我国野生动植物保护管理制度建设

野生动植物是自然生态系统的重要组成部分,是人类社会发展的重要物质基础,在维护生态系统平衡、促进经济社会可持续发展中具有不可替代的作用。近年来,随着我国经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高,野生动植物保护管理中存在的“盗猎、采伐、监管弱化、生态多样性降低”等现象还较为突出,管理中的缺位、越位、错位和不到位等现象也时有发生,对野生动植物保护和利用的管理制度正有待优化。下面着重从野生动植物保护的角度来研究其制度建设的问题,探讨有效的野生动植物保护制度框架,更好地满足生态文明和美丽中国建设的需要。

(一)野生动植物保护管理基本制度

1.保护管理方针

野生动植物保护的价值目标体现在两个方面,一是对于个人及社会而言,其体现的是人类发展所追求的生物多样性、生态可持续等价值目标;二是保护野生动植物不受侵害,体现社会公德、正义,满足更高层次的“民生”需要,促进人与自然的和谐发展。从理论上讲,野生动植物保护的路径选择可以有四种方式:政府、市场与社会。野生动植物保护中的政府管理旨在弥补市场在保护问题上所可能存在的失灵、滞后等问题,以及社会力量对野生动植物保护的无助所引致的生物多样性下降、生态破坏等问题。

从属性上来讲,野生动植物是一个国家、一个社会的共同财产,其所有权属于国家,对其所施行的保护与治理,须受到国家公法的调节与制约,以促进市场、政府与社会等共同作用的发挥。我国《野生动物保护法》中对野生动物所有权的权属即体现了这一物品属性,明确规定野生动物资源属于国家所有,珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要经济、科学价值的陆生野生动物都受法律保护。另外,在国家所有权的基础上,通过明晰对野生动植物保护与利用的经营权、收益权、处分权等,可以起到促进市场效率的作用。如,我国《野生动物保护法》第十七条规定,“国家鼓励驯养繁殖野生动物的,应当持有许可证”,这里的许可证即可被认为是对野生动物保护的市场产权的认证,但须以清晰界定的经营权、收益权、处分权为基础。

野生动植物保护管理的基础方针就是保护动植物种群的多样性和再生性,促进人类社会发展与动植物种群繁衍之间的良好和谐关系。在野生动植物保护的制度安排上,要坚持以人为本、以保护区为本的理念,既保障野生动植物的资源价值,也保障保护区内人的价值,处理好野生动植物保护与人的需求满足之间的关系,确保生态系统中人口、社会、野生动植物环境之间的协调性。

2.分级分部门管理及名录管辖制度

我国对野生动植物的保护管理并没有形成统一的、专门的管理机构。总体上,法律规定了林业、渔业行政主管部门为主管全国陆生、水生野生动植物工作的部门,其构建的法律制度是以行政管理为主体的,体现了行政部门职权性立法的特征。如,1990年林业部、公安部、最高法、最高检联合发布了《关于严厉打击非法捕杀、收购、倒卖、走私野生动物活动的通知》;1991年林业部制定了《国家重点保护野生动物驯养系列许可证管理办法》;1993年农业部发布了《水生野生动物保护实施条例》等。除此之外,还有诸如,2002年湖南省制定的《湖南省地方重点保护野生植物名录》,2005年实施了《湖南省湿地保护条例》等一些地方性法规。我国野生动植物保护方面的立法形式较为庞杂,法制化程度不高,主要是以“规定”、“办法”和“通知”为主。

在管理方式上,国家对野生动植物的保护实行分级分类的管理办法。如,《野生动物保护法》第九条规定:“国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。国家重点保护的野生动物名录及其调整,由国务院野生动物行政主管部门制定,报国务院批准公布”;“国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录及其调整,由国务院野生动物行政主管部门制定并公布”;“地方重点保护野生动物,是指国家重点保护野生动物以外,由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护的野生动物名录,由省、自治区、直辖市人民政府制定并公布,报国务院备案。”

虽然制度规定进行分级管理,但实践中主管部门的管理责任很难落实。比如以自然保护区为例,省、市、县都会承担国家级自然保护区的实际责任。分级分类的管理中,通常存在综合管理与业务指导相分离的问题,这就容易造成地方经济社会发展与生态系统保护之间的矛盾冲突,引发地方业务部门及综合管理部门弱化对野生动植物的保护与监管。

