中国城镇化面临的主要问题

第二节　中国城镇化面临的主要问题

一、城镇化质量不高，还存在着“半城市化”问题

改革开放以来，我国的城镇化快速推进，城镇数量不断增多，规模不断扩大，城市高层建筑如雨后春笋般增长，农村人口大量涌向城市，但是城市的管理、公共服务等严重滞后，城镇化质量不高，城市污染和交通拥挤现象突出，城镇化的质量与速度不相协调。另外，我国存在着“半城市化”问题。1996～2009年，我国的城镇化发展速度每年提高1.25个百分点。按照国家统计局的数据，到2010年，我们城镇人口为6.65亿，城市化率达到49.7%。^[3]但是这种统计也存在着不少问题。据有关研究发现，2009年在中国6.22亿城镇人口中，有1.67亿为农民工；而在1.67亿这个庞大的农民工群体中，有3000多万为农民工家属。^[4]这些农民工生活、工作在城市，为城市创造了财富，但却没有享受到城市居民同等的权益。所以说，我国的城镇化进入一个重要的转型时期，应该从过去注重城镇化的速度向更加注重城镇化的质量转变，从过去单纯注重物的城市化发展向注重人的城市化发展，实现城市化经济、社会和生态效益的全面发展。

二、农民工“市民化”的任务艰巨

城市化的本质是人的城市化。农民工“市民化”，指借助于工业化和城市化的推动，使传统农民在身份、地位、价值观、社会保障及生产生活方式等方面向市民转化，以实现城市文明的社会变迁。但我国现在进城的农民工在文化素质、生产技能和生活方式、价值观念等方面与城市经济的发展和市民的要求还有很大的距离，导致城市居民与农民工仍然生活在“二元社区”，形成城市中的城乡“二元结构”，城市居民与流动人口之间尚未形成具有情感支持和合作互助取向的互动关系。“二元社区”的存在，制约了流动人口构建新的社会网络和更新社会资源，影响他们进一步社会化和城市化。温家宝同志在2010年政府报告中明确提出了今后一段时期推进城镇化的两个重点：一是重点发展中小城市和小城镇，二是把符合条件的农业人口转移成为市民。因此，我国应该采取一定的政策措施，在户籍制度改革、城市住房规划建设和社会保障等方面充分考虑农民工长远发展的需要，使在城市居住半年以上、未取得城镇户籍的农民工有序地转移到城市；同时，加快农民工技能的培训，增加就业机会，积极调控房价和加快保障性住房及社会保障制度的建设，提高农民工的文化素质、生活技能，增加农民工的收入，改善农民工的住房条件和子女上学、社会保障等一系列问题，使农民工有能力进入城镇，有条件居住在城镇，有机会在城镇发展，真正融入城镇生活。

三、存在着制约城镇化发展的资源因素和制度因素

随着社会主义市场经济的建立和城镇化的发展，我国支撑城镇化发展的土地资源、水资源、矿产资源、生态资源等都到了利用的极限，人均自然资源相对短缺的矛盾将更加突出。因此，我们要避免发达国家在工业化和城市化过程中所走的弯路，吸取它们的教训，走资源节约型的城市化道路。同时，计划体制下形成的户籍制度和依附在户籍制度上的社会保障等制度仍然是延缓我国城市化发展的重要因素。由于制度等因素的限制，农村人口向城市的转移不彻底，城市化就难以真正地实现。这就要求对以往的户籍政策、就业政策、公共服务和社会保障制度进行改革。这些问题如果没有得到很好的解决，可能会引发新的社会矛盾。因此，2010年中央一号文件明确提出，当前和今后一个时期，要把符合条件的农业人口转变为城市居民的过程作为城镇化的重要任务。中共中央制定的“十二五”规划建议也提出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。这就迫切要求各级政府管理好流动人口，要把符合落户条件的农民工和外来户逐步转为本地城镇居民，加强城镇化管理。在这方面，全国各地也进行了积极的探索。2010年，广东省率先在全国出台农民工积分入户城镇的政策，用“积分”的考核指标使在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民。它得到了广大农民工的积极响应。截至2010年7月底，广东省已有1.7万名农民工通过积分制入户城镇。^[5]

