国内形象定位

国内形象定位就是政府形象定位。一般而言，政府形象是指国内各种认识主体对该政府机关及其管理活动的一种相对稳定的综合印象与评价。这意味着，政府形象的根本依据取决于政府机关及其管理活动的实际表现，但是这种实际表现又受国内认识主体主观因素的影响。这样，各种主客观因素的不断交织与相互作用给政府形象的定位带来了一系列困惑，使政府形象战略成为一项复杂的课题。

同时，我国政府现面临的复杂多变的社会环境也给我国传统的行政模式带来了强大冲击和挑战。经济转轨和社会转型从观念、组织机构、行为方式、工作方法等一系列方面影响着政府的变革，这些都必然要求政府进行角色转变。因此，时代呼唤重塑政府形象，政府也需要通过重塑新形象来获得社会公众的认同与支持。本书认为，服务型政府、廉洁政府、公正政府是当代中国国内形象的定位选择。

1．服务型政府

众所周知，现代政府实行的是公共管理，而“公共”两字的本质内涵就决定了政府最重要、最基本的职能和任务就是根据公众的需要提供公共服务。因此，这意味着服务型政府是现代政府的最基本特征。

那么什么是服务型政府呢?关于服务型政府的概念，我国学者刘熙瑞在他的《服务型——政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》一文中指出:“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”^[1]从这个概念我们可以看出，服务型政府既不同于传统的统治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一个以“为公民服务为宗旨”的服务行政模式。

其实，在20世纪六七十年代，西方国家针对传统管制型政府失效而兴起的“政府再造”之风的最重要目标就是建立一个具有公共服务精神的政府。当时，“爱尔兰便进行了一场称为‘提供更好的政府服务’的政府改革运动，强调这场运动的目标是‘将公众看作是顾客、庇护者和国家公民’”^[2]。与此同时，中国的行政体制改革也在稳步推进，总体目标也是要建立一个为人民服务的政府。事实上，在建党之初，毛泽东就把“全心全意为人民服务”作为中国共产党以及中国人民政府的宗旨。周恩来也认为政府就应该“诚诚恳恳、老老实实地为人民服务”^[3]。这些都深刻表明，在社会主义条件下，人民政府的责任和权力相统一的轴心就是为人民服务。我们的政府是人民的政府，政府行政人员是人民的公仆，我们的政府是没有自己的特殊利益的，广大人民群众的实际利益就是政府的唯一利益。因此，服务型政府体现中国政府的性质和中国共产党的宗旨。

然而伴随着改革开放“利金”思潮的涌入，传统“官本位”思想的回潮以及旧体制改革的停滞不前，一些政府行政人员公仆意识淡化，人民政府变得“门难进、脸难看、事难办”，甚至一些官员把为人民服务的权力当做谋求私利的权力，乘机捞上一把。在他们的眼里，“为人民服务”的宗旨早已成了一句被束之高阁的口号。这些行为极大地损害了我国政府在公众心目中的形象，也违背了政府公共管理的基本原则。因此，提倡树立服务型政府，就是要把原本被某些官员扭曲的政府与人民的关系摆正，重新塑造一个以为人民服务为宗旨的政府新形象。

同时，树立服务型政府形象也是政府进行变革的需要。在当今的公共行政时代，“政府不再像过去同统治时代那样发挥着‘掌控社会’独步天下的重要作用”^[4]，人民需要的是一个“小政府大社会”。这时候，政府就需要彻底转变传统“一手包办”的角色，从垄断行政的老路子走出来，使其成为为公民提供公共管理和服务的权责体现。从这个意义上讲，建立服务型政府就是要求政府的职能有限化，使政府这只“无形的手”放到该管的事情上，从而对有限的行政资源进行优化，进一步提高政府的效率。

总之，服务型政府既是中国共产党宗旨的体现也是我国政府自身变革的需要。因此，保持政府良好的社会形象，就客观上要求我国政府转变传统的“全能型”角色，树立并强化政府“大服务”理念，实现从“官本位”向“民本位”的转换，实现管制权力型向公共服务型转变，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

2．廉洁政府

政府作为一个社会组织，有一个区别于其它组织的最突出的特征就是政府行为的公共性、非商业性。在市场上，社会组织谋求的是自身利益的最大化，其目的是为自身攒钱，而政府谋求的是社会公众利益的最大化，其目的是为公众服务。因此，清正廉洁是行政人员最基本的政治和道德标准，也是塑造政府良好形象最根本的标准和内容。