在名录的管理方面,1989年《国家重点保护野生动物名录》经国务院批准,由林业部和农业部正式发布。名录中列为国家重点保护的陆生野生动物共335种,其中国家一级保护的有97种,包括大熊猫、金丝猴、叶猴、长臂猿的所有种,各种虎、豹以及羚羊、野马、野驴、野骆驼、梅花鹿、白唇鹿、藏羚羊等;列为国家二级保护的有238种,如小熊猫、穿山甲、黑熊、棕熊、天鹅、各种猛禽以及除一级保护以外的灵长类、鹤类、羚羊类等。国家重点保护的水生野生动物48种,其中国家一级13种,二级35种。除此之外,地方各级政府也拥有制定地方性野生动植物保护名录的管辖权。如,2007年海南省为防止一些野生热带植物遭到破坏、盗挖盗采,公布了《海南省省级重点保护野生植物名录》,将6科蕨类植物和65科裸子植物纳入保护名录,其中,包括石杉科所有种、观音莲座科所有种、猕猴桃科所有种、红树科所有种和兰科所有种;还有84种陆生野生兽类,以及行鸟科、鹭科的所有种等近300种野生动物被纳入《海南省级重点保护陆生动物名录》。

3.栖息地保护管理制度

野生动植物保护的核心是栖息地保护,诸如森林公园、湿地公园等,成为野生动植物保护的重要部分。然而,现行的野生动植物保护法,重点在于保护野生动植物种群本身,较为缺乏相应的野生动植物栖息地保护的实质性内容。从生物学的角度看,野生动植物保护所面临的最主要困难在于栖息地的破碎化,进而导致物种分布的片断化。但由于经济社会的发展,有些地方栖息地的隔断、隔离是不可避免的,如,高速公路、铁路、开矿、大型梯级水电站的建设等,它们可能切断野生动植物种群之间的联系,而被分割的小种群则会面临近亲繁殖、导致遗传衰变,最终生物多样性消失的问题。

栖息地的保护,最理想的状态应是使野生动植物保持足够大的连片栖息地以实现自我维持的种群。《野生动物保护法》第十条规定:国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府,应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域,划定自然保护区,加强对国家和地方重点保护野生动物及其生境的保护管理。自1988年11月8日颁布、1989年3月1日实施《野生动物保护法》以来,从中央到地方直至乡镇一级的野生动植物保护体系逐步建立起来,全国将国土15%的面积建成了自然保护区,为我国野生动植物的保护与管理打下了坚实的基础。

我国的栖息地生态系统主要分为森林、草原、荒漠、农田、湿地及海洋六大类型。其中森林是最重要的陆地生态栖息系统,大量的生物物种生存于其中,是生物多样性最为丰富的生态系统。另外,我国的天然湿地涵盖了全球39种湿地类型,其中主要的有沼泽、泥炭地、湿草甸、浅水湖泊、高原咸水湖泊、盐沼和海岸滩涂等,总面积约为2600万公顷(不包括河流)。这些湿地发挥了多方面的功能,成为国家重点保护动物的主要栖息地、繁殖地,候鸟的主要繁殖地、越冬地和停息地,野生生物模式标本的集中产地,珍贵树种和有特殊价值的植物原生地。

4.多环节行政许可制度

近年来,各级林业部门通过审批制度改革,管理方式正逐步从依靠行政手段向依靠法律手段为主转变,注重在依法行使行政权力的同时规范自身行政行为。但在总体上中国仍然是一个行政主导的国度,国家在野生动植物的保护上起着主导作用,国家直接参与野生动植物保护的立法、管理及执法等工作。例如,1990年根据《野生动物保护法》的有关规定,林业部决定对猎捕国家重点保护的陆生野生动物,实行“特许猎捕证”制度,规定:凡因科学研究、驯养繁殖、展览等特殊需要,猎捕国家重点保护野生动物,必须申领“特许猎捕证”;凭“特许猎捕证”猎捕,需要猎捕国家一级保护野生动物的单位,要先向所在省、自治区、直辖市林业行政主管部门提出申请,经审核后报林业部批准,由省、自治区、直辖市林业行政主管部门发给“特许猎捕证”。经批准猎捕国家重点保护野生动物的猎捕活动,由省、自治、直辖市林业行政主管部门作出安排,严格按“特许猎捕证”规定的猎捕地区、期限、种类、数量和方法进行,猎捕的动物远离县境时,须经省、自治区、直辖市林业行政主管部门查验并办理运输手续。因生产需要,对猕猴、熊类、猞猁、鹿类等国家二级保护野生动物进行猎捕时,须事先进行资源调查,提供可靠的资源数据和年度猎捕计划,经省、自治区、直辖市林业行政主管部门批准,发给“特许猎捕证”并指导猎捕活动。

