浅析灵活就业人员养老保险制度

山东省菏泽市牡丹区人力资源和社会保障局 吴登保

随着市场化和城市化进程的发展，城镇新生劳动力的产生和大量农村剩余劳动力进城务工，致使我国人口就业方式不断发生变化。灵活就业人口规模迅速发展，这在很大程度上缓解了我国的就业压力，但不可否认的是，由于种种因素相互影响，致使相当一部分灵活就业人员未纳入社保范围，长期游离于社保体系之外，尤其是在人口逐步老龄化的今天，人人都要享受改革发展的成果，灵活就业人员的养老保障问题就显得尤为重要。分析牡丹区灵活就业人员参加养老保险的现状，研究《社会保险法》实施对灵活就业人员参保缴费的影响具有重要意义。

一、灵活就业的概念

灵活就业人员是指：以非全日制、临时性、弹性工作的就业人员。包括：与用人单位解除或终止劳动关系的失业人员、辞职人员、自谋职业人员、已办理就业失业登记的未就业人员、从事个体经营人员、个体经济组织业主及其从业人员。

二、灵活就业人员形成的原因

一是在我国经济体制改革中，原国有集体企业精简下来的部分就业人员，待岗、停薪留职、失业等人员；由于生产不正常，季节性、临时性用工人员。二是因城市建设、公共设施建设等造成的失地农民；农村产业结构调整，生产力的解放，剩余并向城市转移的劳动力。三是市场经济的形成，家庭性就业形式不断发展，促使了灵活就业人员市场的快速发展。

三、灵活就业人员参加社会养老保险的现状

（1）灵活就业人员参加养老保险的覆盖率较低。对牡丹区工商局个体工商户及其从业人员调查统计，牡丹区灵活就业人员参加养老保险的覆盖率只有20%左右，国家统计局最新统计数据显示，已经市民化的外来农民工参加养老保险的比例只有12%左右。

（2）灵活就业人员参保人数比重稳步上升。

（3）灵活就业人员对参加养老保险认识不高，积极性低。在牡丹区南城办事处随机调查，基本了解养老保险政策的人数占调查总人数的40%，一般了解养老保险政策的受访者占调查总人数的55%，有5%的随访人员完全不了解；在乡镇何楼办事处随机调查，基本了解养老保险政策的人数占调查总人数的32%，一般了解养老保险政策的受访者约占60%，完全不了解的受访者约占8%左右。由于对养老保险政策的认识不足和了解出现偏差，就导致了相当一部分灵活就业人员不信任养老保险政策，总认为现在还年轻，养老早着呢，每年还得自己拿现钱，不知道将来是否能领退休金等问题，宁愿拿钱去储蓄，不愿拿钱办保险。这些认识上的偏差是导致参保率、缴费比率低的直接原因。

2007年以来牡丹区企业养老保险参保人数结构变化分析表

（4）灵活就业人员多是弱势群体。据调查，牡丹区灵活就业人员当中，个体工商户及其从业人员占41%，失业、辞职、停薪留职的人数占15%，进城务工人员占25%，其它人员占19%。在这些人员中，多是没有统一组织，上下没有联系，收入不固定，工作场所变化大。国家只对全日制职工规定了相关政策，但没有对灵活就业人员在参保方面制定相关的法律，是弱势群体。主要表现为：员工报酬往往达不到最低工资标准，工资屡遭拖欠，没有加班费，延长工作时间，工作环境差，老板随意解雇雇员，大部分人文化水平低下、法律意识淡薄，常常得不到法律的保护。

（5）大龄人员得不到保障。由于允许灵活就业人员参保政策实施时间短，加上灵活就业人员普遍在养老保险政策上认识偏低，特别是《社会保险法》出台前，缴费不足15年不能按月领取基本养老金，这样就导致了一部分灵活就业人员，特别是现在50～55岁年龄段的灵活就业人员没有参保缴费，现年龄大了，想参保却因年龄问题不能参加保险，从而丧失了享受养老保险待遇的权利，这与增加保险覆盖率相矛盾。

（6）缴纳养老保险费负担过重。牡丹区人社部门按省市有关规定，制定了如何促进灵活就业人员参保的有关政策，在一定程度上提高了参保的积极性，但从实际来看，缴费基数过高，缴费额逐年大幅增加，缴纳保险费与实际收入之比越来越大，灵活就业人员的收入偏低与收入的不稳定性，是造成参保、缴费积极性双低的直接原因。虽然允许灵活就业人员按上年度在岗职工月平均工资一定比例缴纳保险费（牡丹区按在岗平均工资的70%缴纳），但效果不明显，出现因交不起保险费而要求退保的现象。从下表中可以看出缴费逐年增加情况