但是政府的行政权力是极具扩张性和膨胀性的。对于那些权力的使用者来说，扩张权力是他们的本能倾向。孟德斯鸠曾经就说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”^[5]这是对权力扩张行为的一个很经典的表述。然而现实中，权力使用者把权力扩张到界限之外的行为也比比皆是。例如在当今改革开放的新形势下，有些政府官员失去了一名共产党员应有的本色，背离了我党全心全意为人民服务的宗旨，他们利用转型时期法律不健全、体制不完善等空隙，滥用人民赋予的公共权力，大肆进行索贿受贿、假公济私等腐败活动。特别是近些年来，“从价格双轨制、股份制改造到‘房地产热’，政府无不代替市场操纵资源配置，从而造成行政系统和经济系统的功能严重紊乱，使部分人得以利用手中权力在改革中进行肆无忌惮的寻租活动”^[6]。这种权力寻租已经远远超过了权力的界限，造成了很严重的腐败现象，使国家付出了沉重的代价，也使得政府在公众心目中的形象受到了很大的损害。

究其原因，我国政府官员腐败的现象主要是由于权力制约失衡、法律之剑失锐、监督制度不力等因素造成的。因此，塑造一个廉洁的政府形象势必要求我们抓住“反腐败”这个工作重心，高举“德治”“法治”这两把“利剑”，利用制度加强监督等综合手段，才能真正实现塑造廉洁政府形象的基本目标。

首先，以德养廉。腐败现象之所以产生和蔓延，必定与道德水平下降有关，与廉洁自律意识丧失有关。事实上，当我们反思这些腐败现象时，我们会发现现象背后隐藏着这样一种潜在的威胁，那就是一部分政府干部对于究竟什么是“腐败”认识不清，警惕性不够，自律性不强，抑制不利，甚至还出现了一种腐败者“查腐败”，腐败者“反腐败”的怪现象。说到底，这就是政府官员廉洁意识不强的表现。因此，从客观上讲，加强廉政建设首先要加强道德水平和廉政意识建设。我们政府需要积极开展德育教育，提高廉政意识，树立无产阶级政治道德观，铲除腐败思想对公众的影响，给反腐倡廉以观念的支持。同时，对于政府中出现的好官员，我们要树立廉政典型，充分利用新闻媒体的宣传作用加以积极宣传，营造一个反腐倡廉的好环境。如果为政者的道德修养提高了，廉政意识提高了，自然会对遏制腐败起到十分重要的作用。但不可否认，只靠道德的力量是很难遏制住这些人的膨胀恶欲的，亦很难制止他们的腐败行为。因此，我们还需要在德治的同时加强法治建设。

其次，以法治官。权力的恶性膨胀与缺乏制约是官员滋生腐败的土壤。在当前的行政机关中，审批权力过大、审批环节过多、权力运用不透明等都是现存的主要问题。而要削减政府某人或某部门的权力，根本之路就是建章立法，通过法律来规范权力，通过法律来制裁这些腐败分子。一方面，我们要加强立法工作，尽快制定并出台一些惩治腐败的专项法律。这些法律一要做到规范、有针对性，二要做到严厉性、有法律效力。另一方面，我们必须在惩治腐败时做到有法必依，执法必严，违法必究。否则的话，这些腐败分子就可能随心所欲地藐视党纪法规，最终导致腐败现象更加严重。

再次，以制度监督。制度建设是根本。邓小平曾强调，制度具有根本性、全局性、长期性和稳定性的意义，制度好，坏人无法做坏事;制度不好，好人无法做好事。这是非常精辟的结论。加强反腐倡廉建设，就是要从制度上加以监督。我们要制定完善的监督制度和措施，把监督的重点放在各级政府的领导人身上，坚决制裁那些以权代法、以言代法、以人代法等特权行为。同时，各级政府要进行政务公开，尽可能地把政府的各项活动和群众关心的热点与难点向社会各界公开。只有政务公开了，政府的行政活动才可能透明化，才能防止腐败现象的滋生。

总之，只有保证政府的廉洁，才能保证政府的号召力和凝聚力，也才能赢得公众的支持和拥护。因此，面对持续蔓延的腐败现象，我们必须采取有效的措施从思想上、法律上、制度上筑起一座反腐倡廉的钢铁城墙，重塑廉洁政府形象，恢复公众对政府的信任。

3．公正政府

公正作为人类的一种崇高的理想，一直以来都是人类不懈的价值追求。那么何为公正呢?张康之在《寻求公共行政的伦理视角》一文中指出:“所谓公正，就是社会中的权威机构为社会主持和提供正义的活动及其结果，具体地说，就是政府及公众行政方针对社会个体的公正，是一种保障和促进社会成员之间权利、机会平等的公共行为。”^[7]从这一意义上讲，公正就是社会正义的尺度，是衡量公共行政是否健康运行的一个基本标准。而在公共行政的背景下，政府作为社会公正的裁决者，担负着保障社会公平竞争、破除垄断、打击违法行为、维护社会秩序的责任，因而政府公正是社会公正的前提条件和基本保障。如果没有了政府公正，其它的都将永远是一个虚无的乌托邦。