除此之外,《野生动物保护法》第十七条规定:“国家鼓励驯养繁殖野生动物”;“驯养繁殖国家重点保护野生动物的,应当持有许可证”。1991年林业部发布了《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》,规定:驯养繁殖野生动物的单位和个人,必须向所在地县级政府野生动物行政主管部门提出书面申请,并填写《国家重点野生动物驯养繁殖许可证申请表》。凡驯养繁殖国家一级保护野生动物的,由省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门报林业部审批;凡驯养繁殖国家二级保护野生动物的,由省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门审批。办法还规定:以生产经营为主要目的驯养繁殖野生动物的单位和个人,须凭《驯养繁殖许可证》向工商行政管理部门申请注册登记,领取《企业法人营业执照》或《营业执照》后,才能从事野生动物驯养繁殖活动。

在出售、代购或运输等环节,《野生动物保护法》第二十二条规定:禁止出售、代购国家重点保护野生动物或者其产品。因科学研究、驯养繁殖、展览等特殊情况,需要出售、收购、利用国家一级保护野生动物或其产品的,必须经国务院野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准;需要出售、收购、利用国家二级保护野生动物或者其产品的,必须经省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准;第二十三条规定:“运输、携带国家重点保护野生动物或者产品出县境的,必须经省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。”

5.多部门执法监管制度

中国实行野生动植物的多部门共同执法制度,由林业、工商、公安、海关、质检等多个部门按照法律法规各自在一定领域实施执法管理。例如,对乱捕滥猎滥食行为的打击属于公安部门职责;对非法走私野生动植物的监管与查缉,属于海关部门职责;对市场上野生动植物产品的市场整治,属于工商部门的职责;除此之外,对旅客携带物、邮寄物等的检疫检验又属于国家质检总局的职责。所以,在野生动植物保护的执法机制方面,现行的制度安排形成了强多部门联防联控的综合执法制度。

在这种多部门综合执法体制中,难免会出现职能交叉与执法冲突的问题。我国《野生动物保护法》第三十五条规定,“出售、收购、运输、携带国家或地方重点保护野生动物或其产品的,由工商行政管理部门没收实物和违法所得,可以并处罚款”;第三十六条规定,“非法进出口野生动物或者其产品的,由海关依照海关法处罚;情节严重、构成犯罪的,依照刑法关于走私罪的规定追究刑事责任。”这种交叉管理的体制面临着许多问题。首先,省级以下垂直部门脱离地方政府领导后不容易得到地方政府的配合与支持,尤其是野生动植物管理实行“属地化监管”后,一些基层工作人员的经费保障需要得到地方财政的支持,这样就会造成监管的弱化;其次,一些经济欠发达的市县,承担着较大范围的野生动植物保护职责,省以下林业主管部门实行分级管理,很难保障基本经费和工资,一些地方的主要精力放在罚款与收费上,放松了对野生动植物保护的监管与执法。

同时,由于在野生动植物保护上,我国实行分级分类管理,国家部委、地方政府以及职能交叉的相关部门之间形成了事实上的委托——代理关系,野生动植物保护的职责权限按野生动植物种群的类别、属地、行为特征以及重要程度等标准来实施,在综合管理、垂直管理与分散管理相结合的混合体制下,各级地方政府及林业主管部门、渔业主管部门基于发展地区经济考虑,而做出“属地化管理”中的“逆向选择”,弱化对野生动植物的保护,给社会带来较大生态价值的损失。另外,一个显而易见的现象是,如果一个特定的保护区既包括陆生野生动物,又包括水生野生动物,还有一定的旅游价值,则该保护区将同时接受林业、渔业、旅游、地方政府等机构的共同管理,各个机构间缺乏严格的界限,管理冲突、争夺地盘现象将不可避免。

6.收费制度

过去,我国对野生动植物的保护实行无偿服务,由国家行政经费开支,这种做法模糊了谁经营、谁受益、谁负担的问题。我国是世界上拥有野生动植物种类最多的国家之一,负有保护、发展和合理利用野生动植物资源的重要责任。为严格野生动植物及其产品、制成品的进出口管理,强化保护我国野生动植和资源,我国参加了《濒危野生动植物种国际贸易公约》。在公约的基础之上,加强对野生动植物保护的监管执法,减轻国家负担,国家逐步建立起了相应的收费制度。野生动植物资源属于国家所有,根据我国《野生动物保护法》第二十七条规定:经营利用野生动物或者其产品的,应当缴纳野生动物资源保护管理费。

