我国自然保护区制度建设

1956年,秉志等科学家提出将肇庆市的鼎湖山设为自然保护区并获得通过,这是中国历史上第一个自然保护区,截至2013年,全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2669个,总面积149.65万平方公里。其中,国家级自然保护区363个,面积94.15万平方公里。我国初步形成了布局较为合理、类型较为齐全、功能比较健全的自然保护区网络,保护了90%的陆地自然生态系统类型、85%的野生动物种群、60%的高等植物群落和重要的自然历史遗迹。

1994年颁发的《中华人民共和国自然保护区条例》规定国家级自然保护区,由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区,由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。管理自然保护区所需经费,由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理,给予适当的资金补助。2010年国务院办公厅下发了《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》,2013年国务院下发《国家级自然保护区调整管理规定的通知》,对做好保护区工作提出了许多明确要求,是新时期保护区工作的指导性文件。

(一)制度建设现状

1.法律制度

综合性立法。1994年,我国颁布了于自然保护区管理与保护的第一部综合性法规《自然保护区条例》。《条例》立法目的是既能保护好自然保护区内的生态环境和自然资源,又能兼顾在该自然保护区范围内的科学研究、教育、生态旅游等项目的开展。《条例》规定了自然保护区管理体制:即实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制,具体由国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理,国务院具体资源主管部门,如林业、农业、地质矿产、水利、海洋等相关行政主管部门在各自的职责范围内主管自然保护区工作。《条例》规定由国务院有关自然保护区行政主管部门或省级人民政府自然保护区行政主管部门管理国家级自然保护区,对国家级自然保护区以外的保护区则由当地县级以上环境行政主管部门管理。《条例》将自然保护区的功能区分为核心区、缓冲区、实验区。条例规定了自然保护区经费来源的几个渠道,规定管理自然保护区所需经费,由所在地的县级以上人民政府安排,国家对国家级自然保护区则采取给予适当补助的方式对保护区给予经费保障。该《条例》对于自然保护区管理和保护发挥了重要作用,是我国自然保护区管理实践中的重要法规。此外,经国务院批准,林业部门制定了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》;地质部门制定了《地质遗迹保护管理规定》;国家科委和农业部联合公布了《海洋自然保护区管理办法》;农业部又下发了《水生动植物自然保护区管理办法》。为了使不同类型的保护区能得到更有针对性的管理,我国各职能部门还依据自然保护区的类型制定了多部重要的部门规章,这些规章在自然保护区的管理与保护中也发挥着非常重要的作用。

在自然保护区建设过程中,我国初步形成了自然保护区法律法规体系。《自然保护区土地管理办法》规定对自然保护区土地资源建立地籍档案制度,编制自然保护区及其外围法定区域的土地利用规划,确定自然保护区界标并公告;对改变自然保护区土地范围和用途的事项规定了严格的环境评价和审查等必经程序;规定了对侵害自然保护区土地权益的处罚措施。《国家级自然保护区评审标准》规定了自然保护区所需申报文件、申报程序、评审要求以及自然保护区评审指标等。目前,涉及自然保护区的法律主要有:《环境保护法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》等。在地方层面,黑龙江、内蒙古、浙江等24个省(自治区)制定了自然保护区管理法规,很多自然保护区也制定了具体的管理办法。这些法律法规的制定,促进了自然保护区事业的有序发展,使自然保护区建设管理有法可依、有章可循。2010年,国务院又发布了《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》,针对自然保护区发展中的突出问题,提出具体改进措施和要求。2013年,国务院日前印发《国家级自然保护区调整管理规定》。《规定》要求,对国家级自然保护区不得随意调整。《规定》适用于国家级自然保护区的范围调整、功能区调整及更改名称。《规定》要求,调整国家级自然保护区原则上不得缩小核心区、缓冲区面积,应确保主要保护对象得到有效保护,不破坏生态系统和生态过程的完整性,不损害生物多样性,不得改变自然保护区性质。对面积偏小,不能满足保护需要的国家级自然保护区,应鼓励扩大保护范围。自批准建立或调整国家级自然保护区之日起,原则上五年内不得进行调整。调整国家级自然保护区应当避免与国家级风景名胜区在范围上产生新的重叠。《规定》明确,主要保护对象为世界上同类型中的典型自然生态系统,且为世界性珍稀濒危类型;世界上唯一或极特殊的自然遗迹,且遗迹的类型、内容、规模等具有国际对比意义以及国家一级重点保护物种的国家级自然保护区,调整时不得缩小保护区核心区面积或对保护区核心区内区域进行调换。确因国家重大工程建设需要调整保护区的,原则上不得调出核心区、缓冲区。建设单位要开展工程建设生态风险评估,并将有关情况向社会公示。除国防重大建设工程外,国家级自然保护区因重大工程建设调整后,原则上不得再次调整。《规定》强调,因擅自调整导致保护对象受到严重威胁和破坏的,对相关责任人员,国务院环境保护行政主管部门或有关自然保护区行政主管部门可向其所在单位、上级行政主管部门或者监察机关提出行政处分建议。对破坏特别严重、失去保护价值的国家级自然保护区,可按照批准设立的程序报请国务院批准,取消其资格,并追究相关责任人员的法律责任。

