试论灵活就业人员的社会保障问题

试论灵活就业人员的社会保障问题

卢福财　何炜

就业是社会稳定之源、社会和谐之本。构建社会主义和谐社会要坚持以人为本，以实现人的和谐为中心。然而当前，我国面临人口与就业的双重压力，给社会的稳定与和谐带来了现实的影响。借鉴国际经验，大力推行灵活就业方式，成为解决我国就业与再就业问题的一个重要举措。在不久的将来，灵活就业人员将成为就业大军中的一支重要力量。做好灵活就业人员的社会保障工作，是完善社会保障体系、维护职工合法权益、解除劳动者后顾之忧的必要举措，也是促进社会主义市场经济发展，保持社会稳定的重要措施，将成为今后一个时期社会保障工作的重要任务。

一、发展灵活就业的重大意义

在我国，灵活就业有着十分重要的现实意义。在未来的中长期，灵活就业的产生和发展对我国深化改革，调整经济结构，形成以市场为导向的就业机制，促进城乡劳动力的就业具有重要意义。

（1）灵活就业促进了劳动力市场多元化需求，有利于市场导向就业机制的形成。灵活就业是一种真正意义上的市场化就业，灵活就业的产生和发展的过程，是与市场经济的发展过程相适应的。当就业的内容发生变化时，就需要人们对就业需求去发现和挖掘，人们的工作时间、人们的工作地点和工作方式也必须随时适应市场需求的变化。改革开放初期，一些从事灵活就业的群体，如个体工商户等人员逐步形成了劳动力市场需求主体。进入20世纪90年代，随着经济结构的调整，大量的国有、集体企业下岗失业人员进入灵活就业领域，农村剩余劳动力涌入城市从事灵活就业，劳动力市场的供给主体得到进一步加强，从而为形成市场导向的就业机制奠定了基础。

（2）有效开拓就业门路，增加就业岗位。当前，我国城镇严重的就业压力主要表现在两方面：一是劳动力供给总量远远大于需求。在农村剩余劳动力大量转移、国有企业减员和城镇新增劳动力快速增加的同时，由于市场竞争加剧、经济结构调整和技术进步，传统就业空间日益缩小，就业供给与需求之间的矛盾不断加剧。二是劳动力素质结构与就业岗位要求不相称，形成典型的结构性失业。在技能单一或没有技能的低素质劳动力大量过剩、找不到工作的同时，需要较高文化水平和技术能力的岗位，如金融服务、商务管理、高新技术产业等，其劳动者又十分短缺。随着我国城镇化速度加快，大量缺乏必要劳动技能的农村劳动力转化为城镇劳动力，这种状况将会进一步加剧。灵活就业领域内容广泛，技术含量低，对从业人员年龄、文化、技能等包容度大，能为大量低技能劳动力提供重要的就业空间，被经济学者称为吸纳半熟练、不熟练劳动力的“巨大海绵”。

总之，灵活就业将有利于劳动力与生产资料的优化结合，是劳动就业环境的一项重大变革。它不仅有利于就业形势的改善，减轻困难群体的贫困程度，加快城市化水平的进程，而且还有利于我国市场导向的就业机制的建立，增强劳动力市场的弹性，缓解就业压力^[1]。

二、我国灵活就业人员的社会保障现状分析

1．我国灵活就业的现状和灵活就业人员的基本特征

关于灵活就业，现在理论界的理解还各有不同，未能形成对灵活就业的统一定义。根据我国的实际情况，本文将灵活就业定义为：在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称^[2]。