经营利用野生动物资源的形式很多,如猎捕、驯养繁殖、展览、收购、加工、进出口以及商业拍摄、驯养表演等,都是一种经营利用野生动物的活动,其收费的环节主要有:一是直接利用野外资源从事盈利目的活动的,如猎捕、拍摄影片、商业录像、商业性科研等,这类野生动物利用的收费;二是经营、加工、利用野生动物或者其产品以达到增值目的的生产经营活动,这一类活动在加工后的产品上,将会有很大的增值部分,而这种增值不仅需要靠技术、设备取得,而且主要还依靠野生动物本身所具有的市场价值,因此,经营、加工、利用单位或个人缴纳一定的野生动物资源保护管理费是合理的。

1993年1月1日,国家林业局、财政部、国家物价局联合发布实施的《陆生野生动物资源保护管理费收费办法》规定:凡经营利用野生动物或者其产品的,必须缴纳野生动物资源保护管理费。经批准捕捉、出售、收购、利用国家一级保护野生动物或其产品的,必须向国务院林业主管部门或其授权的单位缴纳野生动物资源保护管理费;经批准捕捉、出售、加工、利用国家二级保护野生动物或其产品的,必须向省、自治区、直辖市林业行政主管部门或其授权的单位缴纳野生动物资源保护管理费;对利用国家重点保护野生动物或其产品在国外举办的表演、展览等活动,按其纯收的50%向国内承办单位收费。

7.保护补偿制度

野生动植物富集的区域,多处于老区、山区、贫困地区,这些地区粮食产量较低,经济发展较为落后,群众生活存在一定困难。正因为此,野生动植物的保护与周边社区群众的生活之间便形成了事实上的矛盾对立关系。一方面,保护区成立后,周边社区群众的传统生活方式将被彻底改变,一些地方不得进行道路修建、开荒、狩猎等活动。为了保持生态的多样性,保护区周边的群众可能面临的代价是落后、贫穷与发展机会的丧失,而且这种代价是具有延续性的,不可能在短期内得以改变。另一方面,野生动植物保护区成立后,保护区内的野生动物如大象、野猪、褐马鸡、金钱豹等野生动物取食给当地居民的农作用及家畜又可能造较大损失。所以,为了保障这部分群众的正常生活,国家有义务在社区群众保护好野生动植物资源的前提下给予其一定的经济援助,帮助他们解决经济发展的问题。

我国《野生动物保护法》第十四条规定,“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的,由当地人民政府给予补偿,在提出补偿要求后,经调查属实并确实需要补偿的,由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定给予补偿”。上述规定表明:(1)对国家和地方重点保护野生动物造成经济或人身损失时,应依法申请政府予以保护受害人的权益,不得伤害野生动物;(2)对非法破坏野生动物而造成的损失和人身伤害,或因本人管理不力而使财产、家禽遭到国家和地方重点保护野生动物的损害时,都不得要求补偿;(3)补偿损失仅限于当时实际损失,不包括可得利益的损失,或经过一定程序所增值的损失。

除此之外,一些地方为了促进生态系统的保护,也出台了一些地方性的措施。如,2012年福建省建立健全了生态保护的补偿机制,加大了对限制开发和禁止开发区域的财政转移支付制度,对限制开发区域,森林覆盖率不低于上年且达到全省平均森林覆盖率的,给予200万元奖励,在此基础上,对森林覆盖率超过全省平均水平的部分,每超过1个百分点奖励20万元,对指标比上年下降的,每降低1个百分点扣减5%的生态保护补偿资金。云南省尝试实行了野生动物公众责任保险制度,实现了由部门办林业向社会办林业的转变和由政府补偿向商业赔偿的转变。临沧南滚河国家级自然保护区沧源管理局与保险公司签订野生动物保险合同,成为云南省乃至全国当地政府为野生动物造成的人员伤亡和财产损失购买的第一份保单。

8.专项管理制度

由于每种野生动物均存在于不同的自然环境中,对其栖息、繁衍的生存环境有着特殊的要求,一个动物栖息地环境的破坏、污染等都会导致这个物种的灭绝;再者,有的野生动物还具有流动、迁徙的习性,其一生并不生活在一个固定的环境中,如迁徙的候鸟,一年中往往跨几个气候带或迁徙到不同的环境。为此,野生动物保护法律法规规定了保护野生动物环境的自然保护区专项制度。