为规范自然保护区土地流转等行为,有关部门还制定了《自然保护区土地管理办法》,该《办法》规定对自然保护区土地资源建立地籍档案制度,编制自然保护区及其外围法定区域的土地利用规划,确定自然保护区界标并公告;对改变自然保护区土地范围和用途的事项规定了严格的环境评价和审查等必经程序;最后规定了对侵害自然保护区土地权益的处罚措施。为了提高国家级自然保护区的建设质量和管理效果,有关部门还制定了《国家级自然保护区评审标准》,规定了自然保护区所需申报文件、申报程序、评审要求以及自然保护区评审指标等。

我国逐步健全自然保护区工作的各项规章制度,初步形成了自然保护区法律法规体系。目前,涉及自然保护区的法律主要有:《环境保护法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》等。《自然保护区条例》颁布实施后,有关部门相继制定了部门规章,全国各省、自治区、直辖市也基本制定了自然保护区管理法规,很多自然保护区也制定了具体的管理办法。这些法律法规的制定,促进了自然保护区事业的有序发展,使自然保护区建设管理有法可依、有章可循。2010年3月,武汉市在全国率先出台了《湿地自然保护区条例》。天津市2014年将3个国家级自然保护区和5个市级自然保护区设计了生态保护红线,纳入生态红线的自然保护区包括地质遗迹、森林生态系统、湿地生态系统等类型,为严守生态红线提供法律依据与政策保障。

2.管理体制

经过长时间的探索,我国自然保护区管理形成了分类型、分等级与分部门管理相结合的体制。

(1)分类型管理

《中华人民共和国自然保护区条例》第2条规定:“自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”。在实际操作中,自然保护区分为生态系统保护区、野生生物类和自然遗迹类3大类别9个类型。生态系统类型自然保护区指以具有代表性、典型性与完整性的生物群落和非生物环境共同组成的生态系统为保护对象,包括森林生态系统、草原和草甸生态系统、荒漠生态系统、湿地生态系统、海洋和海岸生态系统。野生生物类指珍稀濒危物种的分布集中地区,包括野生动物和野生植物。自然遗迹类包括地质遗迹类和古生物遗迹类。

在自然保护区的类型管理中,林业部门主要建设森林、湿地与野生动物保护的自然保护区,海洋部门主要建设海洋保护区,农业部门主要建设草地鱼类保护区相关,国土资源部门主要建设地质遗迹自然保护区。

(2)自然保护区的分级管理

根据自然保护区保护对象的代表性与重要性,我国自然保护区划分为国家、省、市和县4级。其中,鼎湖山、长白山、卧龙、武夷山等数十个自然保护区被联合国教科文组织列入“国际生物圈自然保护区网”,飞扎龙、向海、鄱阳湖、东洞庭湖、东寨港、青海湖、米浦等自然保护区被列入国际重要湿地名录。

