浅析机关事业单位养老保险制度改革

福建省宁德市机关事业单位社会保险管理中心 肖文寿

自党的十四届三中全会决议提出“建立多层次的社会保险体系，对于深化改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”以来，宁德市根据国务院国发［1991］33号文件精神和人事部、福建省政府的具体部署积极开展了机关事业单位的养老保险制度改革试点工作。1992年12月柘荣县作为全国、全省的试点正式启动实施，迈出了改革试点的第一步，1993年10月市直出台实施方案，1994年1月，省政府下发了《福建省机关事业单位工作人员退休养老保险暂行规定》，各县（市、区）以此为东风，全面铺开了机关事业单位养老保险制度改革的试点工作。经过近20年的试点，改革取得了明显成效，主要体现在：确保了离退休人员养老金的按时足额发放，维护了社会稳定；发挥了养老保险的调剂互济功能，增强了单位参与市场竞争的能力；积累了一定数额的养老保险基金，为缓解退休高峰期到来时的财政压力奠定了基础；同时也提高了广大干部职工的养老保险意识。尤其对一些人员结构老化的单位或经营管理不善、濒临破产或已经破产单位的离退休人员深切感受到社会保险“安全网”给他们带来的好处，让他们解除了后顾之忧。但改革试点中也暴露了诸多亟待解决的问题，笔者试从分析宁德市当前机关事业单位养老保险制度改革试点基本情况、存在主要问题提出今后改革的意见和建议。

一、宁德市机关事业养老保险制度改革试点概况

截至2011年底，宁德市直和九个县（市、区）均开展了改革试点，全市参保单位总数2035个，在职参保人数53319人，占机关事业单位在职总人数82736人的64．4%；支付离退休金人数15681人，占机关事业单位离退休总人数24513人的64%；抚养比为3．4∶1。2011年度全市共征收保费57181万元，养老金支出46977万元，基金当期节余8693万元，人均缴费工资2621元，人均养老金2538元，养老金替代率为96．8%。

1．参保的范围和对象

福鼎市机关事业单位工作人员全员参保；蕉城区、霞浦县事业单位全员参保；市直和其他县、市“六种对象”参保，即机关事业单位合同制工人；聘用制干部；自收自支、差额补助、企业化管理事业单位工作人员；非全民所有制事业单位工作人员；人事、工资关系挂靠在国家机关、事业单位，人事档案寄存在人才交流服务机构具有国家干部身份的人员，以及其他执行国家机关事业单位工资制度单位的工作人员。此外，市直还将1994年1月1日起参加工作的事业单位人员，即省政府1号文件发布以后参加工作的事业单位人员纳入参保范围。

2．统筹层次

以县、市为单位分级统筹。

3．缴费比例

单位按工资总额的25%，个人按工资总额的8%。

4．养老金待遇标准

按人事部门核定的退休金标准支付，并按月加发个人账户养老金，月个人账户养老金的计发标准为退休时本人个人账户储存额除以180，个人账户储存额发完为止。

5．基金征收管理

由机关社保经办机构负责征收养老保险基金，实行收支两条线，节余基金纳入财政专户管理。

二、当前机关事业单位养老保险制度改革试点存在的主要问题

1．政策严重滞后，工作阻力大

机关事业单位的养老保险制度改革已运行近20年，至今国务院和省政府未出台机关事业单位养老保险制度改革总体方案，各地仍处于试点阶段，因此，机关事业单位养老保险制度改革的政策、法规依据不足，以至各地在试点工作中做法不统一，发展不平衡，认识不到位，强制措施跟不上，基金征缴难度大，问题越来越突出。

2．统筹层次低，政出多门

由于目前机关事业养老保险改革实行县级统筹机制，尽管省、市也相继出台了一些规范性政策文件，但各地还是按照自己的具体情况或以政府文件或以会议纪要方式出台一些地方政策，以至各地在参保范围对象、缴费基数、缴费比例、待遇支付项目、补缴时间和标准等诸多方面不统一、不规范。如有的地方卫生系统实行特殊比例的缴费政策；有的地方把抚恤费、高龄补贴等纳入养老金支付范围；有的地方把在企业参保的企业化管理事业单位退休人员待遇差额部分纳入支付；有的地方在养老金补缴时段和标准上另行制定政策；有的地方对应该纳入参保范围的特殊群体有的保有的未保，造成同类型的对象未纳入参保的退休时养老金由国库统付，正常参保的由机关社保机构支付养老金，而纳入参保中断缴费的则无处领取养老金的怪现象，由于各地政策不统一，职工攀比心理突出，给工作带来了不少负面影响。

