我国税收征管面临的主要问题

第二节　我国税收征管面临的主要问题

一、税收法制不健全

改革开放以来，我国税收立法取得了巨大成就，全国人民代表大会及其常务委员会先后制定出了包括税收征收管理法在内的三部法律，国务院制定出了众多的税收行政法规，财政部、国家税务总局发布了一系列的税收规章，形成了一个综合性的法律制度。尤其是2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议修订的《税收征管法》及2002年国务院修订的《税收征管法实施细则》，进一步明确了税务机关的执法主体地位，健全了税收征管基础制度，强化了对税务人员执法行为的监督，加强了对纳税人合法权益的保护，是税收法制建设取得重要突破的标志。应该说，我国目前税收法律制度是比较健全的，现在税收法治主要问题并非无法可依，而是有法不依、执法不严的问题。有些税务机关及其执法人员，不严格遵守税收征收管理法设定的各项规则，不能够正确行使税收征收管理法赋予的各项权利，税收征管中违规行为时有发生。如有的擅自改变税收征收管理范围，把中央收收入划为地方收入；有的地方实行税收任务与经费挂钩，致使税收任务连年高增长，地方税收入库存在“寅吃卯粮”的现象；一些税务机关及其人员对国家基本税收政策、法规理解不透，执法不到位，对增值税一般纳税人的认定、税前列支、亏损弥补的审核，审批把关不严，导致漏征与“过头征税”同时存在；税务行政处罚中有越权和未按规定执行听证制度，执法过程中重实体而轻程序；涉税犯罪案件不移送司法机关查处，“以补代罚”、“以罚代刑”；与纳税人、扣缴义务人勾结，唆使或者协助纳税人扣缴义务人进行偷、欠、骗税；还有种种渎职行为等等。所以这些，不仅直接影响税收法律的严肃性，而且影响税收职能作用的发挥。

二、现行税收征管模式存在缺陷

税收征管模式，是税务机关为了实现税收征管职能，在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管要素进行有机组合所形成的规范形式，是税收征管的一般框架。建立税收征管模式是税制与征管协调的内在要求，是税制目标在实际税收征管实践中的体现。税收征管模式是与税收制度紧密相连的，征管模式的有效性体现了税收征管的有效性，而税收征管效率和效力的充分发挥说明了税制目标在税收征管实践中得到了较好的体现。如果税收征管水平达不到税制设计的要求，则税收制度既定的公平、效率原则将难以体现，其组织收入、调控经济等职能也就无法得到有效发挥。

建国以来，我国的税收征管工作经历了一个曲折的发展过程，积累了正反两方面的经验与教训。从l997年起，税务系统全面执行“以自行申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”新的征收管理模式。实施新征管模式以来，税收征管基础建设得到加强，税收征管质量和效率明显提高，依法治税的内部环境和外部环境初步形成，税收跑、冒、滴、漏现象比以往得到更及时有效的遏制，税收收入持续、快速增长。但是，新的税收征管模式也仍存在一些缺陷，主要表现为以下几个方面。

（一）纳税申报问题突出

纳税申报是纳税人依法履行纳税义务的法定手续，是纳税人在发生纳税义务后按法律、法规规定的内容和期限向主管税务机关提交的报告。它是主管税务机关办理征收业务、核定应征税款、开具纳税凭证的主要依据，也是税务机关掌握经济信息、研究税源变化，加强税源管理的重要手段。可是，在实际操作过程中，纳税申报存在许多问题。

1．有的纳税人不申报或拒不申报

造成纳税人不申报或拒不申报的主要原因在于处罚力度不够，《征管法》规定对不申报的纳税人给予“2000元以下的罚款”和责令申报拒不申报的给予“2000元以上和10000元以下的罚款”，这样的处罚，对于那些不申报或拒不申报的纳税人所起的作用不大。据调查，一些地区增值税一般纳税人零申报率、负申报率高达46%，小规模纳税人企业的零申报率近40%，且存在大量低税负申报现象。

2．纳税申报的质量不高

纳税人、扣缴义务人申报的资料，要么申报不全，要么填写不规范，要么少申报税费的种类，真正符合规定要求的很少，纳税申报质量较差。主要原因在于税务机关对纳税申报方面现行税法、行政法规和规章的有关规定宣传不够，纳税人、扣缴义务人不了解有关法律法规。