随着灵活就业人数的不断增加，据劳动与社会保障部的估算，2002年底，我国包括企业下岗失业人员和农民工在内的城镇的灵活就业人员大约为1．45亿人左右^[3]，同时，其涉及的相关行业和领域非常广泛，主要包括：一是非正规部门就业，集中在小规模私营企业、个体、家庭作坊等单位就业；二是正规经济部门中有别于传统正规形式的就业，如临时用工、季节工、承包工、劳务工、小时工、派遣工等；三是自雇型就业；四是独立服务型企业；五是自由职业者。在这其中，我们又可以将其分为主动型灵活就业和被动型灵活就业两种。主动型的灵活就业反映了人们择业和生活自由度的扩大，生存状态的改善。如在家上班的劳动者，他们工作的自由度大，收入高，所从事的工作知识和技能的含量较高。其主要包括个体工商户和自由职业者。被动型的灵活就业主要是劳动力市场中的弱势群体。这种灵活就业，工作往往缺乏稳定性，工作环境、劳动条件比较艰苦，而且待遇低并缺乏必要的保障。如下岗失业人员大约有90%左右都是通过这种就业方式实现再就业的。被动型灵活就业主要包括城镇国有企业离岗、下岗人员，城镇失业人员，进城务工农民。据劳动和社会保障部劳动科学研究所的研究人员对灵活就业群体的划分及相关人数的统计，上述三类被动型灵活就业人员占全部灵活就业人数66%以上^[4]。这充分说明，我国灵活就业人员大部分属于社会弱势群体。大力促进灵活就业的发展，必须充分保证灵活就业人员的合法权益并逐步完善灵活就业人员的社会保障制度。

相应地，从总体上看，我国灵活就业人员具有以下主要特征：第一，文化程度和职业技能水平较低。被动型灵活就业人员多是年龄偏大、技能单一的下岗职工、长期失业者、进城农民工等，从而使得整体上灵活就业人员文化、技能水平偏低。第二，灵活就业人员的情况复杂。主要具有高度分散、涉及面广、管理难度大、就业方式灵活、就业形式多样、工作时间和工作地点不固定等特点。另外，从社会保障的角度看，我国灵活就业人员的主要特点还体现在以下两个方面：

（1）劳动关系上。伴随着就业的形式的变化，灵活就业群体的劳动关系呈现出复杂性、松散性和薄弱性等特点，使劳动关系双方经历着前所未有的挑战。

1）劳动关系的复杂性。如在多个用人单位灵活就业的劳动者（如同时为几个单位工作的临时工、小时工），则分别与不同的用人单位建立了劳动关系；自雇型灵活就业人员（如个体工商户、自由职业者），由于没有相应的劳动关系权利义务相对人，则不形成劳动关系。

2）劳动关系的松散性。灵活就业人员与用人单位的劳动关系一般都比较松散，通常以完成一定的任务为期限建立劳动关系。并且灵活就业人员随时可能被雇工企业解雇，劳动关系不稳定。

3）劳动关系的薄弱性。据调查，绝大多数灵活就业人员没有与雇工企业签订劳动合同，不仅不能享受养老保险、医疗保险等社会保障权益，而且还缺乏基本的劳动保护，以至出现了工伤事故往往得不到应有的补偿。

（2）工资收入上。灵活就业人员的工资收入主要有以下三个特点：

1）收入的分配形式简单，薪酬管理方式简单。其基本工资形式通常采取按周、按天或按小时方式的计时工资，有时也采取计件工资，但很少有奖金、津贴等报酬形式；并且往往只包括劳动报酬一项内容，很少含有生产要素报酬和福利计划的内容。其薪酬决定基本是由劳动关系双方在不低于当地最低工资标准的情况下协商确定的，一般不遵循正规就业单位的薪酬确定机制。

2）收入水平不稳定，整体水平偏低。灵活就业的特点决定了灵活就业人员收入水平的不稳定。由于其自身劳动技能的差异，不同类型灵活就业人员之间的收入水平差距拉大，但整体水平较低，多数只能达到当地法定的最低工资水平。

3）报酬结算周期灵活多样。灵活就业的劳动周期短、劳动成果易量化等特点决定了报酬结算周期比正规就业更加灵活。既有与其就业时间相适应的周工资、日工资和小时工资结算方式，这种方式主要出现在非全日制就业、临时就业形式中；也有与其任务相适应的以完成工作任务时间为工资结算时段的办法，这种方式主要出现在类似劳务派遣就业、分包生产或服务项目就业等形式中。

2．我国灵活就业人员的社会保障现状与问题分析

从全国范围来看，2004年10月底，全国参加基本养老保险的其他人员为1400多万人，即使假设这部分人员都是灵活就业人员，参保比例也仅占全部灵活就业人员的30%。同样，全国基本医疗保险以个人身份参保的人数为400多万人（不含退休人员），参保比例也不足全部灵活就业人员的10%^[5]。

