构建农民工的社会保障体系

构建农民工的社会保障体系

农民工是指在户籍登记上是农民身份、但职业身份是工人的流动人口。20世纪80年代以来，农民工规模呈持续扩大之势。据估计，1982年全国共有一年以上常住流动人口657万人，1990年上升到2135万人，1995年约为8000万人，2003年，农村劳动力离乡外出就业的人数约为9900万人。农民工对于我国城乡经济、社会发展贡献巨大。首先，促进了农业和农村社会经济发展。一方面缓解紧张的人地关系，为农业生产经营方式的变革提供宽松的环境，另一方面“反哺”农业生产和农村发展，为农业和农村的发展提供新动力。其次，从资源重新配置、保持比较优势、填补岗位空白和促进城市建设四个方面促进城市经济的发展(蔡昉，2003)。最后，根据舒尔茨的人力资本理论，迁移也是一种人力资本投资行为，农民工在流动过程中增长了才干，提高了自身综合素质。

农民工在融入市场经济的潮流之中遭遇到各种风险，由于种种原因，农民工缺乏基本的、有效的手段来转移和分散市场风险，处境艰难，影响其潜在能力的发挥。农民工的风险管理有四个可供选择的方案:一是商业保险，二是纳入城镇社会保障体系，三是健全农村社会保障体系，四是构建农民工社会保障体系。商业保险以赢利为目的，且对收入水平有较高要求，当前对大多数农民工来说不现实。农民工中相当部分已经或将要在城市扎根，是“准市民”，这些具备相应条件的农民工可以考虑第二方案，但对于绝大多数农民工来说，由于继续以农民身份享有土地承包经营权、流动性强、区域经济差距、现行城镇社会保障制度资金不足等原因，使得这种“一步到位”的选择难以实现。农村社会保障制度的改革和发展目前尚未取得突破性进展，而且，农民工的流动常态化，返乡从事农业生产的几率非常小，不适宜把农民工纳入农村社会保障体系。因此，为适应城乡经济一体化发展的需要，比较可行的选择是建立农民工的社会保障体系，以便将来与城镇社会保障体系衔接。

一、农民工缺乏社会保障的表现

1.就业差劳动保护

一是劳动严重超时，损害身体健康。为了吸引外来投资，政府制定政策常向经济强势的投资者倾斜，对劳工权益保护不够重视。据广东省团委和南方日报社联合组织的调查，外来工劳动保护条件极差，工作环境恶劣，超时疲劳现象十分严重。他们经常加班加点，每天几乎工作10～14小时(80.5%)，几乎没有休息日(47.2%)，大部分不给加班工资。^[15]劳动严重超时，一方面是由于资方逐利而最大化地使用劳动者的生产能力，另一方面，由于劳动者在供远大于求的劳动力市场处于弱势地位，资方把单位时间的劳动报酬压到最低，迫使工人不得不多加班加点来保障基本收入。

二是工伤事故和职业伤害不断侵害身体健康。一些企业片面追求发展速度和利润增长指标，忽视安全生产管理工作，产生大量事故隐患和不安全因素，导致工伤事故屡屡发生，相当多的企业老板“要自己的钱，不要打工仔的命”，公然违法生产经营，导致事故不断，死伤众多。据统计，全国3000万人的建筑队伍，农民工约占80%，而山东省建设厅的一份资料显示，建筑施工伤亡事故中90%是农民工。^[16]农民工在职业活动中，还会因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起职业病。我国有50多万个厂矿存在不同程度的职业危害，接触职业危害的劳动者在2 500万人以上，其中80%以上的一线职工就是农民工，由于企业的劳保措施不到位、工人缺乏基本的自我保护意识和技能，职业危害形势严峻。

2.生病无医疗保障

从保护劳动力资源的角度讲，农民工最应该办理医疗保险，因为他们几乎包揽了城市里的最脏、最累和最险的工作，但是，农民工却没有医疗保障，遭到疾病的侵扰不能及时就医，病情被拖延。据2000年在北京的一个问卷调查，36.4%的农民工生过病，有些人甚至多次生病，13.5%的农民工生病在3次以上，生病以后，59.3%的人没有花钱看病，而是仗着年纪轻挺过来;花钱看病的人均支出是885.46元，就业单位为他们看病的平均支出仅72.3元，不足实际看病支出的1/12。以南京市为例，2003年1～8月，该市发生断指断臂的工伤3000例，由于没有医疗保险，有的只能看着病情恶化，令人目不忍睹。

