小城镇社会保障模式与问题

6.6.1　小城镇社会保障模式与问题

总体上看，我国小城镇社会保障项目少，已有的社会养老保险、最低生活保障制度等项目的有效覆盖率很低，许多小城镇的社会保障至今还是空白。

1)保障模式

(1)常熟模式^[12]

常熟市小城镇建设蓬勃发展，人均GDP超过7 000美元，小城镇社会养老保险模式的基本特征是，在传统家庭保障的基础上，以社区保障为依托，以社会保险为取向，切实保障老年居民的基本生活。在资金筹集上，常熟模式有其独特之处:一是集体补助所占比例较高，最高的达到50%;二是基金筹集标准不是按照《县级农村社会养老保险基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，切实保障老年农民的基本生活。常熟市的城镇化水平目前已经达到了50%以上。随着城镇化的推进，常熟市已全面建立了农村社会养老保险、城镇职工基本养老保险、被征地农民基本生活保障制度、医疗保险、农村新型合作医疗制度和最低生活保障制度，形成了多元化的制度体系，90%以上的小城镇居民和农民都已经纳入了社会保障体系。

(2)上海模式^[13]

上海“小城镇社会保险”简称“镇保”，其模式可以形象地概括为“24+ X”。其中的“24”是指“镇保”的基本费率为24%，它以上一年度社会平均工资的60%作为基数，其中包含了17%的养老保险、5%的医疗保险和2%的失业保险，这是“镇保”的基础性平台，实行社会统筹，用以确保基本的养老、医疗和失业保障。而其中的“X”，则是一种补充保险，企业和个人在参加了“镇保”、并按24%缴费比例缴纳社保费后，可以根据自身情况，自愿选择是否缴纳这个补充保险。据介绍，24%的基础费率要低于目前的城镇保险，政府、企业和参保人员都能够接受;而X这个补充保险又可以在24%的平台上拉开不同企业和人群在保障待遇方面的差距，使“镇保”的待遇不仅可以达到“城保”的水平，甚至还有可能超过“城保”，因此它具有“低平台”、“灵活性”和“广覆盖”的特点。如果和目前的“城保”相比，“镇保”的最大特点就是征缴强制的部分比较少，而用人单位和个人的灵活性、自由度比较高，充分体现了政府、用人单位、个人共同承担社会保障功能的机制。截至2005年3月底，参保人数达73.2万，受到被征地人员和上海郊区用人单位的欢迎。

2)主要问题

(1)保障制度缺失

针对城镇化过程中新出现的庞大的农民工和被征地农民群体，国家还未出台相应的保障政策。在地方层面，只有少部分地区对此进行了积极探索，形成了本地的保障制度，但制度很不统一、互相之间难以衔接。目前，关于农民工的社会保障模式问题，理论界和劳动保障部门内部还有较大争议，存在3种不同的意见:①纳入现行城保、农保模式;②实行综合保险模式;③建立弹性的个人账户模式。这3种不同的模式本身都存在明显的缺点，需要认真研究后进行科学决策。

(2)小城镇乡镇企业职工(农民工)基本未参保

我国目前乡镇企业已基本转制为民营企业。据作者在“苏州市统筹城乡的战略和政策”课题中对我国较为发达的苏州市的调查，除个别单位和少数人员参加了城镇职工基本养老保险外，绝大多数乡镇企业职工(农民工)都未参加城乡任何社会保险。

(3)被征地农民社会保障问题十分突出

随着城市化、工业化的推进，近郊乡镇在城市开发中土地被大量征用，形成了大量的被征地农民，据推算，小城镇共被征地农民约有2 000万人。

(4)外来农民工的社会保障权益普遍受到严重侵害

在全国各地，小城镇乡镇企业就业的外来农民工社会保障权益普遍得不到保障。苏州等地虽然有外来农民工参保，但参保后要么退保，要么无法转移，农民工流动后保障权益无法随本人迁转。绝大多数地区农民工既未参加城保，也未参加农保，呈完全无保障状态。

应当说，在劳资双方本来就非势均力敌的搏弈中，“劳方”完全处于弱势地位，政府的“砝码”也明显地偏向了“资方”。从主导理念和发展观上，几乎所有发达或不发达地区的政府都倾向于先完成资本原始积累，再逐步推进社会保障，所以各地对待农民工的做法别无二致。其结果，农民工一到春节不得不奔波往返，一方面形成民工潮，加剧了交通运输的压力;另一方面，来之不易的年收入的20%不得不花费在路途上，而企业也难有稳定的劳动力供给和稳定的职工队伍，无论从宏观还是从微观上讲都是浪费和不经济的。

总体来看，我国小城镇地区社会保障普遍落后于经济发展，城乡社会保障发展不够协调。