可见，灵活就业人员参保率低是普遍现象。一方面由于利益的驱使，广大小型企业和微型企业千方百计逃避为其职工缴纳社会保障费的义务，造成在这些企业就业的人员普遍没有社会保障；另一方面，从以上对灵活就业人员的基本特征分析中可知，灵活就业人员参与社会保障也受到其自身特点的制约。首先，劳动关系不规范，给灵活就业人员社会保障关系管理的正常化、规范化带来了很大困难。其次，很多灵活就业者收入不稳定且总体水平较低，某些人的收入只够维持个人和家庭的基本生活，根本无力缴纳各项社会保障费，从而难以建立社会保障关系。最后，大多灵活就业者工作岗位不固定，使得社会保障关系难以接续；另外，许多欠缴社会保障费的企业下岗、失业或离岗的灵活就业人员，或者无力补缴企业欠费，或者等待企业补缴欠费，使得社会保障关系未能够接续。

从深层次来看，我国绝大多数灵活就业人员难以获得社会保障的现象，也充分暴露出我国社会保障制度存在的一些缺陷。具体来说，这是由我国现有社会保障制度的分割性和歧视性缺陷所决定的。它表现在如下几个方面：

（1）偏向传统正规部门就业的劳动者。存在“三高”（基数高、费率高、待遇高）的特征，难以支持灵活就业人员参保。灵活就业者的收入不确定、不稳定，且经济承受能力较低，需要低费率、低待遇且具有可灵活操作、方便简易的参保办法。因此，劳动者一旦从正规就业转入非正规就业，就意味着失去正规就业者享有的全面的社会保障。同时，我国现有的社会保障制度要求社会保险关系的建立以正规劳动关系的确立为前提，在这种情况下，社保机构直接面对的是各个企业，而不是参保职工本人，由此将无法对岗位不固定的灵活就业人员社会保险关系进行管理。

（2）城镇劳动者和农民工之间存在分割。由于传统体制中以户籍割裂的二元化社会保障模式在我国仍然起主导作用，所以农民工的生活保障仍然是落后的以土地为依托的家庭保障，几乎无法受到现代正式社会保障的政策的保护。这种社会保障的偏向性使农民工的权益得不到保障，这是一个普遍而严重的问题。主要表现在：工资报酬达不到法定的最低工资标准；拖欠、克扣工资情况严重；工时超过法定工作时间，而且领不到加班费；享受不到社会保险；劳动和安全卫生条件恶劣；随意被雇主解雇；一些就业者的人格尊严得不到维护等。

（3）制度缺位，缺乏针对和适应灵活就业的法律规范。在我国，《劳动法》中对灵活就业的法律规定基本上是空白。针对这种情况，劳动和社会保障部制定了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》，在解决灵活就业人员社会保障问题上向前迈出了重要的一步，但它仍然没有从根本上解决灵活就业人员的社会保障问题。从覆盖范围来看，它只涉及灵活就业人员的一部分，即由户籍决定的城镇灵活就业人员，而作为灵活就业人员主体的农民工则没有被考虑在内；从出发点来看，它是为了落实以灵活就业形式而解决失业的下岗人员社会保障的配套措施，是针对下岗失业人员而非全体灵活就业人员的；从内容来看，它规定的是城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的有关问题，而没有涉及其他形式的社会保障。

三、完善我国灵活就业人员的社会保障的基本思路

1．总体思路

按照全国再就业工作会议总体部署和健全完善社会保障体系的具体要求，与时俱进，实现一个突破（社会保险关系依附劳动关系）、抓好两个群体（单位正常参保群体和社会灵活就业群体）、做到三个创新（思想观念、政策制度、管理模式），达到四个目的（深化养老保险制度改革、促进就业和再就业工作、稳定社会基本关系、推动社会经济可持续发展）。

2．基本原则

（1）健全完善区域性社会保障统一政策体系。按照国家社会保障基本制度总体要求和政策法规具体规定，根据灵活就业基本特征，适度调整区域性社会保障政策，扩大覆盖范围，涵养基金费源，稳定社会关系，关怀弱势群体。