3.失业没失业救济

根据在北京的调查，33.5%的农民工在城市里有过失业的经历，从失业时间上看，失业1～2个月的短期失业最多，比例为47.7%，在有过失业经历的农民工当中，近30%的外来农民曾经遭遇长达半年和半年以上的失业。农民工失业后，多半依靠自己过去的积蓄生活，其次依靠向亲友、老乡借钱生活，没有人得到就业单位或地方政府组织的帮助，可见，农民工处于城市的保障网络之外。

4.年老缺老年保障

农民工以中青年为主，目前养老还不是现实的需要，但如果不未雨绸缪，做好相应的制度安排，二三十年后，这部分人群进入老年阶段却没有任何养老保障，又遭遇我国老龄人口高峰，其被动局面将不堪设想。

二、农民工缺乏社会保障的原因

1.历史原因

新中国成立后，基于特殊的国际国内环境，选择了优先发展重工业的经济发展战略，并形成传统经济体制，包括产品和要素价格扭曲的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和缺乏自主权的微观经营体制三个组成部分(林毅夫，1999)。重工业是资金密集型产业，与当时资本稀缺而劳动力资源丰富的资源禀赋状况相矛盾，在市场调节状态下，必然遭遇高成本的难题，由此，会不由自主地排斥市场机制，采用计划机制来保证低成本，因而在大工业集中的城市实行与农村不同的低生活费用优惠政策，在物质匮乏的年代，必然采取措施控制城市人口规模，二元户籍制度由此产生，即实行城乡有别的户口登记制度与限制迁移制度，并在此基础上形成城市的各种管理制度，包括社会保障制度。中国传统社会的保障制度是城乡有别、并严重偏向城市的。城镇社会保障制度具有“就业、保险与福利”三位一体的特点，为城镇劳动者及其家属提供相对较全面的福利保障，以实现“低工资、高就业”。而在广大农村，社会保障制度的项目少、水平低，在集体经济时期，主要包括“五保供养”制度、合作医疗、军人优抚保障和灾害救济等。

2.现行制度缺陷

1978年以来，“二元经济”现象有很大改变，但二元户籍制度并无大的改革，“二元社会”现象改变并不大。从产业结构看，第二、第三产业在GDP中的比重，1952年为49.5%，1978年为71.9%，2002年为84.6%，但从就业结构看，第二、第三产业劳动力比重，上述三个年份分别为16.5%、29.5%、50%，城市化水平分别为12.5%、17.92%、39.09%。^[17]可见，城市化严重滞后于工业化，农村剩余劳动力不能顺利转移到第二、第三产业和城市就业。社会保障制度仍然是城乡两个彼此隔绝的独立体系运转。1/4个世纪过去了，城镇社会保障制度改革和发展较快，已建立起以养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障制度为重点的项目较全、水平较高和运转平稳的成熟体系，而在农村，实行家庭联产承包责任制之后，集体经济基础日趋薄弱，加上政府政策的忽视，1985年合作医疗的覆盖面降至5%，农村社会养老保险在20世纪90年代初试点和局部推广后，有过蓬勃的发展，目前则进入立法没有进展、实践又倒退的局面。因此，遭遇各种风险时，农民主要依靠家庭保障和土地保障。

3.建立农民社会保障的困难

建立农民社会保障面临着极大的困难和矛盾。首先，农村社会保障起点很低。长期的城乡壁垒使我国二元经济、社会结构固化和强化，城乡居民收入水平、社会保障水平也处于二元结构之中。计划经济年代，城乡社会保障差距就很大，市场化改革以来，农村原有的集体保障基本消亡，仅有少数发达地区依托乡镇企业拥有一些社区保障，在城市，随着国有企业改革的推进，政府加大了投入，进一步拉大了城乡社会保障的差距。其次，农村人口众多，当前农民增收面临诸多困难，在财力有限的情况下完全依靠国家投资建立农民社会保障不太现实。我国农村现有近8亿人口，哪怕是提供最低的生活保障，即使发达国家的政府也很难做到。总之，一方面是庞大的保障对象，另一方面是薄弱的基础和奇缺的资金，使得农民社会保障制度建设困难重重。