自然保护区是国家为保护自然资源和自然环境,拯救涉危物种和进行科学研究,长期保护和恢复自然综合体及自然资源整体而划定的特定区域,是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。它的建立对促进物种保护、科学研究、环境保护与监测、宣传教育、对外交流等都具有十分重要的意义。自然保护区分为国家级和地方级两种,《野生动物保护法》第十条规定:“国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府,应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域,划定自然保护区,加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。”

根据国务院的分工,我国各类型自然保护区,依照资源的主管范围,分别由林业、农业、海洋、地矿等业务主管部门具体管理。其中,林业部门主要负责森林生态系统类型和以陆生野生动物为主要保护对象的野生动物类型以及森林珍稀植物为主要保护对象的野生植物类型自然保护区的建设与管理;农业部门主要负责草原与草甸生态系统类型、以水生野生动物为主要保护对象的野生动物类型以及以驯化物种野生亲缘和遗传资源为主要保护对象的野生动植物类型自然保护区的建设与管理;海洋部门主要负责海洋和海岸生态系统类型以及部分海洋生物类型自然保护区的建设与管理;地矿部门主要负责地质遗迹和古生物类型自然保护区的建设与管理。

9.禁止措施

为保护野生动植物不受过度狩猎、采伐,我国《野生动物保护法》界定了相应的禁止措施。如,第二十四条规定,在自然保护区、禁猎区和禁猎期内,禁止猎捕和其他妨碍野生动物生息繁衍的活动。所谓禁猎期,是指依法确定的不得从事某种或多种野生动物猎捕的期间,主要由野生动物的繁殖期确定,即发情期、怀孕期、哺乳期或者育雏期以及经过科学论证不适宜狩猎的季节;所谓禁猎区是指在一定范围、一定时间内用法律法规的形式规定禁止猎捕某一种或多种野生动物资源的区域,主要依据野生动物的资源结构、利用状况、猎捕程度等。规定和规划禁猎期、禁猎区,是进行猎捕管理的重要措施之一,其目的是保护和恢复野生动物资源,促进野生动物自然繁殖。

除此之外,狩猎工具上的禁止措施,也有相关规定。如,《野生动物保护法》第二十一条和《陆生野生动物保护实施条例》第十八条详细规定,禁止使用军用武器、气枪、毒药、炸药、地枪、排铳、非人为直接操作的危害人畜安全的狩猎装置,夜间照明行猎、歼灭性围猎、火攻、烟熏以及县以上人民政府或其野生动物行政主管部门规定禁止使用的其他狩猎工具和方法狩猎。对于猎捕工具而言,由于狩猎工具和方法具有地域性、民族性差异,县级以上人民政府或其野生动物行政主管部门规定狩猎工具和方法时,应依据以下禁止原则:一是凡不能通过人为操纵或控制的工具和不能准确识别动物种类的方法,禁止使用,如兽夹、陷阱、钢丝套、电网等,这类方法和工具,不论是否准许狩猎的动物,都有受猎捕和伤害的可能,同时,还会危及人畜安全;二是具有毁灭性杀伤动物的应禁止使用,如土地雷、毒药及掏窝等;三是凡可能造成环境污染、破坏的应禁止使用,如毒药、火攻等。

对于遭受了猎杀或采伐的野生动植物而言,我国《陆生野生动物保护实施条例》第二十七条还规定,禁止在集贸市场出售、代购国家重点保护野生动物或者其产品;对于进入集贸市场的野生动物或者其产品,由工商行政主管部门进行监督管理,在集贸市场以外经营野生动物或者其产品的,由野生动物行政主管部门、工商行政管理部门或者其授权的单位进行监督管理,违反经营管理规定的,分别由野生动物行政主管部门或者工商行政主管部门依照职责分工依法查处。

(二)取得的工作进展和保护成效

1.工作进展

在法律法规和政府行政管理推动下,我国各地不断加强野生动物的保护工作。以下介绍具有典型代表性的云南省的工作情况:

