社会保险法实施过程的问题

第一节　社会保险法概述

一、社会保险概述

（一）社会保险的含义和特征

社会保险是根据立法，由劳动者、劳动者所在的工作单位或社区及国家三方面共同筹资，帮助劳动者及其亲属在遭遇年老、疾病、工伤、生育、失业等风险时，防止收入的中断、减少和丧失，以保障其基本生活需求的社会保障制度。

社会保险的概念包括了四层含义。

（1）参加社会保险制度的成员资格是通过立法确定的，也就是说，在立法指定范围内的每一个劳动者都必须参加社会保险。因此，社会保险带有一定的立法强制性。

（2）社会保险强调个人缴费。这种费用在形式上与商业保险的保险费有某些相似之处，但是，社会保险的缴费是完全建立在自助自保和互助互济基础上的。参加社会保险制度的劳动者通过缴费获得成员资格，因此有“先尽义务，后享权利”一说。同时，这种权利和义务是对等的，对等指的是机会上的均等，在遭遇法定范围内的各种风险时，参加社会保险制度的成员都可得到保障基本生活需求的津贴。

（3）社会保险强调劳动者、劳动者所在工作单位及国家三方共同筹资，体现了国家和社会对劳动者提供基本生活保障的责任。劳动者所在工作单位的缴费使社会保险资金来源避免了单一渠道，增加了社会保险制度本身的保险系数。而国家的参与使社会保险制度有了强大的后盾。

（4）社会保险的“保险”具有积极预防的含义，对法定范围之内的风险起到了未雨绸缪的作用，使参加社会保险制度的成员获得心理上的安全感，从而体现了社会保障作为稳定机制的作用。

（二）社会保险的内容

社会保险的目标是预防风险，从这个意义上可以说，现代社会经济生活中的风险决定了社会保险的内容。在现代社会中可能使人们收入中断、减少或丧失的经济风险有：年老、疾病、残疾、工伤和职业病、生育、死亡、失业。针对上述七种风险，社会保险设置了养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险五个项目。

（三）社会保险的基本原则

1．权利与义务相对应

权利与义务相对应是社会保险制度赖以生存的前提条件。每个劳动者都享有社会保险的平等权利，同时又都对社会保险负有不可推卸的责任和义务。参保者只有在履行了法定的义务之后才能享受各项社会保险待遇。这些义务主要包括：从事社会劳动；依法参加社会保险；依法缴纳社会保险费，并达到规定的最低缴费年限等。

2．公平与效率相统一

公平与效率相统一，主要表现为社会保险待遇水平既要体现社会公平的因素，确保每一个劳动者都能维持基本生活，又要适度体现不同劳动者之间的差别，以提高用人单位和劳动者参保缴费的积极性。社会保险制度改革在维护社会公平的同时，也需要强调社会保险对于促进效率的作用，力求做到公平与效率兼顾、统一与差别并重。

3．待遇水平与生产力发展水平相适应

社会生产力发展水平决定社会保险待遇水平。在不同的生产力发展阶段，社会保险待遇水平也相应不同。如果社会保险跨越生产力发展阶段提供过高的待遇水平，势必会增加企业和在职职工的负担，抑制经济活力，而且在客观上也会造成“养懒汉”的社会效应，从而影响国民经济的可持续发展，危及社会保险制度的正常运行。但如果社会保险的待遇水平过低，则无法充分发挥其生活保障功能。我国是发展中国家，正处于社会主义初级阶段，必须充分考虑生产力水平较低、人口众多且老龄化速度加快的现实国情，根据国家、企业和个人的承受能力，确定与生产力发展水平相适应的社会保险待遇标准。

（四）社会保险与商业保险的联系与区别

社会保险与商业保险之间既有联系，又有本质的区别。从功能上看，两者都是社会风险化解机制。社会保险是多层次社会保障体系的主体，商业保险可以作为对社会保险的补充，是多层次社会保障体系的一个组成部分。社会保险的产生晚于商业保险，它所使用的术语和计算、预测方法很多与商业保险有关。