三、建立农民工社会保障体系的必要性和紧迫性

1.社会主义制度的本质要求

首先，体现了“三个代表”重要思想的要求。第一，代表了先进社会生产力发展的要求。农民工已成为工人阶级的重要组成部分，正在演变为工人阶级的生力军，本身就代表先进生产力。建立农民工社会保障制度，可以消除农民工的后顾之忧，为其合理流动和城乡统一劳动力市场提供必要条件，有利于劳动力资源的有效配置，提高劳动生产率，促进生产力的发展。第二，代表先进文化前进的方向。进城就业是农村劳动力实现职业转换、从“传统人”转变为“现代人”的重要渠道，也是先进文化传播的方式，建立农民工社会保障制度可以加快这个过程，有利于先进文化的发展。第三，代表了最广大人民的根本利益。农民工规模庞大且有继续扩大之势，建立农民工社会保障体系，能保障广大农民工的基本权益和基本生活。

其次，适应宪法和劳动法的要求。宪法规定，国家发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业保障公民的权利。修正后的宪法规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，将为我国推进社会保障的立法进程提供法律依据。宪法修正案还增加“国家尊重和保障人权”，人权包括生存权和发展权，社会保障制度以保障和提高公民的基本生活水平为目标，属于一项基本人权，宪法增加人权的条款也有利于推进社会保障事业的发展。劳动法规定国家发展社会保险事业帮助和补偿劳动者，农民工作为以工资收入为主要生活来源的劳动者，无疑享有劳动法规定的社会保险权利。

最后，贯彻和落实科学发展观的要求。十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”。城乡收入差距不断扩大已成为一个非常突出的问题，影响到经济的平稳发展和社会的和谐稳定。解决“三农”问题的关键在于减少农民，即实现农民从农业和农村向非农产业和城镇的转移，这种职业的转换和地域的转移会增大面临的风险，必须有相应的风险分散和转移机制，而社会保障制度就是一种有效的风险管理手段。经济和社会是发展的“两条腿”，现在一条腿长、一条腿短，经济发展迅速而社会事业发展缓慢，社会保障事业发展缓慢导致的矛盾非常突出，反过来限制和制约了经济的持续发展。因此，科学发展观的提出和实施有利于建立统一的社会保障制度。

2.实现社会公平、维持社会稳定的迫切需要

从本质上讲，社会保障制度是一种再分配制度，是国家干预市场初次分配结果的一种工具。^[18]如果说初次分配以“效率优先”为原则，再分配则以“公平优先”为原则。现代社会保障制度的主体是社会保险制度，是工业化、市场经济的必然产物。从根本上讲，保险是转移风险的一种办法，而社会保险则是应对工业化和市场竞争带来的工伤、疾病、失业等风险的一种政策性和强制性保险。农民工作为一类市场主体，由于竞争的起点低，受教育程度较低，置身于一个陌生的就业环境中，竞争能力较弱，参与分配的能力较差，工资水平低，为保障他们的基本生存，需要国家和社会的照顾和帮助。在计划经济时期，农村人口基本上从事农业生产，遭遇的市场风险较少、较小，对社会保障制度的需求不是很强烈，随着经济市场化改革的深入，越来越多的农业劳动力进入乡镇企业就业或进城务工经商，遭遇的风险变多、放大，农民工对社会保障的需求日趋强烈。但是，由于风险管理手段有限，不少失去生活保障的农民工被迫走上违法犯罪的道路，影响社会治安，也毁了自身前程，迫切需要改变这种状况，建立农民工的社会保障制度有利于实现社会公平，维护社会稳定。