（2）尊重灵活就业人员参加社会保障的个人意愿。运用不同的宣传方式，广泛告知各项社会保障政策规定，权利和义务相统一，公平和效率相对应，保障水平和承受能力相适应。充分尊重灵活就业人员基本意愿和个人选择。

（3）构建适应灵活就业要求的社会保障管理模式。注意研究灵活就业的基本特征和规律，开设社会保障专门窗口，运用银行、邮局计算机管理系统，构建跨地区行业辐射性强、方便快捷的社会保障基金结算系统和个人账户管理系统。

3．主要政策措施

（1）放宽参保条件，扩大参保范围。从国家有关政策规定看，目前参保的范围比较窄，确实难以满足经济社会可持续发展的长远需求和灵活就业的现实需要。随着我国社会主义市场经济体制的健全完善，为了构建体现与时俱进精神的经济社会新秩序，有必要对现行社会保障政策进行调整完善，适当放宽参保条件，扩大参保范围，将经济收入相对稳定、自愿参加社会保障并履行缴费义务的各类灵活就业人员纳入社会保障的范围。这样，当前社会生活中反映较为强烈的参保难的问题，就可以随着社会保障调整政策的出台逐步得到解决。

（2）实行个人申报，明确法律关系。社会保障政策适度调整后，社会保险经办机构的管理服务方式也要随之进行调整。要由过去管理各类企业变为既管理各类企业，又管理社会各类参保人员。因此，应该结合灵活就业人员的基本特征研究制定新的管理办法。笔者认为，灵活就业人员应该实行个人申报制。具体讲，就是灵活就业人员持个人有效证件，到社会保险经办机构办理社会保险参保手续。根据上年度职工平均工资标准，按照当地规定的个人缴费比例，在一定的幅度之间，自主选择缴费额度并向社会保险经办机构进行个人申报。社会保险经办机构对灵活就业群体建立单独的个人缴费数据库，动态管理和维护灵活就业人员缴费记录。

（3）核定缴费年限，接续保险关系。从灵活就业人员构成属性分析，可以分为两类：一类是从未参加社会保障；另一类是曾经参加社会保障。对从未参加社会保障的，按有关政策规定参加社会保障即可。对曾经参加社会保障的，继续按政策规定接续社会保障关系。但在实际生活中，曾经参加过社会保障，后因种种原因与企业解除劳动关系而进入社会灵活就业的人员中，往往会有个人档案材料不全或者遗失，无法认定视同缴费年限而难以接续社会保障关系的问题发生。对这种情况，可以采取三种办法加以确认。一是灵活就业人员档案材料记载不全而难以认定视同缴费年限的，可以要求灵活就业人员请原单位补充有关材料。社会保险经办机构审核确认符合政策规定后，直接办理养老保险关系接续手续。二是灵活就业人员档案材料遗失的，当事人可以申请在原单位进行本人身份确认公示。公示后原单位无异议的，可以向社会保险经办机构出具证明材料确认视同缴费年限，并由社会保险经办机构办理社会保障关系接续手续。三是当事人与原单位就视同缴费年限有争议的，可以通过在原单位进行身份确认公示或通过劳动争议仲裁的方式确认视同缴费年限，办理养老保险关系接续手续。

（4）开设专门窗口，方便缴费人员。政策调整后，参加社会保障的人数有可能出现大幅攀升的趋势，社会保险经办机构日常业务量有可能骤增。为了减少排队等候现象，提高工作效率，方便灵活就业人员办理日常业务，应该尽快开设多层次社会保障个人缴费窗口。具体讲，可以与邮局、银行等机构联系，运用其覆盖宽泛、网点密集的技术优势，将邮局和银行的营业网点和街道劳动保障服务所、社区劳动保障工作站作为社会保险经办机构的缴费延伸窗口。一是充分告知灵活就业人员社会保障政策规定，并与其签订社会保障的缴费扣款协议。二是与邮局、银行签订协议，委托邮局、银行按规定扣划灵活就业人员社会保障缴费专用存折存款。三是邮局、银行定期将委托扣款执行情况回传给社会保险经办机构进行业务账务处理和个人账户数据维护处理。这样，灵活就业人员就可以按照就地、就近、就便的原则和自主选择缴费地点、自主选择缴费时间、自主选择交费方式、自主选择缴费标准的要求缴纳相应的社会保险费，不必每月到社会保险经办机构去排队缴费，从而为灵活就业人员参加社会保障创造宽松便捷的环境。