《自然保护区条例》规定:国家级自然保护区,由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区,由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。从实践中来看,中央政府直接管理的国家自然保护区很少,主要由保护区所在地管理。地方级自然保护区,由其所在地的人民政府管理。

(3)自然保护区分部门管理

《自然保护区条例》规定:国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国家环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。林业、农业、国土资源、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内,主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。这一规定确定了我国自然保护区分部门管理体制。在分部门管理体制之下,目前所建立的自然保护区由国家环保部、国家林业局、国家海洋局、农业部、建设部、国土资源部、水利部、中国科学院等部门分别管理。各主管部门自然保护区的建立往往与其行政业务范围、保护区类型以及历史渊源相联系。林业部门归口管理1648个(其中国家级171个),占全国自然保护区总数的70.16%,列各部门之首;环保部门管理的保护区类型最为齐全,涵盖了我国自然保护区分类系统中的全部9种类型。

3.财政体制

自然保护区的经费支出主要分为基本建设投资和事业管理经费两部门。基本建设投资主要由自然保护区所在地的县级以上人民政府安排,其中国家级自然保护区主要由中央财政投入。地方级自然保护区则完全依靠地方政府投入。在事业管理经费上,国家级自然保护区基本建设投资主要通过报经省和国家批准后拨款。自然保护区日常管理费用如工资和福利待遇、设备和基础设施的维护与运转主要由地方政府负担。

国家财政目前每年为国家级保护区提供数千万元基础能力和管护能力建设费用,全国现有的363个国家级自然保护区都有资格由当地提出申请,经由主管部门审核,上报计委和财政部。通常每年批准大约有30个左右的国家级保护区,平均每个得到约100万的资金。这些经费全部用于基础能力和管护能力建设,其中部分可以用于保护区资源调查(非常规的),但其中不包括保护区人员培训,保护区的日常管护、资源监测和巡护执法的费用。

近年来,生态补偿方面的探索不断加大,如从2014年1月1日起,湖北省武汉市市、区两级财政每年出资1000万元,用于对全市5个湿地自然保护区的28223公顷湿地进行生态补偿。湿地保护管理与农民利益之间的矛盾将得到有效化解。

通常旅游收入也是保护区的经费来源之一,特别是像九寨沟、黄龙等有巨额旅游收入的保护区,保护区的经费就显得较为充裕。但对于大部分保护区来说,旅游收入十分少,甚至基本没有,保护经费不足成为突出问题。

来自国际的经费不定期地支持我国一些大型和高级别的保护区。全球环境基金(GEF)的直接投资保护区过千万美元的有2次。1995年GEF提供了总额为1790万美元的赠款,用于“中国自然保护区管理”项目。1999-2005年“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”项目GEF投入1168.9万美元。另外还有一些中小型的投资,如1999-2002年的“罗布泊自然庇护所生物多样性保护”项目,GEF提供了75万美元。除此之外,英国政府环境基金、欧盟(EU)、荷兰政府等在中国的保护区都有一些保护项目,世界自然基金会(WWF)、保护国际(CI)、世界自然保护联盟(IUCN)、英国野生动植物保护国际(FFI)、美国大自然保护协会(TNC)等也不定期提供一些资助。

(二)制度建设取得的成效

各级自然保护区经过长期的努力,有效地保护了我国的自然生态系统类型,如各类野生动物、高等植物以及重要自然遗迹,还提供了广泛的生态系统服务。自然保护区的政策、法规和标准体系、科研监测支撑体系初步形成。

1.初步建立了覆盖面广、纵横结合的管理体制,优化了全国自然保护区的结构和布局。中东部地区自然保护区协调发展,河湖、海洋和草原生态系统及地质遗迹、小种群物种的保护成为新建自然保护区的重点。同时对于已建保护区,按照自然地理单元和物种的天然分布进行系统整合,通过建立生态廊道,增强自然保护区间的连通性。