3.保护劳动力资源、促进经济发展的必要条件

劳动者是生产力诸因素中最活跃的因素，丰富、廉价的劳动力资源是我国参与国际分工的最大比较优势，要实现经济的持续健康协调发展和民族复兴，必须保护好、利用好和发展好这个优势。在我国，农民工是劳动力资源的重要组成部分，其规模庞大且有长期扩张趋势，将使劳动力成本长期维持在较低水平，从而长期保持我国的比较优势。最近出现“民工荒”现象的原因之一，是农民工缺乏必要的社会保障。建立农民工的社会保障体系，是顺利转移农村剩余劳动力、有效满足城镇经济社会发展对劳动力需求的制度保证。即使在全国范围内建立农民工的社会保障制度，总体劳动力成本在世界上还是处于低水平，不会对国家竞争力造成大的影响。全国统一行动，可以减少以牺牲农民工利益为主要内容的城市之间在吸引外资方面的恶性竞争;可以大大提高农民工抵御各类风险的能力，降低预防性储蓄，促进消费，改变当前储蓄过度而造成内需不足的困境。

四、构建农民工社会保障体系的设想

1.农民工社会保障体系构成

农民工是一个过渡现象，随着工业化、城市化进程加快，城乡经济、社会一体化，农民工现象将消失，因此，构建农民工的社会保障体系必须既要解决眼前的困难，又要与城镇社会保障制度衔接，这是一个基本原则。现代社会保障制度的核心是社会保险，包括养老保险、医疗保险和失业保险三大组成部分，20世纪80年代以来，我国城镇社会保障体系的改革就是以这三大主体和最低生活保障制度为重点来展开的，基本上可以解决工资劳动者在市场经济中遭遇的主要风险。对于同样以工资为主要生活来源的农民工，他们的社会保障体系同样应该以养老、医疗和失业三大块为核心，但是，由于农民工面临的特殊困难，这三大主体的重要性排序会有所变化，并且内容有所扩展，具体地讲，当务之急是构建包括工伤保障和疾病保障的健康保障，其次是失业保障体系，最后是养老保障。关于农民工社会保障的资金，可以采用“以土地换保障”的机制，用土地使用权信托、抵押等方式来筹集。

2.健康保障

首先，把农民工纳入工伤保险制度。当前，农民工工伤事故层出不穷、职业病群体规模惊人，导致劳资纠纷众多，决定了工伤保险应当作为农民工社会保障制度最基本的项目。新《工伤保险条例》扩大了“职工”的范围，规定境内各类企业的职工和个体工商户的雇工，均有享受工伤保险待遇的权利，有利于保护农民工。工伤保险实际上是事后措施，其实，事前的积极预防花钱少、效果好，政府职能部门应加强《安全生产法》、《职业病防治法》的执法监督检查，工会应加大农民工的入会工作，增强农民工的维权能力，改善劳动条件。

其次，分类分层建立农民工的疾病保障制度。疾病尤其是重大疾病不仅导致农民工失业，而且容易陷入贫困境地，使得疾病保障成为农民工的现实需要。对此，可以在对农民工进行分类的基础上区别对待(郑功成，2002):一类是已经城市化的农民工，大约占15%～20%，多年在城市工作，有稳定的职业、生活来源和相对固定的住所，已经成为产业工人的一部分，要通过户籍制度改革，把他们纳入城市职工基本医疗保险制度;第二类是季节性农民工，只在农闲的时候外出打工，平时大部分时间呆在农村，应把他们纳入正在建立的新型农村合作医疗制度;第三类是大量流动的农民工，没有固定住所和稳定的岗位，占农民工的60%以上，将来有可能转化为市民，也有可能继续当农民，有几种方案可供选择。第一种方案是在政府支持引导下建立过渡性的互助医疗保险制度，通过农民工缴费、向社会募捐等方式形成一笔基金，解决农民工的大病统筹问题。农民工可根据在当地服务时间长短和对社会的贡献大小来确定享受医疗保障待遇的标准。第二种方案适合于商业保险比较发达的地区，在政府引导下通过商业保险来解决，充分利用市场机制。第三种方案是发展社会救助事业，帮助农民工解决医疗等困难。一方面，动员政府、社会和雇主适当的财力，建立以农民工为主体的流动人口社会救济制度，或者财力较好的城市可以在面向市民的医疗救助中给农民工开一个口子，防止农民工遇到特殊困难而陷入绝望境地。另一方面，发展慈善事业，发挥第三次分配的调节作用。社会分配机制有三重:一是市场机制的首次分配，企业通过经营获得收入;二是政府通过税收机制实施第二次分配;三是在自愿的基础上实行第三次分配，即慈善公益事业。在贫富差距非常严重的美国，富裕的企业和个人每年通过各类基金会的慈善捐助达6700多亿美元，占GDP的9%。我国的希望工程实际上发挥了收入从城市向农村、从发达地区向贫困地区、从中高收入阶层向低收入阶层的转移，起到济贫济弱、缓解矛盾的作用。据悉，对第三次分配进行规范的《基金会管理条例》已由国务院颁布，明确了基金会的公益性质，细化分类标准，提高设立“门槛”，规范组织机构，这将大大促进第三次分配的作用。