以上表格参数如下：①首次缴费基数是牡丹区2012年公布的灵活就业人员缴费基数，即1500元。以后每年按上年基数15%递增；②缴费比例为20%；③个人账户记账年利率为3%，银行零存整取1年期利率3%；④连续正常缴费至退休（男年满60周岁，女年满55周岁）计算。

月基本养老金=基础养老金+个人账户养老金。①基础养老金=（参保人员退休时所在地设区的市上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×累计缴费年限×1%；②个人账户养老金=退休时个人账户储存额÷本人退休年龄时相对应的计发月数。

灵活就业人员养老保险缴费测算。通过测算表明：缴纳15年缴费总额将达18万元，缴纳20年缴费总额已超38万元。如忽略待遇调整等因素，退休后缴费本金的回收期5～6年不等，且随着缴费年限增长，回收期逐年相应缩短，而缴费负担水平却快速增加。具体情况见下表：菏泽市牡丹区2012年灵活就业人员养老保险缴费测算表。

菏泽市牡丹区2012年灵活就业人员养老保险测算表

四、分析影响灵活就业人员参保的因素

（1）宣传力度不到，是影响参保缴费的主要原因。近几年养老保险政策变化较大，由于灵活就业人员自身的特点和保险经办机构宣传上的不到位，是造成这部分人员对养老保险政策了解不多，甚至根本不知道的原因，影响了广大灵活就业人员参保的积极性，不知道自己该不该参保，参保了不知道怎样缴费，将来待遇如何等等，这就要求保险经办机构要通过不同的方式加大养老保险政策方面的宣传。

（2）当地经济发展状况决定了灵活就业人员参保绝对数和比例的高低。据2012年牡丹区人民政府工作报告，牡丹区2011年财政收入12．6亿元，是2007年的2．5倍，城镇居民人均可支配收入16540元，农村居民人均纯收入6780元，在岗职工年平均工资26915元，这些数据均比2010年有大幅提高，但牡丹区仍是“吃饭”财政，全年始终处于财政困难状态。牡丹区（含开发区）总人口131万，其中城镇非农业户口23万，农业人口108万。尽管2011年比2007年各项经济指标均有较快增长，但由于农业人口占总人口82．4%的高比例，加上总体收入水平偏低，因此要适应目前的缴费水平还有很大差距。

（3）参保人员的年龄对参保有较大影响。据查，牡丹区灵活就业人员平均参保年龄38．4岁。以40岁为标准，大于40岁的占71．5%，40岁以下的占28．5%，从男女比例上来看，女性占59．6%，男性占40．4%。因累计缴费15年以上都能办退休，大多数参保人员不愿多缴费，早缴费。男45岁、女40岁初始参保缴费的人员占36．8%，达到法定退休年龄正好15年。通过以上数据和政策分析，年龄越大越愿意参保，人的养老防患意识就越强。

（4）文化程度低、家庭子女多、收入低对灵活就业人员参保影响显著。据牡丹区调查，灵活就业参保人员中，初中以下（含初中）文化程度与初中以上文化程度的比例是1∶0．8；参保人员中，拥有低学历的人员往往不愿参保，学历越高的人越愿意参保；子女数越少越愿意参保，子女数越多越不愿意参保。文化程度高，越能了解和掌握国家政策，参保积极性高；子女多、家庭负担重，剔除每年的基本生活支出外，剩余可支配收入已所剩无几，无力再缴纳保险。灵活就业人员收入水平普遍较低的状况将大批人员挡在了参保门槛外，无经济能力负担养老保险缴纳费用。

（5）缴费基数和缴费比例双高是影响灵活就业人员“断保”的最主要原因。缴费基数每年都有大幅度提高，致使部分灵活就业参保人员无法承受。牡丹区近几年来，每年都有因个人经济困难而要求退保的现象，并呈现逐年增加的趋势。有用人单位的由单位为其缴纳工资比例的19%的集体部分，职工个人只负担工资标准的8%。而灵活就业人员则要按不低于上年度在岗工资标准的20%。因此，缴费负担重是发生“断保”现象的最主要原因。

五、《社会保险法》的实施对灵活就业人员参保缴费的影响

（1）按照《社会保险法》第十条的规定，从法律上保障了灵活就业人员享有参加基本养老保险的权益，消除了个别地方参保存在要求有本地户口、非农户口、工商营业执照等诸多条件的限制。

