罗斯福的两次“新政”

新古典经济学帮不上忙，它至死都在坚持一百年前的萨伊定律。根据萨伊的经典理论，1932年大萧条中的失业不是真正的“失业”，而是工人坚持要求更高工资的后果，根据市场供求得出的工资水平将会自动调节失业率。幸运的是，罗斯福总统没有坐等本国经济学家们的政策建议。

就20世纪美国经济理论与经济实践的共同发展来说，这一次，经济学家远远落在了精明的政治家的身后。两次世界大战期间，美国学者对凯恩斯经济学没有做出什么理论贡献，但罗斯福总统在大萧条期间推行的两次“新政”，却在事实上不折不扣地实践并发展了凯恩斯主义，这些包括公共工程在内的一系列由国家向社会注入购买力的经济政策对引领美国经济复苏起到了积极作用，也为日后新自由主义的反弹埋下了种子。

1．罗斯福的第一次“新政”

第一次“新政”（New Deal）发生在1932—1935年，当时负责罗斯福政府经济事务的两位官员埃克尔斯和柯里都是凯恩斯主义的信徒。^[44]

首先，在银行与金融方面。罗斯福宣誓就任总统时，美国的银行和信用体系已经处于瘫痪状态。罗斯福政府以惊人的速度先将全国银行关闭——用关门的方式来阻止疯狂的储户排成兑现长龙，然后让有偿付能力的银行重新营业；联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation）为小储户提供储蓄安全保障；证券交易委员会（The Securities and Exchange Commission）规定在证券交易所进行的证券买卖必须遵守联邦法规；同时，政府采取温和的通货膨胀政策，推动大宗商品价格走高，给债务人减轻一些负担，给工业和农业提供较为宽松的信贷帮助。

其次，在就业方面。罗斯福面临着美国历史上前所未有的大规模失业。他上任时，1280多万、占劳动人口1／4以上的美国人失业，成千上万的人在全国流浪以寻找食物、工作和住处，领面包的长长的队伍成为大多数城市的常景。罗斯福政府推出了一系列改善失业的政策和办法。民间资源保护团（Civilian Conservation Corps）旨在为18至25岁之间的年轻人提供接济，十年间共约有200万年轻人参加了这个项目，从事各类环境保护项目的工作。公共工程管理局（Public Works Administration）为熟练建筑工人提供就业机会，其中包括西北太平洋地区的邦纳维尔（Bonneville）和大古力（Grand Coulee）水坝、芝加哥的一个新下水管道系统、纽约市的三区大桥（Triborough Bridge），以及为美国海军建造的两艘航空母舰。田纳西河谷管理局（Tennessee Valley Authority）既是一个就业救济项目，也是一项公共规划之举，它通过修建一系列防洪坝和水力发电站，开发贫困的田纳西河谷（Tennessee River valley）地带。存在于1933—1935年期间的联邦紧急救援局（Federal Emergency Relief Administration）为成千上万人分发直接支付的救济，有时也给教师和其他地方的公共服务人员发薪，并开发一些小规模公共工程项目。市政工程管理局（Civil Engineering Administration）在1933年年底至1934年春也发挥了同样的作用。^[45]

再次，在农业方面。为拯救处于崩溃状态的农业，国会1933年通过《农业调整法》（Agriculture Adjustment Act，简称“AAA”），向农民提供补贴，鼓励自愿减产，以提高农产品价格；商品信贷公司（Commodity Credit Corporation）负责收购和储存农产品，提供作物减产的补贴（补贴资金来自于向农作物加工产业的征税）。1932—1935年期间，美国农业产量下降，农产品价格上涨，农民收入增加了50%以上。不过在20世纪30年代，一场严重干旱袭击了大平原，强烈沙尘暴形成了“干旱尘暴区”（Dust Bowl），大量农作物被摧毁、农场遭破坏。到1940年，共有250万人迁出大平原各州，构成美国历史上最大规模的迁徙。^[46]