社会保险与商业保险之间存在着本质的区别。①性质不同。社会保险由国家立法强制实施，属于政府行为；商业保险则是一种商业行为，保险人与被保险人之间完全是一种自愿的契约关系。②目的不同。社会保险不以营利为目的，其出发点是为了确保劳动者的基本生活，维护社会稳定，促进经济发展；商业保险的根本目的则是获取利润，只是在此前提下给投保者以经济补偿。③资金来源不同。社会保险由国家、用人单位和个人三者分担；商业保险完全由投保人负担。④政府承担的责任不同。社会保险是公民享有的一项基本权利，政府对社会保险承担最终的兜底责任；商业保险则受市场竞争机制制约，政府主要依法对商业保险进行监管，保护投保人的利益。⑤保障水平不同。社会保险的保障水平是根据基本生活需要原则和物质帮助原则确定的，一般在贫困线以上、一般水平以下。商业保险的保障水平是根据经济补偿原则确定的，差别大，一般比社会保险的保障水平高。⑥给付标准不同。社会保险的给付标准主要取决于能提供社会大多数人（被保险人）某种程度最低生活的保障，并不一定与其所交的保险费具有对价关系，即偏重于社会的适当性。商业保险则比较重视个别的公平性，缴纳保险费多的人，得到的保险利益自然就高。

二、中国社会保险法制建设之历程

（一）社会保险法规的初创和调整阶段（1949—1965年）

以新中国成立前夕制定的临时宪法《中国人民政治协商会议共同纲领》中有关社会保险问题的规定为依据，政务院集中颁布了社会保险的全国性行政法规。1951年2月，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳动保险条例》），这是新中国第一部综合性的社会保险行政法规。《劳动保险条例》规定保险经费由企业负担，职工不缴纳保险费，劳动保险事业交由工会办理。从内容上看，《劳动保险条例》确立的社会保险制度属于“半社会保险与雇主责任相结合的制度”，但从立法技术、制度系统上看，《劳动保险条例》的科学含量值得肯定，在中国社会保障立法史上具有里程碑意义。《劳动保险条例》的颁布和实施标志着我国建立了包括养老、工伤、医疗、生育保险等在内的社会保险制度，这套制度经过不断扩展，最终几乎覆盖了全体城镇居民，在一定程度上满足了职工的基本生活需求。

鉴于初创时期社会保险制度仍存在不切实际和不够合理的地方，国家决定进行调整。1958年2月国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》。《关于工人、职员退休处理的暂行规定》是中国第一部统一的养老保险制度的单独立法。依据该规定，企业职工养老保险与国家干部的养老保险纳入公共养老保险计划。这一阶段，对医疗保险和工伤保险制度也进行了调整。在医疗保险方面，主要是建立了病、伤、生育假期批准制度，规定部分医疗费用由个人负担。在工伤保险方面，主要是增加了职业病项目。

（二）社会保险法制遭到破坏阶段（1966—1976年）

1966—1976年，包括社会保险在内的社会保障制度受到严重破坏。多数社会保险法规被废止，社会保险机构被撤销，社会保险一度处于无人管理的状况；职工的退休也大部分中止，数百万职工无法按时退休。1969年2月财政部发布了《关于国营企业财务制度工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国有企业一律停止提取工会经费和劳动保险金，企业支付的退休金改在企业营业外列支。这份文件否定了《劳动保险条例》的有关规定。由此，劳动保险失去了其应有的社会性和互济性功能，演化为企业保障，中国的劳动保险制度遭受重创，社会保险事业出现停滞和倒退。