3.失业保障

纵观世界，由于土地可以提供保障功能、难以准确界定就业与失业、财政负担能力有限和失业率随经济周期而波动等原因，失业保障是现代社会保障制度中起步较晚、发展滞后的一项，在我国，对城镇失业保障的争议也很大。因此，农民工的失业保障制度，适宜采取“多策并举”，不强求整齐划一:一是以土地作为农民工的最后保障，农民工还保有土地承包经营权，可以作为在城市遭遇失业风险的最后退路。这种观点有较大的市场。由于农民工愿意返乡的比例很小、土地保障功能不断萎缩，只能作为过渡措施。二是有条件的地方可以把农民工纳入城镇失业保险制度。如《四川省失业保险条例》把失业保险扩大到农民打工者，为签订劳动合同的农民工提供一次性生活补助金或生活补助费。三是城市可为失业农民工提供一些帮助以渡过难关。如政府管理部门提供“公共劳动”为失业农民工提供“最低生存保障制度”，失业农民工的主体是年轻力壮的强劳动力群体，由政府提供环境卫生等公共劳动，可以解决他们的生存问题，渡过重新就业之前的难关;或者用人单位根据劳动法的规定为受雇者支付一定的保障金或保险金，这方面已有明确规定，但执行情况很差，需要劳动部门加强监督。

4.养老保障

由于土地保障功能不断下降、农民工务工收入偏低，农民工将来自我养老困难，又由于计划生育政策、市场经济的价值观以及农民工法制意识薄弱，农民工依靠家庭养老也会遇到很多困难，因此，可行的也是惟一的出路，就在于建立农民工的社会养老保障。而且，实际支付农民工养老金是在二三十年之后，可以用这笔基金弥补城镇养老保障体系的收支缺口，促进整个养老保障制度的可持续发展。农民工养老保险制度的基本内容包括:(1)参保范围。凡用人单位和与之形成劳动关系的农民工都要参加养老保险，缴纳养老保险费。(2)养老保险费。用人单位和农民工共同承担养老保险费。用人单位以上一年本市职工最低工资标准的一定比例，按招用的农民工人数按月缴纳养老保险费。农民工本人以上一年本市职工月最低工资标准为基数，确定缴费比例，由用人单位在发放工资时代为扣缴。社会保险经办机构为农民工按缴费工资基数的一定比例建立个人账户。(3)农民工与用人单位终止劳动关系后养老保险金的支取。农民工个人账户存储额，只有在本人达到养老年龄时(男年满60周岁，女年满50周岁)，才能支取。农民工在达到国家规定养老年龄前死亡，其个人账户存储额中的个人缴费部分可以继承。基本养老金按享受一次性养老待遇处理。(4)农民工与用人单位解除劳动关系后重新就业的养老保险关系接续。在本行政区域内重新就业的，可以接续养老保险关系，由社会保险经办机构接转其缴费记录，只接续养老保险关系，不转移养老保险基金;跨统筹区域就业的，可以转移养老保险关系，其个人账户全部随同转移;回农村的，可以保留养老保险关系，将其个人账户封存，作为其接续养老保险关系的依据，待在本市重新就业后，继续缴纳养老保险费，其缴费年限可以累计计算。

参考文献

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(原载《中国人口资源与环境》2005年第1期，与张建伟合写)