从国家出台的一系列的条例和计划中,我们可以总结出,自然保护区管理体制在逐渐完善,事权划分逐步明确,管理部门职责逐渐清晰,参与主体逐渐增加。通过建立分类、分级与分部门的管理体制,全国绝大部分自然保护区都初步建立起了管理机构,保护区的从业人员不断增加,保护能力不断提高。

2.生态效益显著提高。我国自然环境最洁净、自然遗产最珍贵、自然景观最优美、生物多样性最丰富、生态功能最重要的区域,都存在于自然保护区中。自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园这些生物多样性和生态系统保护的重点手段和平台得到很大发展。85%以上的濒危物种都在自然保护区内得到很好的保护。森林公园建了3100个,有地方的和国家的,共1600多万公顷。以湿地保护为例,国家级湿地公园569处,面积将近4500多万亩。全国经过普查有自然湿地将近8亿亩,自然湿地主要是沼泽、湖泊滩涂。自然湿地的保护率由30%提高到2015年的44%,将近8亿亩通过建立湿地保护区、湿地公园等形式纳入固定保护,现在国家每年投入20多亿,在一些地方搞了退田还湿、湿地生态补偿和湿地补助,湿地保护明显得到加强。

3.开展国际合作,提高保护管理水平。近年来,我国自然保护区对外交往不断增多,各种交流活动频繁。很多自然保护区也加入了相关的国际保护网络。截至2014年底,全国共有30多处自然保护区加入联合国教科文组织“人与生物圈保护区网络”,有40多处湿地列入《湿地公约》“国际重要湿地名录”。与此同时,各级自然保护区还积极争取国际援助项目,全方位开展国际合作。此外,还分别与日本、芬兰、美国、俄罗斯、荷兰、英国等国家建立长期合作关系,在信息、技术、学术交流以及协调保护等方面进行广泛的探索和研究。作为《生物多样性公约》第十次缔约方,中国承诺增加保护区的覆盖面积,提高保护区的质量和代表性,加强保护区间连通性;增强部门间协调和沟通,将保护区纳入国家和经济发展计划;制定保护区有效管理的评估指标,并将评估结果送交联合国环境规划署。2014年,中泰双方自然保护区初步建立交流合作新机制,探索人象冲突解决办法、自然保护区管理新模式。

(三)制度建设存在的问题

近年来,我国自然保护区工作出现了一些新情况和新问题,主要表现在:随着工业化和城镇化的加速推进,涉及自然保护区的能源、资源、交通、旅游等开发建设活动日益增多,不合理的开发建设活动削弱了保护区的功能,降低了保护区的价值;自然保护区管护设施建设滞后,日常的保护、管理和运行维护费用尚未完全落实,管理水平和保护效果受到影响;很多保护区设立后,由于采取较为严格的保护措施,对当地居民的生产生活带来了一定影响,保护区与社区矛盾有加剧的趋势;一些珍稀濒危特有物种及其栖息地和生态重要区域尚未建立保护区进行保护,海洋和草原类型保护区的规模落后于保护需求,全国自然保护区的结构和布局不尽合理;一些地方片面认为建立自然保护区会影响和限制地方发展,建立保护区的积极性不高。从制度建设的角度来看,主要存在以下问题:

1.法律体系不完善,相关法律之间缺乏协调

我国已经颁布并实施了多部自然保护区方面的法律法规。但这些法律法规对于自然保护区的规定还都较为笼统,实际执行情况也不尽如人意,法律之间衔接不足。我国自然保护区抢救性保护的惰性思维,无法实现全面保护的客观需要。某种程度上而言,立法工作滞后比较严重。我国至今没有一部《自然保护区法》,现行《自然保护区条例》制定于上世纪90年代初期,已经完全不能适应当前需要。与此相关的就是规划编制落后,落实不到位。

2.分部门管理存在的问题

部分保护区管理不专业不科学。由于按照部门设立保护区,部分主管部门的“主业”或者说核心业务工作并不在自然保护,而保护区的管理有其特殊的专业要求,因此,对保护区的价值属性、功能定位、发展规划等诸多方面的理念和实际政策都有诸多不妥当不科学之处,影响了保护区事业的长远发展。

