社会保障缺失问题

三、社会保障缺失问题

（一）现象

参保比率低。城市职工一般享受五种社会保障：养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险。而进城农民工在这方面存在较大差距，劳动和社会保障部的调查显示，目前中国农村劳动力进城务工者养老保险的总体参保率仅为15%；而另一项调查显示，退保率已达到40%（姜华，2006）。据四川有关部门调查，在县以上企业就业的农民工，仅有3．41%参加工伤保险，0．84%参加医疗保险，0．83%参加失业保险，2．99%参加养老保险。根据我们2007年的调查，没有办过社会保险的竟高达89．9%。另有调查显示，农民工拥有养老保险的占16．3%，城市工人占67．3%；在失业保险方面，农民工拥有失业保险的占6．2%，城市工人占44．5%；在医疗保险方面，农民工能够报销部分或全部医疗费的占28．4%，城市工人占66．3%（李培林、李炜，2007，11—17）。

因为调查的样本、方法的不同，调查结果有较大出入，但这些调查都说明一个问题，那就是农民工参加社会保险的比例低下。

（二）原因

（1）农民工养老保险关系转移接续困难。农民工养老保险参保率低，原因之一，就是养老保险关系转移接续困难。农民工的最大特点之一就是其流动性，他们跨城乡、跨区域流动，为创建全国统一的劳动力市场进行着艰苦的探索，作出了巨大的贡献；但是，当他们从一个地区转向另一个地区就业时，却面临着养老保险关系转移接续的困难。造成养老保险关系转移接续难的原因是多方面的，择其要者有以下几点：

其一，根据原有的连续工龄政策，经组织人事劳动部门批准调动的，原企业工龄可以累计计算；再按社会保险政策，符合国家规定计算的连续工龄视同缴费年限，个人的养老保险权益得到落实，转移就没有障碍。而农民工流动则是根据市场需要，自主择业，他们选择适合自己的岗位去变换工作单位，原有的连续工龄政策具有强烈的计划经济色彩，没有考虑到市场经济条件下的人员流动自主择业的情况，所以，农民工跨区域流动后，养老保险就无法转移接续。

其二，按目前政策，养老保险关系转移，基金只转数额不大的个人账户部分，不转统筹账户部分。这样对转入地就增加了支付压力。为了实现养老体制改革顺利转型，中国对新体制建立前后参加基本养老保险的城镇职工采取了“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。对建立新制度前离退休的城镇职工（即“老人”），采取由社会统筹基金来支付他们的退休金；对建立新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工（即“中人”），采取由社会统筹基金来支付他们的基础养老金和过渡性养老金，以及新制度建立后按个人账户积累资金的1／120发放养老金。这实际上是一笔庞大的隐性债务，是为了完成养老保险体制顺利转型所要支付的转轨成本。这样，对转入地来说，在已经承担“隐性债务”巨大压力的情况下，要承担转入者退休后几十年的养老金支付，无疑是雪上加霜，难以承受。当前，大多数地区都是自觉或不自觉地拒绝农民工养老保险关系的转入。这当然是个实际问题，如果转入人员多，社会统筹部分资金又不同时转入，势必会给转入地养老金支付带来风险。

其三，对转出地来说。按规定，参保人只有累计缴费15年，退休后才能享受到养老金待遇。但农民工流动性大，稳定性差，很难在一个地方连续打工15年，一旦转移到其他地方，由于地区之间社保不能互联互通、转移接续，原来的参保就作废了，农民工只得选择退保，以便将个人缴费部分兑现一笔现金。由于目前制度安排，农民工流动，只能带走个人缴纳的资金，社会统筹部分留在本地，从这个意义上说，农民工流出本地的人越多，流出地留下的统筹部分资金就越多，所以，转出地希望“退保”，甚至鼓励退保。率先推广农民工保险的广东省近几年就频现退保高峰。2004年东莞有105万人参加了职工基本养老保险，2005年一年就有40万人次办理了退保手续；在广东顺德，一年内退保的外来工已经超过5万人，退保金额高达5000万元左右；深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万人（谭樱芳，2006，21—24）。尽管退保的原因是多方面的，但目前的制度安排是难辞其责的。

其四，对农民工个人来说。跨地区流动，只能带走个人账户里的资金，参保变成了储蓄，参保与不参保一样，而且退保还有繁杂的手续要办，在这种背景下，农民工的参保积极性受到挫伤。

（2）增加企业成本。有人统计，五种保险，企业应缴纳部分约占企业工资总额的33%。以养老保险为例，职工交8%，企业要缴20%。为农民工参加社会保险，增加了企业负担，企业在对待农民工社会保险问题上是能躲则躲，能避则避。

（3）地方政府为优化投资环境有意所为。不少地方政府为吸引投资，或明或暗地将不为农民工参加社会保险作为优化投资环境的条件，在执行相关政策、法规方面，睁只眼闭只眼，使企业在这方面有恃无恐。我们在许多城市调查时都发现，当地劳动保障部门，在为原国有企业职工办理保险时尚能持积极态度，而对工业园区的新企业则持听之任之的态度，如江西九江市工业园有职工近12万人，办理养老保险的不到2万人。有些地方劳动保障部门对当地“应保人数”不清楚，而上级部门每年也只是下达增加参保人数的任务，无法提出“实保比例”。

（4）农民工注重即期收入，不愿缴纳保费。他们注重即期收入，也是目前制度安排造成的，因为农民工大都年轻力壮，参保又不能转移接续，等于储蓄，不如自己储蓄养老，省却了许多手续麻烦，还可以享受到多拿一些现金收入的满足与喜悦。