（三）社会保险法恢复和重建阶段（1977—1989年）

由于许多制度在“文化大革命”期间遭到破坏，“文化大革命”后的首要任务是进行社会保险制度的恢复工作。1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》，自此社会保险及其立法进入恢复和重建阶段。我国1982年的《宪法》第44、45条对社会保险问题作了一些原则性规定。1986年4月12日六届全国人大通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中，第一次在国家的法律文件中清晰而明确地提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚等制度统一纳入了社会保障体系。此后，社会保险立法随着经济体制改革的推进而全面展开。1986年，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，确立了劳动合同制工人的养老保险制度。同年，国务院还颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，初步确立了中国的失业保险制度。1988年，国务院颁布了《女职工劳动保护规定》，统一了机关、企业、事业单位的生育保险制度。1989年，国务院颁布了《公费医疗保险的通知》，对公费医疗开始进行改革。这一时期，社会保险立法工作的重心一方面是恢复“文化大革命”前的社会保险制度，另一方面是为20世纪90年代的社会保险制度的全面建设和发展奠定基础。

（四）社会保险法的全面建设和发展阶段（1989年至今）

20世纪90年代以来，与建立社会主义市场经济体制相适应，社会保险制度开始向社会化和法制化方向发展，国家开始注重适应社会主义市场经济体制的社会保险法律制度建设。1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了养老保险实行社会统筹，标志着我国养老保险制度建设序幕的拉开。1992年，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，农村养老保险制度开始试点。1994年出台的《中华人民共和国劳动法》专设一章规定了“社会保险和福利”。1994年，我国颁布了生育保险方面的行政规章《企业职工生育保险试行办法》。1995年，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，表明我国养老保险制度改革的深化，同时指明了我国养老保险改革的方向。1997年国务院颁布了养老保险的纲领性文件《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。1998年国务院颁布了医疗保险的纲领性文件《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。1999年，国务院颁布了失业保险方面的行政法规《失业保险条例》。同年，国务院还颁布了《社会保险费征缴暂行条例》。2001年，劳动和社会保障部颁布了行政规章《社会保险行政争议处理办法》。2003年4月，国务院颁布了工伤保险方面的行政法规《工伤保险条例》。2004年3月，国家立法机关在修改《宪法》时，将“国家尊重和保障人权”和“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”正式载入《宪法》。特别让人感到欣喜的是，2010年10月28日《社会保险法》获全国人大常委会通过，并于2011年7月1日起正式实施，这表明我国以条例、办法等形式分散颁布、分别实施的社会保险法律法规格局终于结束，期盼已久的、统一的社会保险法终于问世。

三、社会保险法律关系

社会保险法律关系是指社会保险主体在社会保险运作过程中形成的权利义务关系。在我国，劳动法和社会保险法对于劳动者的社会保险关系的调整是重合和交叉的。

（一）社会保险法律关系的主体

社会保险法律关系的主体围绕着社会保险征费及管理，以及社会保险待遇的给付过程，众多的法律主体担当着不同的角色，这些主体可分为以下几类。

1．劳动者

社会保险法的目的就是保障劳动者的社会保险权利，因此在社会保险法律关系中，劳动者的身份主要是权利主体，而且这种主体身份是贯穿始终的。这里的劳动者不仅指就业的劳动者，同时也包括劳动关系中止或解除后的劳动者。

2．国家

国家是社会保险法律关系的第一义务主体。保障劳动者社会保险权是国家的责任。所谓国家责任，既包括国家有责任建立起完善的社会保险制度，以保障公民享受社会保险的权利；也包括国家必须承担必要的财政支出，以及通过行政手段具体实现劳动者社会保险权利的义务。

3．社会保险经办机构

统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹区内设立分支机构和服务网点。社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障。本质上而言，这些机构履行的是国家责任，它们是国家的代表，因而被称为社会保险经办机构。

4．用人单位

用人单位是社会保险法律关系的第二义务主体，主要履行为劳动者依法申办社会保险登记并缴纳社会保险费的义务。

5．社会保险服务机构

社会保险服务机构包括社会保险金储蓄和委托发放的金融机构以及社会保险医疗服务机构等，其基于与社会保险经办管理机构的委托服务关系而履行向劳动者支付保险金或提供社会保险服务的义务。