（5）履行权利义务，实行政策调控。调整灵活就业人员社会保障管理政策后，要加强对参统单位的管理，防止少数参统单位不当利益导向产生政策投机现象。一是要加大劳动保障政策的宣传力度，让灵活就业人员了解社会保障政策有关规定，认识到企业有责任按照国家规定为灵活就业人员缴纳相应的社会保险费，增强灵活就业人员的法律观念和维权意识，自觉运用法律武器来保护自己的合法权益。二是劳动保障监察部门要依法对少数企业违法违纪现象进行检查，督促企业依法履行法定义务，坚决纠正和查处少数企业的政策投机现象，保护灵活就业人员的合法权益。三是劳动争议仲裁机构和人民法院适时受理灵活就业人员的申诉，依法裁决违法违纪企业赔偿因企业政策投机而造成的灵活就业人员的经济损失。四是新闻媒体和社会舆论要加强监督，政府及有关部门要组织由社会各方面人士参加的参统企业缴纳社会保险费社会诚信度评比，定期由新闻媒体公布，营造出依法缴费光荣，逃费漏费可耻的社会舆论氛围。

（6）开展公共查询，满足个性服务。随着灵活就业人员参加社会保障人数的增多，社会保险经办机构应该按照经济社会可持续发展的趋势和人性化服务的理念，不断地改进工作方式，公开各项社会保障政策规定和操作程序，公正地研究制定社会保障的公共政策及各项配套措施，公平地依据基本社会保障管理规范处理各项业务问题。实行阳光政策、透明作业。有条件的地方要逐步建立电话服务中心并面向社会实行全天候服务。按照国家实施金保工程的总体部署和构建劳动保障信息网络管理系统的具体要求，依托省级社会保险经办机构的集中式数据资源管理中心，辐射各级社会保险经办机构的延伸工作平台，开展社会保障公共信息社会查询服务。深层次地开发运用银行、邮局的技术优势和网络资源，开展灵活就业人员社会保障欠费提示服务和个人账户对账服务。要研究探索社区社会保障工作机构和灵活就业人员网上办理养老保险业务的新途径，满足社会全面进步的需要和灵活就业人员日益高涨的个性化服务要求。

参考文献：

1．王东进：《完善劳动社会保障制度促进灵活就业健康发展》，《中国劳动》，2003年第11期。

2．董金光：《灵活就业人员社会保险问题与对策》，《中国社会保险》，2003年第5期。

3．劳动和社会保障部社会保险研究所：《灵活就业：群体社会保险研究报告》，2002年11月9日。

4．袁铁铮：《灵活就业方式的种类及其内涵》，《中国劳动》，2001年第11期。

5．袁铁铮：《灵活就业发展趋势》，《中国劳动保障报》，2002年2期。

6．万国明：《建立与弹性就业相协调的社会保障运行机制》，《经济界》，2003年第3期。

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9．熊先军：《灵活就业者参保政策细化举要》，《中国劳动保障报》，2003年第6期。

10．邓大松等：《中国社会保障若干重大问题研究》，海天出版社，2000年。

11．张圣兵：《全球化进程中的就业变迁》，中国财政经济出版社，2002年。

12．汪行福：《分配正义与社会保障》，上海财经大学出版社，2003年。

【注释】

[1]邓大松：《失业对策论》，中国劳动社会保障出版社，2002年版，第113页。

[2]劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组：《我国灵活就业问题研究报告》，2002年。

[3]王东进：《完善劳动社会保障制度促进灵活就业健康发展》，《中国劳动》，2003年第11期，第10页。

[4]何平等：《灵活就业群体社会保险研究报告》，《“变革中的就业环境与社会保障”国际研讨会论文集》，2002年。

[5]劳动保障部规划财务司：《我国灵活就业情况统计分析》，《中国劳动》，2005年第3期，第63页。