四、存在着不符合实际的“大跃进”和“贪大求洋”现象

我国的城镇化滞后于工业化及经济发展水平，这是事实。但各地违背城市化的发展规律，纷纷提出高指标的城镇化率，并且相互恶性竞争。在这种冒进的情况下加速城市化，会带来更大的问题，主要表现为城镇化速度过高、城市规模的无序扩张和城市发展的“贪大求洋”。

一是城镇化超速发展。城镇化的发展应该是在农业充分发达形成推力，城市工业和经济发展形成足够拉力的情况下自然而然的过程。我国从改革开放以来，经济的迅速发展也带动了城镇化的快速发展。但在这一过程中，出现了不切实际以追求GDP为导向的发展理念，只注重物的发展，忽视人的发展，在城镇化发展速度上表现为“大跃进”的现象。例如，近些年来，许多地区把加快城镇化当做一个重要的发展目标，有的省份提出来，在2011～2015年期间城镇化率要从45%提高到54%，到2020年达到64%左右，每年提高2个百分点，远远高于国家“十二五”期间年均提高0.8个百分点的规划目标。^[6]这种城市化超速发展的后果将会带来“过度城市化”现象，忽视产业发展，导致城市发展中的产业“空心化”，人口大量进入城市；而创造的就业机会不足，基础设施建设滞后，交通拥挤，环境污染严重。更令人担心的是，在快速城镇化的引导下，出现了因强迫农民“上楼”和强制拆迁而引发的群体性事件，带来一系列的社会、经济和环境问题，进一步加剧了社会矛盾和冲突。一些城镇的超速发展给现有的行政管理带来了极大的挑战。东部地区一些特大建制镇，大量外来农民工在这里就业和居住，人口和经济规模已经达到大城市的水平，如广东省东莞市虎门镇的人口已达57万。但这些建制镇的管理机构大多仍然按照农村的模式进行设置，面临的人口和治安管理及公共服务问题，已经成为制约当地经济和社会发展的重要因素。究其根源所在，就是建制镇的超速发展，其原有的行政管理能力和实际的人口和经济社会管理规模严重不相适应。

二是城市规模盲目扩张。城市化的过程是部分农村土地变成城市用地的过程，更是农民转变为市民的过程，其真正的标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。但我国在城市化进程中，出现了土地城市化快于人的城市化的现象。据中国社会科学院发布的《中国城市发展报告》（No.2），2001年至2007年，我国地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长却只有30%。^[7]近些年来，一些地方政府在罗列自身“政绩”时，无不把农村“城市化”、城市“扩大化”当做自己的“丰功伟绩”。有的城市通过行政区划的调整，扩大城市的辖区面积。但这些“城镇区域”的产业结构并未转型，缺乏产业的支撑，也基本上没有城镇的基础设施供应，实际上还是农村。有的城市通过行政手段而不是经济手段，将许多小镇“发展”成县城规模，将县城变成中等城市规模，而将中小城市则扩张为大城市、特大城市。但在工业化、城镇化的快速发展过程中，城市空间过度扩张，占用耕地现象突出，生态环境压力增大。一些地方以非市场化的方式低价征用土地，然后高价出让，从中获得巨额的差价收益，将农用地转为城市建设用地，造成耕地大量被占用。在这个过程中，全国耕地面积不断减少，从1996年的19.51亿亩减少到2007年的18.26亿亩，期间人均耕地由1.59亩减少到1.38亩。^[8]中国城市化的进一步发展需要占用一定的耕地，但是逐渐减少的耕地成为未来城市化发展的一个重要的制约因素。在扩大城市规模的过程中，大量占用农田和农民宅基地，由于对征用农地补偿标准较低，安置、保障措施不到位，引起了农民群众的不满，导致群体性上访事件增多，引发严重的社会矛盾，影响社会安定。

