农民工的社会保障问题

二、农民工的社会保障问题

农民工是中国城市化和工业化的迅速发展与传统的户籍制度严重冲突所产生的客观结果。农民工虽然在城市里从事着工人的职业，但是却因为户口是农业户口，因而不能取得正式职工的身份，不能进入城镇社会保障体系。虽然有些地方还是制定了有关农民工社会保险的暂行办法，但是由于种种原因，绝大多数农民工仍然得不到社会保障制度的保护。农民工的社会保障问题不仅直接关系到中国的城市化能否顺利发展，中国能否建立全国统一的社会保障体系等一系列事关中国社会、经济的重大问题，而且还会影响到中国城市的社会治安和秩序稳定。

（一）农民工现象的出现及重要性

城市农民工是指那些在城市中被雇佣、从事非农工种、以工资收入或劳动报酬为主要生活来源，但身份仍然是农民的进城务工人员，他们是介于农民和市民、农村和城市之间的边缘群体。自20世纪70年代末、80年代初农村实行经济体制改革以后，伴随着中国城市化的快速发展，有越来越多的农业剩余劳动力以农民工的形式离开农村进入到城市从事非农产业。根据2000年第五次全国人口普查资料，中国省内跨县（市）、市区和跨省的流动人口[不包括在县（市）、市区内的流动人口]合计达7875.65万，其中跨省的流动人口达4241.86万，占53.86%。⁽²⁾在这些流动人口中，绝大多数都是农民工，他们已经成为中国城市产业工人的重要组成部分。农民工的流向主要有两个方向。一是从农村流入城市，尤其是大城市和特大城市；二是由内地流向东部沿海地区。

农民工的形成是中国城市化和工业化发展的必然产物。农业剩余劳动力是我国长期以来客观存在的现实问题。自20世纪50年代以来，严重的“盲流”问题、“弃农经商”问题都在一定程度上反映了农业剩余劳动力的存在和他们向城市转移的趋势，而严格的户籍管理制度、就业制度、城市粮油计划供应制度以及“遣返原籍”等措施，又将他们牢牢地束缚在有限的土地上，形成了严格的城乡隔离体制。从1979年开始实行的以家庭联产承包责任制为中心的农村经济体制改革，大大地提高了农业劳动生产率，使农业剩余劳动力进一步增加，从而导致中国在计划经济体制下长期存在的农业剩余劳动力问题显现出来，并促使农业剩余劳动力从农村往城镇迁移，从农业向非农产业转移。当20世纪80年代后期乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力减弱以后，在城乡比较利益的差别的驱使下，大量的农业剩余劳动力进入城市务工，形成了规模巨大的“民工潮”。尤其是自1992年党的“十四大”召开以来，中国经济体制逐渐由计划经济向社会主义市场经济转轨，城市劳务市场进一步开放，户籍管理制度逐步改革，城市粮油计划供应制度被取消，这一切措施都加速了农业剩余劳动力向城市迁移和流动，使农民工的规模逐年增加。当前，中国在城镇务工的农民工数量已经超过了城镇国有和集体企业的职工总数。

农民工现象的出现对于中国的城市化具有重要的意义。从1949年新中国成立到1979年实行改革开放以前，受计划经济体制和各种不利于城市化的方针、政策的影响，中国的城市化一直落后于工业化，即城镇人口的增长速度一直比工业就业人口的增长速度慢得多。进入20世纪80年代以后，虽然城镇人口的增长速度加快，并逐步超过了工业就业人口的增长速度，但是中国的城市化水平仍然比工业化水平落后得多。中国的城市化水平低于与所拥有的工业化水平相应的城市化水平，也低于其他与中国处于相同工业化阶段的发展中国家的城市化水平。这种现象的形成主要是在计划经济体制下对资源的行政配置和对城乡之间劳动力迁移的严格限制所造成的。虽然自改革开放、农村实行经济体制改革以来，中国的城乡隔离体制有所松动，但由于户籍制度的存在，中国的城市化仍然存在着障碍。

