社会保障面临的主要问题

（一）城乡分割与地区分割的制度安排及与之相关的管理体制，损害了社会保障制度的统一性和特定功能的全面发挥

目前，在城乡居民基本医疗保险方面处于制度分设、管理分割的状态，即分别实行城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度。两者之间在缴费标准、药品目录、定点医疗机构、医疗费用报销标准等许多方面都存在着显著差异。这种体制的形成有其特殊的历史原因，并引发了一些矛盾：一是有损社会公平，不利于城镇化背景下的城乡人员合理流动；二是两种制度之间在有关政策、经办管理流程等方面互不相同，产生矛盾；三是增加政府的管理成本，出现了人员重复参保、财政重复补贴的现象，也增加了社会运行成本。尽管通过多次机构改革在一定程度上消除了一些管理体制中的城乡分割痕迹，但迄今仍未真正得到根治，传统体制的惯性依然强大。例如，在养老保险中，职工基本养老保险处于地区分割统筹状态，农民工很难完全融入这一制度，城镇居民与农村居民养老保险分别由不同政策进行规范；在医疗保险中，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗三轨并存；在社会救助中，最低生活保障制度同样是城乡分立，其他专项救助在城乡之间差异也很巨大；即使是针对无依无靠的孤寡老人也是城乡分割实施，在城市是通过公办老年福利院来满足其生活保障需求，在农村则通过是五保户制度来规范；等等。这种城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性，限制了社会保障特定功能的全面发挥，使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣。

（二）社会保障主体各方责任划分的模糊化，直接影响着这一制度的健康发展

传统制度下的历史责任与新制度下的现实责任一直处于模糊状态，它必然影响到化解历史负担的责任在相关主体之间的合理分担，并对新制度及其运行效果造成严重影响。目前难以推进养老保险全国统筹、各地社会保险费率高低不一等问题，其实都和历史责任与现实责任划分不清密切相关。在新制度的实践中，政府责任与企业、社会、个人的责任边界也是模糊不清的，即主体各方所负的责任并不明确。即使是政府责任，在中央政府与地方政府之间也存在责任模糊的情况。虽然中央财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长，但并非法定的固定机制，地方财政的责任更缺乏规范。社会保障责任划分的模糊化，直接影响了新型社会保障制度的有计划性和可预见性，同时也给经济发展和市场竞争中的各方带来权利和义务的不确定性，并增加了劳动者代际负担的不确定性和每届政府应负责任的不确定性，进而损害市场经济的正常秩序，弱化国家参与国际竞争的能力。因此，用明确的责任划分来替代现实中的责任模糊，用分级负责的固定拨款机制来促使各级财政到位，客观上已经成为新型社会保障制度建设所面临的紧迫任务。

（三）改革不同步与“老人老办法、新人新办法”的改革原则未能很好地贯彻，滋生了新的社会矛盾

在养老保险制度改革中，企业职工早已建立了统账结合的社会养老保险制度，而机关事业单位工作人员还停留在原有的退休制度中，这种不同步导致了两大群体在养老金权益上的差距持续扩大。同时，无论是企业职工还是机关事业单位工作人员，因为未真正贯彻“老人老办法、新人新办法”改革原则，造成企业退休人员普遍觉得权益受损，而机关事业单位工作人员却明显获得较企业员工更为优厚的养老金待遇，结果滋生了企业与机关事业单位退休人员的尖锐矛盾，同时也直接影响到年轻人的择业偏好。因此，不同步的改革直接放大了不同群体的福利权益差距，而不分新人、老人的做法，既是对同一代人追求公平权益的损害，亦使深化改革难度显著增大。

（四）现行制度安排的设计均不同程度地存在着缺陷，致使优化制度安排的任务异常繁重

职工基本养老保险还停留在地区分割状态，制度结构亦存在着不合理现象；医疗保险依然是城乡分割，责任负担失衡；失业保险与工伤保险制度均缺乏预防风险的功能；最低生活保障制度同样存在着只考虑收入状况而不考虑资产状况以及非专业化实施的缺陷；老年人福利事业、残疾人福利事业城乡分割，有的甚至是将救助、福利与保险相混淆；灾害救助只体现出政府责任，而且主要集中在中央政府；住房福利将住房救助与公共房屋供应混在一体；整个制度体系表现出经济保障项目与服务保障项目失衡，管理体制中多龙治水的格局仍然存在；等等。如果不能尽快全面优化现行制度安排，随着投入规模的持续扩张与路径依赖的惯性强化，整个社会保障体系将陷入极为不良的状态。

（五）立法滞后、体系不健全

在我国，到目前为止，超过20年的改革主要是基于中央发布的各项“决定”，甚至是地方政府国务院的规定。中国的社会保障法律体系不健全，缺乏依法行政和有效的监督机制，导致了仲裁机构和人民法院对社会保障争议案件的处理有时无据可依，缺乏社会保障立法的权威和稳定。社会保障立法依然滞后，急切需要制定《社会救助法》等基本社会保障法律。《社会救助暂行办法》2014年5月1日起实施，相关配套改革必须同步推进，如医疗卫生体制改革、公共财政改革、户籍制度改革等，都是社会保障改革与制度建设不可缺少的配套，只有同步协调推进，才能取得相得益彰的效果。