3．养老金计发办法未改革，缴费和待遇相脱节

目前机关事业单位参保人员退休时养老金计发还是沿用计划体制下以工作人员工龄和最后一个月工资标准来核定待遇的办法，由于养老待遇与缴费没有挂钩，无法体现缴费与不缴费、多缴费与少缴费、缴长与缴短享受养老金待遇的差别，造成了多缴少缴一个样，早缴晚缴没两样，参保越早反而越吃亏，这不但影响了职工参保缴费的积极性，不少人还公开提出退保和停保，给机关社保工作的正常开展带来很大阻力。

4．基金征缴手段弱，收支平衡压力大

目前机关事业单位养老保险基金由机关社保经办机构组织征收，尽管各地采取了任务层层分解，责任到人，电话催缴，发催缴通知书，上门催缴，开展欠费核查等多种措施，不断加大工作力度，但欠费问题仍然较为突出，给基金收支平衡带来很大压力。究其原因主要有以下几方面因素：一是由于在机关事业单位养老保险基金征缴方面国家没有出台政策法规，基金征缴缺乏强制性手段；二是由于政策依据不足，一些地方财政部门未将机关和财政核拨经费单位养老保险费纳入预算安排，单位应缴纳部分无列支渠道；三是部分经营性事业单位由于经济效益差，缴费能力低，欠缴保费现象比较突出；四是由于政策力度不足，领导重视不够，尤其是乡镇一级，领导变动频繁，后任不理前账，且互相攀比观望，以至越欠越多，目前宁德市大多数乡镇处于停保状态；五是抚养比持续缩减，近年来随着人事制度改革和机关事业单位改革改制的不断深化，在严格控制新增人员的情况下，离退休人员数量占在职总人数的比例逐年攀升，机关事业单位人员结构不断老化，抚养比逐年缩减。以宁德市参保对象为例，抚养比1997年为8．8∶1，2000年为5．26∶1，2003年为4．32∶1，2007年为3．67∶1，2009年为3．57∶1，2011年为3．4∶1，呈逐年下降趋势，且养老保险待遇的刚性又决定了养老金替代率居高不下，再加上特殊工种、因病提前退休以及事业单位改制提前退休等政策的实施，造成了养老金支出大幅度增长，加剧了基金收支平衡压力。

5．结余基金保值增值难

按照国务院、财政部有关文件精神，基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国债和存入专户。而目前结余基金购买国债部分为零，而存入财政专户的基金多数地方按三个月定期利率或活期利率计息，个别地方甚至没有计息，因此现有结余保险基金投资结构单一、不合理，加上CPI的持续上涨，使基金难以保值，更谈不上增值，甚至出现贬值问题。

6．权责不统一，机关事业养老保险管理体制不顺

目前福建省人事、劳动保障机构没有合并，已参加机关事业单位养老保险的职工退休仍然由人事部门审批，而由劳动保障部门发放养老金，造成待遇审批和发放相脱节，职能交叉，权责不统一，工作中的矛盾不断增多。有的地方人事部门对职工退休审批把关不严，将不符合提前退休条件的人员批准退休，加重了养老保险基金的支付压力。

三、对机关事业单位养老保险制度改革的建议和意见

机关事业单位养老保险制度改革是我国建立完整的社会保障体系的重要组成部分，党和国家高度重视，在党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议中提出“要推进机关事业单位养老保险制度改革”；温家宝总理在十届人大四次会议《政府工作报告》中也明确提出要“研究制定机关事业单位养老保险制度改革方案”，胡总书记在党的十七大报告再次明确提出要促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，2008年3月国务院以国发［2008］10号文件批准了劳动保障部、财政部、人事部制订的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并决定在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展试点，尤其是《中华人民共和国社会保险法》的颁布实施和事业单位分类改革指导意见的出台，建立和实施机关事业单位养老保险制度已是大势所趋，势在必行。现围绕当前宁德市机关事业单位养老保险制度改革试点中存在的问题，提出以下意见和建议。

1．尽快出台全省机关事业单位养老保险制度改革总体方案，并强制实施

机关事业单位养老保险制度改革作为整个社会保障体系建设的重要组成部分，通过十几年的试点探索，有了一定基础，并取得成功经验。目前已有了一支熟悉社保业务的队伍，建立了一套规范统一的业务经办规程，积累了一定规模的养老保险基金，业务管理信息化工作取得明显成效，整体推进的条件已非常成熟，可谓万事俱备，只欠“政策”。因此，建议省里以国务院出台试点方案为契机，尽快出台总体改革实施方案，并强制实施，用法律来约束和规范用人单位及其法人代表的行为，调整社会保险关系，以确保机关事业单位养老保险制度改革的顺利实施。

2．明确改革的范围和对象

除了公务员管理单位和参照公务员管理单位外，其余事业单位凡纳入人事部门工资基金管理的一律纳入养老保险改革范围。此外，为促进人员流动，对机关事业单位在编在岗人员将档案寄存公共人才服务中心人事关系委托代理的也纳入参保范围。