城市化水平是衡量社会现代化程度的重要指标之一。美国社会学家英格尔斯提出的衡量社会现代化程度第十项指标就是城市人口占总人口的比重，即城市化水平达50%以上。目前发达国家的平均城市化水平已达76%左右，而中国的城市化水平却刚刚超过40%，离城市化水平50%的现代化标准和“城市转变”（urbantransition）的临界值还有相当的距离。由于中国城镇人口的自然增长率已比农村人口的自然增长率低得多，因此未来中国城市化的发展必须要依靠农村人口向城镇的大规模迁移来实现，而农民工现象的出现正是这种城市化趋势的主要体现。要推动中国城市化的发展，就要顺应城市化迅速发展的潮流，正确引导数以亿计的以农民工为主的农业剩余劳动力向城镇转移，尤其是向大、中城市转移，安排好他们在城市的就业和生活，以实现中国人口在产业结构和城乡结构方面的永久转变。

（二）农民工社会保障的现状

农民工作为一个特殊群体，为城市的发展作出了巨大的贡献。他们在城市里大多从事本地人不愿意问津的脏、苦、累、重、险的工作，为城市经济的发展补充了不可或缺的劳动力，为城市基本建设、居民生活水平的提高和城市经济活力的增强贡献了自己的力量。在有些地区，从事建筑、建材、采掘、纺织、服装、玩具等行业的职工已经主要由农民工组成。然而，由于农民工不具有工作地的城市户口，没有城市居民的身份，所以他们基本上是被排斥在各种社会保障制度之外。

1.工伤保险方面

农民工在城市里干着最脏、最苦、最累、最重、最险的活，但是他们当中的绝大多数人却不在国家劳动保护法规和工伤保险之列。一方面，民工工伤事故层出不穷，由此导致的劳资纠纷数不胜数；另一方面，民工当中的一些人往往由于缺乏必要的技术知识及安全常识而成为事故的直接责任者。一旦工伤事故发生以后，他们只能得到少许补偿，甚至根本无人问津。有些用人单位还故意把有害作业分派给农民工，在职业病症状出现之前终止合同，以逃避责任。⁽³⁾劳动保障部门于2002年第二季度在全国开展的一次民工权益保护专项检查活动中，共检查用人单位16.4万户，其中涉及有害有毒作业的有2009户，约占检查单位的12.2%。有18.8%的农民工遭遇过程度不同的意外伤害和职业病侵扰。农民工出现工伤接受初次医疗后，用人单位与这些伤残人员一般再无瓜葛。至于医疗以外的伤残待遇，如护理费、辅助器具费（假肢等）和伤残抚恤金及补助金等项目几乎没有。⁽⁴⁾

2.医疗保险方面

农民工虽然以青壮年为主，但由于在工作中接触到各种有毒、有害物质以及居住和生活条件的恶劣，生病仍是难免的。然而当他们生了病以后，却几乎享受不到医疗保险。2000年底由李强组织的一项对北京市农民工的调查显示，在478个样本中，有36.4%的农民工在打工期间生过病，有13.6%的农民工生病在3次以上。在生过病的农民工中，有59.3%的人没有花钱去看病，有40.7%的人花钱看病，这部分看病的人人均支出看病费用为885.46元，而他们的劳动单位为他们看病的平均支出仅为72.3元，不足实际看病费的十二分之一。⁽⁵⁾由此可见，在医疗方面，农民工根本就没有什么保障可言。一旦他们患了大病，不但难以支付大额医药费，还会失去工作，导致“因病返贫”、“因病致贫”。

3.失业保险方面

农民工在非国有企业就业的比重比较大，再加上国有企业的二元用工制度，使得他们面临着极大的失业风险。虽然《失业保险条例》第一次将农民工纳入了社会保障体系，规定“单位招用的农民合同制工人连续工作满一年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未签订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助金”，但是在具体运用时，该规定仍然有很大的局限性。首先，该规定不涉及单位没有为之缴纳失业保险费，没有与单位签订劳动合同或从事短期劳务、连续工作时间不满一年的农民工。其次，对于所涉及的农民工，该规定也只能在一定程度上缓解，而不能从长远解决他们的失业保险问题，因为根据规定所支付的一次性生活补助金对于农民工的生活来讲只是杯水车薪。据2000年底对北京市农民工的调查，33.5%有过失业经历的农民工中，有近30%的人曾经遭受过长达半年或半年以上的失业，在此期间，他们主要依靠向他人借钱和以前的生活积蓄，而不是依靠生活补助金。⁽⁶⁾