云南省在开展“三项调查”(野生动物、野生植物和湿地资源)工作,建立资源档案的基础上,先后建立了30个野生动植物资源监测站,逐步形成了野生动植物监测、研究网络体系。各级林业部门与科研院校、国际保护组织合作实施了一系列专项调查、科研和监测项目。截至2010年底,国家林业局批准云南省国家级自然保护区基础设施建设项目共27个,13个国家级自然保护区开展建设,累计批复资金26072万元,其中中央投资19289万元,地方配套6783万元。实际投资10222万元,其中中央投资7427万元,省级配套778万元,州市、县配套2017万元。至2011年,云南省建成自然保护区161处,总面积298.80万公顷,占全省国土总面积的7.6%,位居全国各省自然保护区总面积第9位,保护区数量第6位;其中,国家级自然保护区16处,面积143.33万公顷;11处国家重要湿地(其中有4处被列为国际重要湿地),面积123539公顷;2处国家级湿地公园,面积14365.64公顷。

在执法方面,云南2011年先后组织开展了“南方二号行动”、“绿色行动”、“天保行动”、“猎鹰行动”、“春雷行动”、“绿盾行动”、“飞鹰行动”等一系列严打专项斗争,严厉打击了破坏野生动植物资源的违法犯罪活动,侦破了一批大案要案,严惩了一大批犯罪分子。同时,集中清理整顿非法驯养繁殖、经营单位和交易市场,对非法养殖和经营企业进行整顿或以予取缔。通过严格执法,破坏野生动植物资源的违法活动得到有效遏制,有效保护了野生动植物资源,维护了正常的经营秩序,保护了合法经营企业的合法权益。

在宣传、普及野生动植物保护知识方面,云南自2007年以来,陆续聘开展了一系列宣传与培训工作,如,2007年聘请西南林学院专家开展了人熊冲突矛盾研究,并在肇事严重地区开展防熊知识宣传和技能培训;2009年,编印、发放《西双版纳自然保护区》中英文版画册、《自然保护区信息》,拍摄播放《西双版纳——亚洲象的故乡》、《西双版纳野生动物肇事纪实》、《寻找印支虎》等专题片;2010年,先后举办2期防范动物伤害培训班,直接培训400人(次)。新疆,托木尔峰国家级自然保护区各保护站(点)充分利用农村电影放映前的有利时机,采用广播等形式,宣传相关法律法规,有效增强农牧民的野生动植物保护意识;内蒙古西,鄂尔多斯国家级自然保护区结合“世界环境日”,以“荒漠化草原与生物多样性”为主题举办了一次大型摄影展,通过网站、手机信息、电视等媒体,普及保护区内珍稀动植物的识别知识。

2.保护成效

我国通过划建各类保护区,形成了布局平衡、层次结构合理的保护网络,使全国重点生态区与绝大部分珍稀濒危物种得到了有效保护。野生动植物保护发挥了巨大的社会效益。由于野生动植物保护基地得到了一定的保护,使得野生动植物栖息环境得到了许多改善,如湖面、湿地面积扩大,为生态文明建设做出了巨大的贡献。

我国实施了多种珍稀濒危动物的生境恢复与种群复壮工程,对大熊猫、朱鹮、扬子鳄等200多种濒危野生动物建立了稳定的人工种群,在人工状态下保护了一大批极度濒危的物种,使它们得以脱离灭绝的危险境地,而且部分濒危野生动物还成功地回归大自然的怀抱。另外,我国野生动植物人工繁育利用也已经具备一定规模,对于很多稀缺的野生动植物资源,通过人工繁育方式解决了需求量大的问题,从而促进了相关资源产业的可持续发展,也使野外资源保护压力得到很大程度的缓解。

海南坡鹿种群数量由仅26只恢复到1780只,栖息地扩大了10倍;朱鹮已由发现时的7只恢复到近2000只。西双版纳野生亚洲象的数量已从80年代的170余头发展到200多头,占中国野生亚洲象种群的90%。截至目前,野生亚洲象的种群数量增加到约250余头,活动范围也在不断扩展。很多保护区在区内还发现了新的野生植物种类。

(三)问题分析

1.法制建设尚不健全

在国家层面,我国已颁布实施的野生动植物保护法律法规有:《森林法》、《水法》、《草原法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区条例》、《国务院关于禁止犀牛角和虎骨贸易的通知》、《国家重点保护野生动物名录》、《国家重点保护动物驯养繁殖许可证管理办法》等。国家还先后批准加入了包括联合国《生物多样性公约》在内的20多项有关环境与资源保护的国际公约和条约,为野生动植物保护及自然保护区建设提供了坚实的法律基础和外部援助。

