来看，英国实行的是以自律为主的监管，同时依靠一些相关的法律法规来约束，没有制定单一的基金法律或法规。但是，随着近年来基金监管实践的发展，英国基金监管也呈现出走向立法规范的趋势。

（一）自律性规则

英国有大量的自律性组织，如投资顾问、基金经理人协会、共同基金协会、投资信托协会、证券业协会、证券业理事会等。这些协会有权根据本行业的实际需要制定各自的规则，进行自律监管。其中，证券业理事会在自律监管中处于中心地位。该会是1978年由英格兰银行成立的一个私人性质的自我管理机构，由十多个专业协会的代表组成。该组织成立后，对《伦敦城准则》进行了修改，并推行了一些新的规则，如《证券交易商行为准则》、《基金经理人交易指导》、《大规模收购股权准则》等。这些规则不仅由该组织制定、推行，更由该组织负责解释和监督实施。此外，自律组织还包括精算师协会、法律协会、苏格兰法律协会、北爱尔兰法律协会、注册会计师协会等专业性社会组织。这些专业组织依据各自的行业规则，从不同方面、在不同环节对基金的行为起到了不可忽视的监督作用。自律规则是英国基金法律监管体系的重要组成部分，对基金的行为起了良好的规范和约束作用，有效地保证了英国基金业的健康发展。

（二）法律规范

20世纪末，面对金融全球化的挑战，英国政府发动了一场金融监管体制的大变革。2000年6月，英国议会通过了《金融服务与市场法》（FSM A）。该法不仅规定了金融监管的机构及其具体职责，而且还推出了一系列监管机制，如信息披露制度、投资者教育计划、风险补偿机制、市场监控机制、行业准入制度等等。《金融服务与市场法》的诞生标志着英国基金监管体系由自律监管走向法律框架下的自律监管体系，但是自律监管还是该体系最本质的特征。

同时，英国还有许多基金监管的法律法规，如1879年《股份有限公司法》、1944年《投资业务管理法》、1973年《公平交易法》、1976年《限制交易实践法》、1985年《公司法》、1986年《金融服务法》、1991年《金融服务（受托计划）规定》、1995年《证券公募条例》、1996年《开放式投资公司条例》等。

（三）判例法

成文法主要规定基金禁止的违法行为，除成文法之外，英国的基金监管法律还有许多判例法，主要规定基金发生法律诉讼之后的判决方法。这些判例法构成了英国基金监管法律的另一个层次。

二、美国的法律监管体系

美国基金起步晚于英国，1921年才有第一只真正意义上的美国基金——“美国国际证券信托”发行。近一个世纪以来，通过不断创新求变，美国的基金已经由单一的股票基金转变为多元化的庞大的金融中介产业，在全球基金业中占有举足轻重的地位。美国基金业的繁荣兴盛与美国有一套完备的基金监管法律体系是分不开的。

（一）联邦法律

美国联邦的基金监管法律包括1933年《证券法》，1934年《证券交易法》，1939年《信托契约法》，1940年《投资公司法》，1940年《投资顾问法》，1958年《小型企业法与小型企业投资法》，1981年《投资顾问法》，1986年《国内税法》，1988年《内部交易和证券欺诈管制法》，1990年《市场改革法》，1990年《证券投资者保护法》，1995年《投资公司修正案》等。

（二）州法律

美国各州制定了自己的“蓝天法”（Blue Sky），来规范基金的运行，对基金来说这些法律与联邦法律具有同等重要的地位，都须遵守。

（三）行业自律规则

除了联邦和州的法律，基金市场参与者为保障公正和道德的行为，还制定了行业内部自我管理、自我约束的内部规范。这对于基金的安全稳定运作具有十分重要的作用。美国基金业的自律监管机构包括：美国证券交易商协会（NASD）、美国投资公司协会（ICI）、保护投资者协会（SIPC）。

成立于《1934年证券交易法》颁布以后的NASD不是联邦政府的部门，而是柜台交易商、经纪商的一个自律组织。NASD制定的规章只适用于它的会员，并且NASD制定的规章以及它的会员的行为都要接受SEC的管理。NASD为共同基金的销售活动设立了公平交易等规则。它实际上起着共同基金业自我管理的作用，对美国股票市场和共同基金市场有很大的影响。

ICI不是基金业的监管者，不具备任何监管的权力，但它扮演了监管的角色。它实际上是共同基金、封闭式基金和单位投资信托基金的全国交易协会。ICI严格监督着共同基金的活动，依照有关法规和规范，使基金行业保持着良好的发展。

SIPC是一个非营利性的、管理投资公司风险经营的保险组织，以保护广大投资者利益为管理目标。

（四）判例法

和英国一样，美国也有很多判例法规定基金发生法律诉讼之后的判决方法。

三、日本的法律监管体系

日本的基金最早出现于20世纪30年代，50年代后得到了长足的发展。日本政府十分注重基金法律制度的建设，以此保证基金的健康发展，同时，使得基金的产生和发展具有强烈的政府主导性。