4.养老保险方面

长期以来，在中国传统的二元社会经济结构下，城乡之间在养老保险方面存在着明显的差异。在城镇，中国已基本建立了社会基本养老保险（个人账户）、企业补充养老保险（社会统筹）和个人储蓄性养老保险相结合的城镇职工养老保险体系，而在农村则依然实行的是家庭与集体相结合、以家庭养老为主的养老方式。农民工由于其身份是农民，所以基本上不能享受城镇职工享受的养老保障制度。有调查显示，在工作单位有养老保险或养老补贴的农民工所占的比例不到10%，而这些人一般都是在效益较好的企业工作，且是工龄较长的技术工。⁽⁷⁾虽然目前有的城市已开始了对农民工养老保险制度的探索，制定了有关农民工养老保险的地方法规，但是要真正解决农民工的养老保险问题，还有很长的路要走。北京市在2001年8月29日出台了《北京市农民工养老保险暂行办法》，规定养老保险费由用人单位和农民工共同缴纳，用人单位的缴费率为该市上一年职工月最低工资标准的19%，农民工的缴费率为该市上一年职工月最低工资标准的7%—8%，基本养老金暂按享受一次性养老待遇处理。这项政策虽然消除了以往养老保险制度对农民工的歧视，有助于形成真正统一的劳动力市场，但是执行起来仍然有一定的难度。首先，缴费率偏高容易造成用人单位以各种理由消极对待甚至大量裁减农民工，部分农民工也宁愿多要工资、不被裁减而不愿缴付养老保险费；其次，农民工的流动性强，再加上目前全国绝大多数地方都没有实行农民工养老保险统筹，农村的养老保险制度也极不完善，这就使农民工养老保险关系的转移、接续等没有保障，也加大了社会保险经办机构的管理难度和运行成本；最后，基本养老金按享受一次性养老待遇处理，这仍然不能从根本上解决农民工的养老保险问题。

5.社会福利方面

除了在享受社会保险方面所遇到的重重障碍以外，农民工由于不是企业正式职工，所以同样不能享受城镇企业职工所享受的社会福利。他们不能享受福利分房或在政府提供购房补贴的情况下买房，而是只有住在自己租用的房子或单位提供的简陋的宿舍里；不论他们工作再好、表现再出色，也很少能得到应有的奖励、培训和升迁；他们基本没有节假日，还常常加班加点，但是却得不到加班工资，甚至其工资还被雇主克扣和拖欠；他们的子女在城市里不能享受与当地同龄孩子同等的义务教育权利，常常是需要缴纳高额的借读费、赞助费等才能让其子女在当地的公办学校里上学，等等。

（三）农民工社会保障问题形成的原因分析

农民工社会保障问题形成的原因是复杂多样的，主要有以下几个原因：

1.制度上的原因

中国的社会保障制度是以户籍管理制度为基础的。长期以来，只有非农业人口才能享受政府在就业、住房、粮食和副食品供应、社会保险、子女教育等方面所提供的优惠政策。虽然自1998年以来中国在全面推进社会保障制度改革，但是由于诸多因素的影响，社会保障改革的措施和思路仍然摆脱不了户籍管理制度的羁绊。

2.认识上的原因

在政府部门和理论界有人认为，农民工在农村承包有土地，这可以作为他们在城市失去工作以后的基本生活保障。现在政府关注的重点应当是城市下岗职工的就业和社会保障问题，建立外来农民工的社会保障制度还为时过早。许多农民工对参与社会保险的积极性也不高，认为缴纳保险费减少了现金收入，并担心日后缴纳的保险费无法收回，甚至因怕失去工作而不敢向用人单位争取社会保障权利。一些雇主认为缴纳保险费会加重企业负担、增加成本、削弱企业的市场竞争力，因而也对农民工的社会保障持消极态度。

3.管理上的原因

农民工的工作流动性非常大，但目前中国社保管理的社会化程度非常低，而且城镇的社会保障的覆盖面还很小，农村的社会保障还处于初创阶段，很不完善，这就很难确保农民工的社会保险关系能在城乡之间、地区之间转移、接续，这也削弱了农民工参与社会保险的积极性。

4.经济上的原因

农民工的规模巨大，要在目前中国的经济水平下，尤其是在城镇职工的养老保险、医疗保险和失业保险等面临资金困境的时候，要为数以亿计的农民工提供社会保障，无疑是非常困难的事情。