（2）《社会保险法》第十七条规定：“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。”该规定新增了在职死亡丧葬补助金、抚恤金及在职病残津贴等待遇，为参保人员未达到法定退休年龄前出现意外提供了一份有力保障。这一重大改革将大大提高灵活就业人员的参保积极性，同时也一定程度上增加了基金的支付压力。

（3）《社会保险法》第二十条规定：“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。”这是建立健全覆盖城乡社会保障体系的具有里程碑意义的重大改革。尽管目前城乡居民养老保险保障水平较低，但具有覆盖广、缴费低及政府补贴等诸多优点，对收入普遍较低的灵活就业群体多了一份选择。同时也一定程度上影响了基本养老保险的扩面征缴，并为今后的转接、合并带来了一些新问题。

（4）《社会保险法》第八十六条规定，对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，社保部门可依法责令用人单位限期缴纳或者补足，否则将按照规定加收滞纳金或罚款。这对欠费的用人单位作出了明确的处罚标准，而对灵活就业人员补缴中断缴费未作出相关处罚规定，不利于督促其按时缴费。

六、改善灵活就业人员参加养老保险的政策与建议

（1）建立适合灵活就业人员的一套社会养老保险体系。建立专门的灵活就业人员养老保险体系，此体系分属于企业养老保险体系，建立专门适合灵活就业人员参保缴费、关系转移、待遇支付等保障体系。既能和企业职工养老保险制度相链接，又能和城乡居民养老保险制度能平稳过度的体制，以方便灵活就业者的社保关系在城乡之间转移。在保险缴纳上，可根据年龄、缴费时间的长短，实行有“保底”的多档缴费，随年龄增加，允许逐步降低缴费基数，即方便因劳动能力下降、收入降低而相应降低缴费负担，但同时也要与将来待遇的高低挂钩，以鼓励收入较高人员按高档次缴费。

（2）加大社保补贴力度或直补灵活就业参保人员。地方政府可加大财政支出，购买公益性岗位，让更多的的灵活就业人员享受社保补贴，减轻他们经济上支出压力。也可与城乡居民养老保险一样，为鼓励灵活就业人员参保缴费，政府把社保补贴直接补到养老保险缴纳上。

（3）尽快建立和使用全国通用的社会保障卡。灵活就业人员的就业形式多样，收入不稳定，工作场所不稳定，就造成灵活就业人员参保缴费不方便，而让社保机构掌握他们的收入和就业情况也无从谈起。虽然全国已经建立了养老保险转移制度，但一年能改变几个或十几个参保地点的参保人员大有所在，只有尽快建立和使用全国统一社会保障卡，实行全国统一网络系统，让他们持卡变动，持卡缴费，持卡转移，以手续简便、容易操作的优点博得拥护。

（4）提高灵活就业人员的收入水平。由于这部分人员工作收入普遍较低，只有通过市场经济改革，提高自身工作能力，增加收入促进其参保，减少“断保”。

（5）加大宣传力度，以点带面树典型。保险经办机构把养老保险政策按照简便易懂的办法制成宣传品，通过宣传页、广播、电视、报纸等媒体的宣传，做到家喻户晓，人人皆知。不断发现参保典型，以身说法，起到带动参保作用。

（6）给大龄人员一次参保机会。《社会保险法》未出台前，达到法定退休年龄时累计缴费达不到15年是不能办理退休的，因此，有相当一部分灵活就业人员因年龄问题，没有参保缴费，如现在参保缴费，到领取待遇时，年龄将大大超过法定退休年龄。这部分人员如不能纳入养老保险范围，今后将是社会不稳定的因素，给这部分人一次补缴的机会，合理测算补缴年限、补缴金额等，按不同的年龄，缴纳不等的保险费，使其自愿参保缴费。

（7）加大对部分个体工商户从业人员执法力度。国家虽出台了对有从业人员的个体工商户不执行《社会保险法》的执法措施，但在实务中，很难见到执法先例。出台个体工商户从业人员参保缴费的具体法律措施，加大执法力度，扩大保障范围。

制定积极开放的灵活就业人员参加养老保险政策，使其普遍参保，一方面提高灵活就业方式的社会认可度，缓解我国当前的就业压力，同时也是应对我国人口老龄化的一剂良药。但是建立灵活就业人员的养老保障体系，必须充分考虑我国的国情和经济发展水平。应该在个人承受力和国家财力两个方面进行权衡，设计出科学的制度，尤其是缴费率和养老金替代率要保持适度的水平。只有这样才能保障灵活就业人员的基本权益，确保我国养老保险制度的持续健康发展。