但从立法的要义来看,我国《野生动植物保护法》(2004年修订稿)界定的立法目的是“保护、拯救珍贵、濒危野生动物,保护、发展和合理利用野生动物资源,维护生态平衡”。从法律条文的表述中可以看出,这种利用并未考虑到野生动物资源对于后代人的利益和价值,而是更加关注当代人的现实利益,虽然提出了维护生态平衡的立法目标,但其核心在于对野生动物资源的利用。没有充分体现以野生动物为本和可持续发展观念的立法,不利于野生动物保护事业的发展。基于现代“平衡性立法”的价值取向,野生动植物保护的立法,应更强调动植物保护的“社会性”、“生态性”、“有效性”,而非“经济性”、“资源性”、“价值性”,强调动植物保护与繁衍对社会、生态系统所能起到的作用,以实现野生动植物预期损害的最小化和生态多样性的最优化。

从保护的范围来看,现行的法律规范保护的野生动植物范围较窄、界定过严。如,现行《野生动物保护法》在第2条第2款对野生动物界定的范围,是指“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物”。从这个定义中可以野生动物的范围很小,保护的野生动物衡量标准是珍贵、濒危、有益或有重要经济、科学研究价值,保护的面过窄。另外,我国目前还没有一部湿地保护管理法规,湿地管理只能依据其他相关法律法规,针对性不强,导致管理上的依据不足和力度不够。有的地区高原湿地森林与湿地相互交错,生态系统复杂,一旦湿地被破坏,不仅恢复的任务十分艰巨,而且将影响下游地区。

与此同时,现行法规对于一般的野生动物保护予以排除,如《野生动物保护法》对此进行了行政许可和收费的规定,这在客观上使社会可以合法利用这些野生动物,对其保护其实是不利的。

2.部门间的协调性不够

一般来讲,野生动植物保护管理权力的配置边界应遵循三个原则:一是相对于野生动植物保护的珍稀性、差异性而言,管理机构的分权程度应依政府管理事务范围的大小为原则,如果国家较小,且野生动植物保护的差异性较小,那么管理机构应更多向上集权;二是相对于权力的运行而言,如果缺乏权力分工后的监管协调,那么管理机构权力更多应倾向于“综合管理”或“垂直管理”,而非“分散管理”;三是相对于权力的监督制约而言,如果社会对管理部门的监督制约作用较弱,则应注重明晰立法、司法或媒体、纪检等部门对政府野生动植物保护部门的监督与制约。当然,任何一种类型的权力配置,都可能面临一种效率风险,即管理不足与管理过度。

当前,对于我国野生动植物保护而言,我们更应加强从权力的内生机制加强对权力的配置与制约。在现有的政府架构中,级别较低的政府,如县级政府或乡镇级政府,有些经济发展水平不足,有些较为偏远、人口稀少,人们对野生动植物保护的主动性与重视程度不足,导致野生动植物保护的效率较低,珍稀野生动植物的破坏、灭绝现象较为突出;而一些经济发达地区,人们对生活质量的要求普遍提高,过分强调人的价值,忽略野生动植物保护的生态价值,也在一定程度上强化了对野生动植物保护的破坏。特别是一些地方对“GDP”的追逐,使得其可能背离国家对野生动植物保护的目标和约束来追求地方经济的快速发展,导致对野生动植物保护的不足。但不可忽视的是,县级政府和乡镇政府具有很大优势,如数量多、分布广、对野生动植物保护的信息掌握较为充分等优势,十分有利于直接监督管理野生动植的保护。由于多头管理、执法交叉问题突出,政府可尝试实行垂直领导,每一级政府所行使的监督管理权限于该级政府的管辖范围内进行。

另外,从管理跨度来讲,我国地方政府层级一般为四级,政府纵向权力链条较长;而从管理幅度来讲,我国地域广博,各级地方政府的管理幅度较长,通常一个省级部门要管理十多个县市级的地级部门,上级部门对一项公共事务的综合管理与业务指导较多,而具体的事务管理则依赖于各基层地方政府。由于我国国家地域范围较大、地区间经济发展不平衡、政府部门的设置上下同构、机构之间职能交叉现象普遍、部门间的协作性不够,这就造成了我国一些公共治理活动基本上是由上级政府决定,基层地方政府负责实施的工作局面。这就造成了类似于野生动植物保护这样的事务,经常由多个属地、多个部门共同参与、共同监管,而又共同推诿责任的现象,从而造成了野生动植物保护的效率低下。

3.资金投入严重不足

近年来,中央财政通过实施“野生动植物保护和自然保护区建设工程”以及建立“国家级自然保护区能力建设专项基金”,年投入经费达到2.5亿元左右,地方财政投入达到3.5亿元左右,年投入总经费破历史记录,已达到6亿元。但是该投入远跟不上保护需要的速度,一些野生动植物保护机构的基础设施还较为匮乏。