3．建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度

为了保证国家社会保障体系的统一，维护社会公平，事业单位的养老保险目标模式和基本养老保险制度应与城镇职工模式保持一致，相互衔接。实行社会统筹与个人账户相结合能够改变职工养老保险由国家和单位统包的状况，实现国家、单位、个人三方共同负担，此举不仅能够增强个人参与和自我保障意识，充分体现按劳分配原则，调动积极性，保持社会统筹互济功能，也有利于贯彻公平和效率相结合的原则。与我国企业职工基本养老保险制度一样，纳入参保范围的所有事业单位和个人都必须强制参保，且必须按规定缴纳养老保险费。基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费的比例，应以省为单位，按照参保范围对象的人员结构，供养比例，按照“以支定收，略有节余”的原则确定，全省统一比例。个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。个人工资总额超过当地在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。

按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，个人账户全部由个人缴费形成，并做实个人账户。个人账户存储额只能用于本人养老，不得提前支取。参保人员死亡的，其个人账户中的存储余额可以继承。

4．改革基本养老金的计发办法

事业单位养老保险制度改革的核心问题就是养老金计发办法的改革，要使事业单位的缴费与待遇直接挂钩，建立一种多缴费多得，少缴费少得，不缴费无养老保障的缴费激励机制。当前事业单位基本养老金的计发办法改革，既要与全国统一的企业职工基本养老保险制度相衔接，又要适当照顾到事业单位自身的特点，因此，事业单位的养老保险待遇要相对高于企业的养老保险待遇，因为在事业单位工作，收入相对稳定，不可能有高收入的机会，同时，改革也不能以降低养老待遇为代价，新老制度要平稳过渡，顺利衔接，总的原则是“老人老办法，中人中办法，新人新办法”。

（1）老人老办法：即改革方案实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，参加国家统一的基本养老金调整。

（2）新人新办法：即改革方案实施后参加工作，个人缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满一年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

（3）中人中办法：即改革方案实施前参加工作，实施后退休且个人缴费年限累计满15年的人员，这是改革的重点和难点，按照合理衔接，平稳过渡的原则，在按照新人办法发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。过渡性养老金的标准应以改革后新的养老金待遇不低于旧的退休养老待遇为准，并通过一定时期的过渡逐步与新人接轨。

5．建立职业年金制度

为了建立多层次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，增强事业单位的人才竞争能力，以吸引更多的高素质人才留在事业单位队伍里。事业单位工作人员在参加基本养老保险的基础上，建立法定职业年金计划，强制实施，由单位和个人共同缴费。

6．建立基本养老金正常调整机制

为使事业单位退休人员享受经济社会发展成果，保障其退休后的基本生活，应根据职工工资增长和物价浮动等情况统筹考虑事业单位退休人员的基本养老金调整。近年来，由于机关事业与企业退休人员的待遇调整不同步，且调整水平悬殊很大，待遇差距越拉越大，引发许多矛盾，如上海一位国务院特殊津贴获得者在企业退休后的养老金还不如一位机关普通司机退休费已引发了很大争议。因此，今后基本养老金的调整应坚持社会保障以公平为主的原则，统筹考虑事业单位和企业退休人员的基本养老金调整，使不同单位退休人员的待遇水平保持比较合理的比例关系。

7．退休人员实行社会化管理

改革方案实施后退休人员与原工作单位脱钩，全部纳入退休安置地社区管理，养老金实行社会化发放。这样一方面减少了政府事务管理负担，另一方面通过社区平台为退休老同志提供保障助养、服务解难、医卫保健、精神赡养、参与社会等服务。

8．制定养老保险基金保值增值新途径

为做大基金总量，减轻人口老龄化带来的基金支付压力，同时也为增加个人账户积累额，提高参保人员养老待遇水平，更好地体现缴费激励机制，必须实现养老基金最大限度保值增值。由于省级统筹归集的养老保险基金数额庞大，且养老保险基金闲置时间很长，为确保基金最大限度增值应制定基金实行国家严格管理下的投资多样化。积累基金除留足相当于2个月的支付费用外，其余应按照一定比例通过银行定期存款，购买国债，委托有资质的基金管理公司投资证券资本市场，以及投向符合国家产业政策的高回报的基础设施建设项目，如电力建设、高速公路、铁路运输、航空事业等行业以实现结存养老基金最大限度保值增值。

9．提高统筹层次，理顺管理体制

为提高养老保险抗风险能力和基金调剂水平，并确保养老保险各项政策的统一严格执行，明确省、市、县各级人民政府的责任，改革应一步到位实行省级统筹，经办机构实行垂直管理，按照参保的规模统一下达省、市、县人员编制，统一经办机构名称和规格，人员经费纳入财政预算安排，实行参照公务员管理。