3．“上门申报”流于形式

目前，为了便民，各地税务机关都成立了办税服务大厅，纳税人到办税服务大厅将申报表交给税务机关审核，核定其应纳税款，然后按核定税额缴纳税款。这实际上是沿袭了过去专管员管户的做法，而且在申报手续仍然繁琐的情况下，大量的业务量集中到办税服务厅中，并且要求在有限的时间内完成，必然导致审核极为粗糙、申报流于形式。

（二）税源监控难到位

目前，我国税务系统尚未完全实现计算机网络化，储蓄实名制也未做到，建立纳税人统一编码制度还需时日，而纳税人大量采用现金交易，许多纳税人财务会计核算不真实，有的纳税人法制观念淡薄、纳税意识差，利用造假账、几本账等手段进行偷逃税，税务机关要想完全掌握纳税人的收入信息是非常困难的，致使税源监控很难到位，大量税收被流失。近几年来我国每年流失的税款达1000亿元以上，约占应纳税款的20%左右。据有关资料显示，2004年，全国个人所得税收入1 737亿元，其中65%来自工薪阶层，占总收入一半以上的高收入者，缴纳的个人所得税仅占20%。

（三）税务稽查不到位

近年来，我国财政支出增长很快，为了应付财政支出的快速增长，税务机关将税收任务作为指标从上到下层层下达，税务稽查部门主要是围绕税收收入任务而进行的以查增收的稽查，大量的稽查是针对那些易于查出问题的有利可图的企业，而对那些隐蔽较深，有严重偷逃税现象的企业却没有进行有效查处。目前，税务稽查部门对一般纳税人检查面较大，而对小规模纳税人认为其经营规模小，账目不健全，现金交易多，取证难度大等原因很少进行检查。再则，由于目前税务稽查执法环境不宽松，地方保护主义严重，即使将有些税务违法违章行为查出来，但往往受到权力干扰，很难处罚，有的也只能象征性罚款了事，这无疑助长了一些纳税人的偷漏税行为。

三、税收征管人员素质偏低

近几年来，虽然税务机关采取了多途径、多种方式加强干部的教育培训，干部队伍整体素质有了大大的提高，由于历史的和用人机制的缺陷等方面的原因，税收征管人员素质仍然偏低。有资料显示，目前，在全国100万税务人员中，仅有18%至25%受过高等教育。国税系统税务人员研究生学历以上仅占0.08%，大学文化程度占4%，大中专文化的占57%，高中文化以下的占38%。特别是税收征管一线人员整体素质偏低，许多税务人员日常接触的大多是一些简单税收的征收与管理，有的甚至连简单业务也不能独当一面，更谈不上胜任复杂业务工作。对一些电脑查账、涉外税收等“高科技”涉税问题就更是无从谈起。现有基层税务人员中，既懂生产经营，又精通税收政策法律法规、税收相关法律、财务会计知识以及电脑知识的人员达不到1/4。所有这些，严重阻碍了税收征管工作水平和质量的提高。

四、计算机网络建设滞后

按照新的税收征管模式要求，税收征管必须以计算机网络为依托，也就是说要建立覆盖税务系统的计算机网络，税收征管业务流程借助于计算机及网络，通过专门设计的税收征管软件来完成。要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上，根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通。然而，目前存在以下主要问题：一是我国现行的征管手段和业务流程主要是针对传统的经济交易方式而做出的具体规定，而对电子商务活动引发的税收征管和税源管理问题还没有做出专门规定，更没有针对电子商务活动产生的影响进行税收征管方法方面的系统化调整。容易引发无法确定纳税人的实际经营情况、征收方式与网上交易脱节、增加了避税的可能性等问题。二是基层计算机网络建设步伐滞后。由于受观念、资金等因素的制约，加之基层领导干部重视程度不够，在工作的部署上没有把计算机网络建设工作放在突出的位置，使基层单位的计算机及其设备配置落后且数量不足，不能满足征管工作的需要。三是计算机应用水平不高。从全国情况看，地、市、县税务机关计算机专业人员仍然相当缺乏，越到基层人才越缺乏，有的县税务机关竟无计算机专业本科毕业生，仅靠一般专业人员维持工作。在税务系统仍有少部分人员不会操作计算机，有一部分人员虽会操作也大多是打字、拟文，真正有较高的计算机应用水平的人员不多。