由于管理体制不顺,缺乏稳定经费保护渠道,直接导致保护区中从事动植物保护的职工工资待遇长期普遍偏低,直接影响保护区管理队伍的稳定和保护事业的健康发展。如,湖南省野生动物珍稀濒危物种丰富,野生植物极小种群多样,由于保护资金匮乏,部分亟待抢救性保护的物种至今仍未得到有效保护,少数原来濒危的物种已经难觅踪迹,如华南虎、中华鲟等,新的濒危物种也正在增加,如莽山烙铁头、多种兰草、蛇类等。此外,全省疫源疫病监测防控经费长期未能列入财政预算,即便是国家级监测站的监测经费也十分有限,连正常的调查、监测、防控工作都难以保障,基础设施建设、业务学习以及宣传教育等工作均难以展开。如,云南,多年来除了在动物肇事补偿、疫源疫病监测和科研监测等方面安排了一部分资金外,基本没有野生动植物资源保护经费投入。

4.濒危物种拯救方面存在“短板”

2011年,40个样本保护区中有36个样本保护区反映有濒危物种存在,有4个保护区反映不存在濒危物种。在36个反映有濒危物种存在的保护区中,有33个保护区反映采取了专项拯救保护措施,主要措施:加强物种培育科研,实施推广实验,改造扩大栖息地面积,加强执法等方式。有30个保护区反映区内濒危物种的濒危状况得到有效缓解,取得的主要成效主要有:一是濒危野生动物栖息地30%以上和濒危野生动植物种群30%以上得到有效保护;二是金钱豹、丹顶鹤、紫貂、东方白鹳、海南长臂猿、金雕、大熊猫、雪豹、黔金丝猴、黑叶猴、亚洲象、印支虎、野骆驼、普氏原羚等濒危野生动物分布区强化了野外巡护、反盗猎工作,提高了应对自然灾害能力;三是有26个样本保护区反映区内的濒危物种栖息地生境总体上逐步恢复、改善和优化,促使10%以上的国家重点保护野生动物野外种群处于稳定或稳中有升的状况;四是有14个样本保护区进一步加大了对濒危野生动物的拯救繁育力度,取得良好成效。但在这方面也还存在不少问题,如打击偷猎、吃食野生动物的整治力度不够大,农业生态系统局部遭到破坏,大量使用农药使野生动物的生存环境恶化,等等。

5.栖息地保护管理有待加强

一些生物多样性丰富的地区至今尚未建立保护区。许多地方,尤其是西部地区生态功能脆弱,水土流失、土地荒漠化、湿地退化、生物多样性减少等问题严重,乱捕滥猎、乱采滥挖、走私野生动植物及其产品的违法活动时有发生,侵占、破坏野生动植物栖息地和生长环境的现象还未得到有效遏制。

6.市场及流通执法存在“多头”监管

野生动植物保护是典型的公共服务,因此必须采用集体行动,单个的个体无法履行这一职能。而在公共管理中,管理主体越多就越分散,责任也会被分解,反之,权力越统一、越集中,责任就越大、越明确,权力主体间的破坏性竞争和摩擦就越小。在我国的野生动植物保护中,由于野生动植物自身品种的丰富性、多样性以及其分布的地域广泛性,导致我国的野生动植物保护权限分属于环保、林业、农业、地质矿产、水利、海洋等部门,受种种因素制约,难以有效综合协调。在现实中,相关部门也从部门利益出发,积极发展本系统的野生动植物保护区,使得保护缺乏统一规划,重复建设、各自为政、权力冲突现象严重。另外,一些地方还常常盲目开发,把重心放在创收获利上,难以有效完成保护管理的职责。

由于多头管理,在某一部门统管某一类型野生动植物保护区的现实之下,保护区、社区、当地政府、主管部门、经营部门之间经常存在相互排斥与冲突的现象,特别是在各平行部门之间。农业、国土资源、海洋、水利、建设、中医药、科研、教育和旅游等部门都建有各自的保护区,这些主管部门对其主管的保护区均有监管权和执法权。那么显而易见的现象是,如果一个特定的保护区既包括陆生野生动物,又包括水生野生动物,还有一定的旅游价值,则该保护区将同时接受林业、渔业、旅游、地方政府等机构的共同管理,各个机构间缺乏严格的界限,管理冲突、争夺地盘现象将不可避免。