三是城市化“贪大求洋”。在改革开放前20年，为了防止“城市病”的发生，我国实行的是控制人口向大城市流动、积极发展小城镇的方针。但在市场经济的作用下，特别是在2000年之后，中央对原来控制大城市发展的城镇化战略进行了调整，提出“大中小城市和小城镇协调发展”，于是出现了大城市快速发展的现象。目前我国的城镇化将眼光主要盯在了大中城市，其发展的思路是：人多了，扩大城市，城市扩大了，再引进人口。于是，城市无限扩张，在一定程度上存在着盲目开发、过度开发、无序开发、分散开发的问题。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，全国200多个地级市中，有183个正在规划建设“国际大都市”。^[9]大中城市像“摊大饼”一样越“摊”越大，尤其是北京，城市中心区以每年20平方千米的速度向外扩张，并呈现愈演愈烈之势。在追求向大城市或特大城市扩张的过程中，不断建高楼、大广场、大马路、大酒店、大房子，“越大越洋”越好，不考虑实际需求。而且一些经济落后地区也要建大广场，没有交通拥挤问题的城市也把马路建成上下八通道，目的是看起来“气派”。一些城市在努力打造“罗马广场”、“欧洲一条街”、“美国一条街”等，却不考虑怎样保护自己的传统文化。于是，从南到北，千城一面、千篇一律的“阔气”洋建筑充斥各地。“求洋”的心理从官员到市民普遍存在，传统的中国建筑风格被认为太土气了，城市建筑风格动辄“欧式”，轻则“美式”；因为追求西方的消费方式，一些人有了钱就买大房子，买别墅。于是中国城市中近些年来建大房子、建别墅群成风，不惜侵占公园和风景区。而中低收入群体急需的房子紧缺，导致近些年来住房难的问题凸现。开发区在全国各大中城市遍地开花，城市新区如雨后春笋般生长出来。然而，“摊大饼”式的城市发展模式在使得城区面积不断扩大的同时，人口密度却在大幅度下降。这种分散化的开发格局，不仅使得耕地不断减少，而且还造成资源浪费、能源紧缺。城市化是我国走向现代化的必然趋势，但一味追求变大、变新、变洋，会给城市带来诸多隐患。我国“十二五”规划纲要明确指出，要“合理确定城市发展边界”，限制大城市的盲目“贪大求洋”扩张，要走可持续的健康的城镇化道路。

五、城市人口增多对公共服务和社会管理提出严峻挑战

城镇化快速发展在推动我国经济快速发展的同时，也导致进城农民对城市就业、住房、教育、医疗、社会保障等公共服务产品需求的大量增加。如何为农民工提供城市生活必需的公共产品，让他们与城市居民一样享受同等待遇，这是城市公共服务均等化所要面临的问题。

由于市场化的完善和城镇化进程的加速，城市之间的人口流动频繁，加上大量的农民工进城，导致社会流动的规模和速度也在加快，而部分城市的社会管理能力滞后。20世纪50～70年代曾在西方发达国家出现的“大城市病”也开始在我国显现苗头。由于大城市城区人口过于密集，就业困难、交通拥堵、环境污染、水资源紧缺、房价飙升、空气质量下降等越来越成为建设和谐社会的不和谐因素，影响了城市化的正常发展。这就需要我们认真总结西方城市化发展的经验和教训，重新审视我们的城镇化战略，全面认识城镇化的客观规律，使我们的城镇化走科学发展之路。

农民源源不断地进入城市，导致现有的城乡分割管理体制所表现出来的弊端将更为明显，社区建设面临的矛盾和问题将进一步增加。尽管我国很多地区都设立了流动人口综合管理协调机构，但其中很多权威性不足，经费投入和人员编制缺乏，难以发挥全面的管理和协调功能；部门之间、地区之间条块分割，多部门合作往往只停留在表层，难以形成长效稳定的工作机制。因此，我国城市化进程的加快，对城市的社会管理能力提出了新的要求。

真正的城镇化不仅仅是城市数量和城市规模的扩张，也不仅仅是城镇人口的增多，而是进城农民的生产方式、生活方式和价值观念的现代化。当前，我国的城镇化发展进入了一个从规模扩张到品质提升的整体转型时期，由数量型城镇化向质量型城镇化飞跃时期。这期间，城镇化要更多地关注人的社会性需求和精神层面需求的满足，关注城市的可持续发展，落实科学发展观，建设低碳、和谐、幸福的城市，促进人的全面发展。