在综合管理与分部门管理相结合的管理体制中,保护区的发展无法进行统一规划,重复建设,各自为政等问题日趋严重。就生态属性而言,自然保护区内的自然资源都具有生态系统的完整性、跨行政区域性和多功能性等特征,但保护区的主管部门林立、政出多门造成对自然保护区整体利益和长远利益的损害,并制约自然保护区的管理与保护效率。部门之间合作协调缺乏有效机制,在当前的自然保护区管理体制下,无法对各部门之间或上下级政府之间的推诿争夺进行协调,也无力对执法部门进行有效的监督管理。对相关部门的协作也没有约束机制。

3.分级、分类、分区管理方面存在的问题

纵向上来看,部门和地方交叉管理产生较大问题,具有国家生态安全意义的国家级保护区的管理及建设由地方控制。《自然保护区条例》规定国家级自然保护区,由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。但实际运行中则是自然保护区的业务管理由省(区)级地方政府行政主管部门负责,而保护区的行政事务则由市级地方政府行政主管部门负责,这种业务、行政分离的管理体制存在职责不清、权利不明的弊病,而且容易使保护区管理产生局限性,阻碍其可持续发展。

自然保护区管理中职责与权限不明确是分级管理制度存在的主要问题。《条例》规定国家级自然保护区由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。但把国家级自然保护区单纯地归于地方有关行政主管部门管理都是不妥的。因为任何一个自然保护区之所以被确定为国家级自然保护区,正是基于国务院有关自然保护区行政主管部门直接管理的需要,单纯地由地方有关管理国家级自然保护区,难以真正体现国家级自然保护区应有的地位。

另一方面,在我国,把国家级自然保护区管理责任全部归于国务院有关行政主管部门承担,也是不现实的。因为作为承担着整个国家的宏观管理任务的中央行政主管部门不可能有足够的精力来照顾到个别自然保护区的管理(少数有特别意义的国家级自然保护区除外)。管理中职责与权限不明确,最直接也是最严重的后果就是使自然保护区经费没有得到有效保障。自然保护区建设和管理事业是社会公益性事业,需要由国家和地方财政专项足额投入,自然保护区的建设和管理经费应当由相应级别的人民政府承担,而国家级自然保护区的经费应当由中央财政承当。但是,我国现行管理措施并没有明确国家级自然保护区的经费由哪一级政府安排,这容易造成各级政府(尤其是地方政府)在自然保护区管理中责任不明确,也就很难发挥其在自然保护区建设和资金投入上的主渠道作用。

分类管理不科学。我国自然保护区分类标准主要以生态系统类型来分,过于单一,而《自然保护区条例》又主要是针对科研类型面积较大的自然保护区制定的,这样执行起来非常困难,缺乏可操作性。

4.管理机构性质、职能和权限不明确

目前保护区的机构运行主要有行政单位、事业单位、企业单位、事业单位企业运行等四种机制。由于经费短缺,很多保护区开展了经营开发活动,这种运行模式虽然在一定程度上解决了保护区的财政困难,但却弱化了保护职能和监督责任,也加重了对自然资源的压力,容易导致与当地社区之间的矛盾。自然保护区的管理机构是开展资源保护、科学研究以及日常管理的常设机构。《自然保护区条例》虽然对机构的设立、主要职责及管理经费来源做出了规定,但自然保护区管理机构的性质和职能定位不清。行政单位、事业单位、差额事业单位或事业单位企业运营四种模式在实践中产生了大量问题。

5.开发和建设矛盾突出

近年来,随着经济社会的快速发展,因工程建设、资源开发、城镇化推进及自然状况变化等原因,不少地方提出对国家级自然保护区进行调整,一些地方为了满足开发建设的需要,多次对保护区进行调整,压缩了自然保护区的空间,导致生态环境破碎化,物种生存条件恶化,对生态环境和生物多样性保护产生了严重影响。一些重要生态功能区域、涉及珍稀濒危物种的国家级自然保护区的调整已经引起社会的高度关注。