但是我国现正处于转型过程中，市场经济还存在诸多不完善的地方，法律法规也存在很多漏洞，这让一小部分人有了可乘之机。他们利用这些制度上的疏漏通过不平等的竞争谋求暴利，还有的垄断行业把国家的资源长期盘踞，独占利润，享受着过高的收入和福利。这些都严重地导致了社会贫富差距不断扩大。现代著名的美国哲学家罗尔斯曾在他的《正义论》中强调:“所有的适合基本善——自由和计划，收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等的分配有利于最不利者。”^[8]在他看来，公正就意味着平等。显然，我国转型时期出现的这种贫富差距就是一种不公正的现象。如果政府不发挥其公正者的职能作用，那么这种贫富差距只会愈演愈烈，并势必威胁整个社会的稳定。政府的不公正必然带来市场的不公正，市场的不公正必然使健全的市场竞争机制难以孕育成形，良好的市场运转环境也难以发展成熟，这些都将导致社会走向无序。因此，我国政府必须把公平公正放在政治生活和社会生活领域的第一位，积极发挥公正“裁判员”的政府职能，加大宏观调控力度，合理调整不同阶层的利益结构，为我国市场经济的运行培育一个良好、公正的环境。

一般来说，政府要树立一个公正的形象必须从制度和平衡机制上下功夫。一方面，加强政府诚信建设，提高行政透明度。政府的公正形象离不开政府的诚信意识和行政透明。我们知道，“匡扶倾斜的信用大厦，供应充足的信用资源，政府既是身体力行的实践者，又是斧正卸邪的仲裁者”^[9]。但是现在我国有一些政府机关在制定公共决策和实施公共行政时，并没有将相关决策及时告知公众，也没有及时公开政府的一些行政行为，这使得政府的决策和管理行为缺乏公开性和透明度。而行政不透明、不公开，必然会使公众的政治参与受到限制，从而给那些暗箱操作和行政随意性留下了很大的回旋余地。如现在的“官二代”“富二代”就享受着“穷二代”无法比拟的权利。

温家宝曾经说过:“公平与正义比太阳还要光辉。”而他们的这种“公权私用”使得公平的太阳与百姓无缘。这些行为如果任其蔓延下去，将会严重损害公众对政府的信任，导致公众对政府公正职能产生质疑。不过近年来，我国政府正在逐步提高诚信意识，加大行政透明度，公众形象也有很大的改观。比如2010年7月，由于洪水不断，导致化工原料桶流入松花江。为了避免公众产生恐慌，政府每一天都公布化工原料桶的打捞情况，并向公众说明水质并未受到污染的事实。2010年8月2日，7138只化工原料桶全部打捞完毕，没有一只流入吉林省外。此次政府在信息方面的公开，就较好地打消了公众的疑虑，并且赢得了公众对政府的信任。

另一方面，努力构建一个公平合理的利益平衡机制。政府作为公共社会的再分配主体，有义务兼顾社会各方面的利益，最大限度地调整各个不同阶层的利益结构，尽可能地缩小这种贫富差距的扩大。结合我国现阶段的实际，这种不公平的现象主要集中在行业之间、城乡之间、东西部之间。因此，我国政府应该加大力度限制垄断行业、特权群体的权利，合理引入公平的竞争机制，打破这些强势集团的利益垄断地位，并通过税收等财政手段促进再次分配公平。对于弱势群体，我们要通过创造条件维护其利益表达渠道，提高他们的决策参与意识，并通过法律扶助制度、社会保障体系、就业培训制度等来保障一个公平、合理的竞争环境。同时，政府面对的是不同的利益群体，这就需要正确有效地运用公正的协调职能，统筹兼顾，调节各方面的利益，理顺各种社会关系。尤其是在房价调控、社会保障、大学生就业、食品药品安全等矛盾集中的社会热点问题上，要充分考虑各个公众利益群体，平等地对待各个层次的公众，倾听他们的呼声，并利用公共关系手段和技巧来协调好国家利益与公众利益、长期利益与短期利益、全局利益与局部利益，尽可能地减少摩擦，为社会公众营造一个机会平等的利益分配机制。

总之，只有当政府充当起社会公正的“裁判者”，我们整个社会才会有一个合理的、公平的竞争环境，我们每一个人的知识、劳动和才能才会在这种公正的环境中得到充分发挥，从而促进整个社会的和谐发展。

当然，政府的良好形象内涵不是以上三方面就可以完全概括的。例如公众还呼吁政府是一个责任政府、高效政府、阳光政府、诚信政府等。但笔者以为，这几个政府形象其实就包含在文中提倡的服务型政府、廉洁政府、公正政府之中，只不过具体表现形式不同而已。同时，我们也必须看到，塑造良好的政府形象不是一朝一夕、一蹴而就的事。只有各级政府及每一位政府人员长期不懈的努力和奋斗，我国政府能力、政府信誉、政府权威才可能大大提高，政府的形象面貌才会焕然一新。