（一）专门规范基金的法律

日本专门规范基金的法律有：①《证券投资信托法》。这部法律公布于1951年，至1993年，历经多达14次大大小小的修改。该法共6章38条，分别为总则、委托公司的许可、委托公司的业务、监督、杂则、罚则。②《金融体系改革法》。公布于1998年6月，对证券交易法、证券投资信托法、银行法、保险业法等24部法律进行了大规模的修改。③《投资信托及投资法人法》。2000年颁布，对投资信托制度进行了重大修改，将集合投资方案区分为流动化型方案和资产运用型方案，并据此思路修改了其他相关法律。

（二）其他涉及基金监管的法律法规

其他涉及基金监管的法律有《商法典》、《民法典》、《证券交易法》、《信托法》、《证券投资顾问业管理法》和《外国投资信托基金选择基准》等法律，及其他配套法规，如大藏省1967年9月公布的《关于证券投资信托公司行为准则》等。

（三）自律规则

日本根据《证券投资信托法》成立了基金行业唯一的自律性组织——证券投资信托协会。其会员包括信托投资公司、证券公司和信托银行。该组织与大藏省等政府机构以及其他证券行业组织保持密切联系，通过制定各种自律性规则来规范行业内行为。先后制定了《日本证券投资信托协会业务规则》，《关于整体投资信托收益凭证的直接募集和解约等的规则》，《关于募集、销售之事项》，《关于投资信托公司独立性的自律规则》，《关于信息披露之事项》等。

四、海外基金法律监管体系的经验总结

（一）基金法律监管体系必须符合本国的国情

一国的法律制度必须符合本国的经济发展水平，还要符合本国的历史、文化、政治、法律背景。基金的监管亦要根据自身的经济特点、经济成熟度和金融制度的实际情况来制定合适的法律，不能照搬其他国家的模式和路线。通过前面的比较，我们可以看到，无论是美国还是日本，其基金的发展都是“先立法、后发展”的，这明显不同于英国“先自律发展，后立法规范”的模式。英国很早就形成了完善发达的市场经济，因此，基金得以“自律”发展，而美国的市场经济是以法律制度的完善而见长的，日本则因是新兴的市场经济而需要法律的先行规范。其后，由于金融全球化和金融创新的加快，使得各国（包括英国）都不得不运用法律的武器来对基金进行监管，由此形成了今天的各自监管体系。

（二）基金法律监管体系必须实现政府监管和行业自律的有机结合

英国、美国和日本的实践表明，基金法律监管必须既要有政府监管，又要有自律监管。政府的有效监管有利于保证立法统一，有利于保证基金市场的公平与效率，有利于保护投资者利益，从而有利于资源优化配置。而行业自律有利于弥补政府监管的不足，有利于市场自身机制的发挥。因此，两者都是必须的，应有机结合，而各国在不同的时期侧重点可以有所不同。总的来说，在基金市场发展初期，应强调政府监管为主，兼顾行业自律；当基金市场逐渐成熟完善起来时，应实现在法律框架下的行业自律监管体系。

（三）基金法律必须明确其信托的法律关系

从法律性质上来讲，基金属于信托范畴；基金法律关系就是信托法律关系。因此，很多国家都将基金纳入信托法的调整范畴。当然，由于各国的法律制度有所不同，信托法律关系的模式是不一样的。如德国采用的是“分离式”契约结构模式，基金主体之间的法律关系是通过两个契约进行规范的：一是投资人和投资公司之间的信托契约，二是投资公司和保管银行之间的保管契约。保管银行虽然不是信托关系的当事人，可是拥有远远超出其保管义务的职责，对投资公司有监督的义务，甚至能对投资公司提起诉讼。日本采用的是“非分离式”契约结构模式，以基金信托契约为核心，结合基金投资人、基金经理人和基金保管人于一个契约中。美国则是公司型的基金模式，其本质还是信托，只不过借助了公司的外壳而已。

（四）基金法律监管体系必须不断完善

基金的发展历程就是其不断创新的历程，创新是基金发展的内在要求。反映在法律制度上，就是要求基金法律监管体系也要不断完善。纵观世界各国的基金法律监管体系都是根据基金创新发展的实际情况而不断修正和完善的。如英国数次修改其公司法；日本频繁修订其《证券投资信托法》。

（五）基金法律监管体系的建立要依靠其他的配套法律制度

基金法律监管体系的建立不仅要制定专门规范基金的法律及其实施细则，还要建立和完善其他的配套法律制度，如信托法、证券法、公司法、税法、金融法等。只有这样才能建立比较完备的基金法律监管体系。如日本的基金法律监管体系就包括三个层次：一是专门规范基金的法律，如《证券交易法》、《证券投资信托法》、《担保证券信托法》；二是其他涉及规范基金的法律，如《商法典》、《民法典》、《外汇和外贸管理法》；三是行政法规和规章，如关于基金上市的政府条例，关于基金募集、发行和登记的政府条例等^[6]。

（六）基金法律监管体系的实施依赖于独立的基金监管机构

基金监管的复杂多变性要求由专业而且独立的监管机构实施监管。各国在监管实践中都逐渐建立了独立的政府监管机构。如英国的金融服务局（FSA），美国的证券交易委员会（SEC），日本的大藏省金融局（JFSA）。