（二）社会保险法律关系的客体

社会保险法律关系的客体即社会保险权利义务指向的对象，具体而言就是社会保险待遇。社会保险待遇是指社会保险经办管理机构或服务机构依法向劳动者提供的物质帮助，其形式、内容和标准都由国家法律规定，主要包括养老、失业保险金和工伤、医疗、生育服务等。

（三）社会保险法律关系的内容

在社会保险权的实现过程中，不同主体在具体的法律关系中承担着不同的权利义务，其内容如下。

（1）社会保险经办管理机构与劳动者之间的社会保险待遇给付和管理关系。劳动者有向社会保险经办管理机构提出请求给付社会保险待遇的权利，社会保险经办管理机构则应代表国家承担对劳动者社会保险待遇的管理和给付义务。这也是社会保险权的主要内容所在。

（2）国家、劳动者和用人单位等主体与社会保险经办管理机构的社会保险资金筹集关系。我国实行由政府主导，国家、用人单位和劳动者三方统筹的社会保险制度，国家有义务通过转移支付为社会保险提供补贴，用人单位有义务为劳动者缴纳社会保险费，劳动者自身也有义务缴纳部分社会保险费，社会保险经办管理机构有权强制用人单位和劳动者缴纳社会保险费用，并对社会保险事务进行行政管理。

（3）劳动者与用人单位之间的社会保险费缴纳与请求缴纳关系。用人单位有义务为劳动者缴纳社会保险费，劳动者有权利请求用人单位为其缴纳社会保险费。这一关系同时受到社会保险法和劳动法的调整。

（4）社会保险经办管理机构与社会保险服务机构之间的委托代理关系。社会保险服务机构有义务代理社会保险经办管理机构向劳动者提供社会保险待遇（保险金或医疗服务），社会保险经办管理机构有义务向社会保险服务机构提供资金及其他支持。

（5）劳动者与社会保险服务机构的保险待遇兑付关系。劳动者有权请求社会保险服务机构提供社会保险待遇（保险金或医疗服务），社会保险服务机构有义务代理社会保险经办管理机构向劳动者提供社会保险待遇。

（四）社会保险法律关系的特征

社会保险法兼具公法和私法的属性。包含在社会保险法律关系中的各种不同的权利义务关系，使社会保险法律关系蕴藏着特殊的性质。

（1）社会保险法律关系是复合性法律关系。这种复合性表现在：它既不是单纯的民事劳动法律关系，也不是单纯的行政法律关系，而是政府主导、三方协商的法律关系。在同一法律关系内，既有多重主体之间的多种权利义务关系，又有同一主体的不同权利义务关系；既有基于行政行为而产生的权利义务关系，也有基于民事行为而产生的权利义务关系。

（2）社会保险法律关系是不对称性法律关系。在社会保险法律关系中，享有权利者不一定要承担义务，承担义务者也不一定享有相应的权利。如用人单位有缴纳社会保险费的义务，其本身却不是社会保险的受益者；劳动者只缴纳较小部分的社会保险费，却享有全部的保险权利。

（3）社会保险法律关系是强制性法律关系。社会保险法律关系主体的权利义务始终由法律明确规定，以强制性规范为主要形式，而不像单纯的民事权利义务那样具有选择或协商的可能性。

（4）社会保险法律关系是公益性法律关系。社会保险制度本身即以追求社会公益和社会公平等价值为目标，而社会保险在全社会的广泛延伸以及社会统筹层次的逐级提高，又使社会保险法律关系具有更强的公益性质。首先，用人单位必须参加社会保险统筹，用人单位违反义务的行为侵害的是该单位全体劳动者的社会保险权利，单个劳动者社会保险权利的实现状况与全体劳动者社会保险权利休戚相关；其次，由于社会保险统筹层次的提高，因社会保险法律关系主体的违法行为尤其是来自社会保险经办管理机构及其工作人员一方的违法行为所造成的消极影响也必然超越微观个体的范畴，在不同层面上冲击社会公共利益。⁽¹⁾