值得一提的是，《农业调整法》的前身是1929年的《农业市场法》（Agricultural Marketing Act，简称“AMA”）。AMA是政治势力较强的农业团体通过同年成立的联邦农业委员会（Federal Farm Board）所获得的一项农产品最低价格保证计划，对产量没有控制。其结果可想而知——AMA立竿见影地大幅提高了农产品产量，但市场需求没有相应增加，联邦农业委员会很快不堪维持最低保证价格，该法案不得不于1930年叫停。在某种程度上，AAA是对AMA前车之鉴的纠正。但是如同AMA代表的是农业团体中大农业资本家的利益一样，AAA“补贴农业减产”的做法也带来了“强化大农场、消灭小农场”的后果，因为产量越大，能减产的部分才越大，得到的补贴也越多；反之亦然——当然，灾害气候也起到了推波助澜作用。其结果是，90%的联邦补贴流入了10%的农民（准确称呼是“农业企业”）手中，大量租户和佃农流离失所。^[47]

最后，在工业和劳工方面。1933年国会通过了《全国工业复兴法》（National Industrial Recovery Act），成立了国家复兴管理局（National Reconstruction Administration，简称“NRA”），旨在建立公平市场规则、结束恶性竞争、创造更多就业、提高购买力。NRA通过商会管理八百多个行业的规章，代表各行业中最大企业的商会官员是行业规章的直接管理者。行业规章允许设置生产配额和地区配额，并设定最低价格。这些做法很快激起大多数企业的不满，NRA被指责过度监管，1935年被宣布违宪，而后取消。

值得一提的是，NRA的基本管理理念其实是20世纪20年代晚期通用电气老总杰拉德·斯沃普提出的“斯沃普计划”。1931年斯沃普在担任美国商会主席时，这项议案已经被国会采纳。因而，1933年NRA的成立可以说是“斯沃普计划”的展开。事实上，“斯沃普计划”与欧洲的卡特尔制度非常相似，不同的是，卡特尔在参加者之间按比例分配利润时没有政府法律的支持，而NRA规定行业规章必须在联邦法院备案。众多中小企业在反对NRA时忘记了大企业才是始作俑者，如美国经济史学家米切尔教授的善意提醒：

斯沃普想在各行各业中建立实行义务会员制的商会；通过商会的活动，“生产与消费应在更广泛、更灵活的基础上协调进行”。尽管这一目标显然要求对谢尔曼（反托拉斯）法案进行修正。斯沃普和美国商会的建议正中NRA下怀……后来，当大多数企业反对NRA时，应该会想起，推动这项政策的，主要是企业组织。^[48]

《全国工业复兴法》中还有关于保障劳工通过代表个体工人的工会享有集体谈判权的条款，负责执行该条款的机构是全国劳工委员会（National Labor Board）。但由于遭到资方强大力量的反对，随着NRA的废止，该条款也基本上名存实亡了。

第一次“新政”没有能够如愿拯救美国经济。虽然罗斯福在银行和金融、就业、农业、工业和劳工等方面推出了一系列可观的立法措施，但在执行过程中，资本与劳动的矛盾、资本与资本的矛盾往往让结果事与愿违——对此，美国的主流经济学家选择沉默，因为这不在他们的研究范围之内。

2．罗斯福的第二次“新政”

大萧条仍在继续。罗斯福总统一方面急需更多能够刺激经济复苏的办法，另一方面又不得不回应社会的新问题和新要求。这里，道格拉斯·多德以他一贯的批评口吻提醒我们注意以下不容忽视的时代信号：

1）1934年的选举产生了明显自由化的国会。

2）大罢工已于1934年发生，1935年不断增加，其特征是激愤与暴力，尽管法律对工会不利，工会依然得到了发展。

3）极端运动遍布全国：路易斯安那，休伊·朗的“共享财富运动”（Share the Wealth）；厄普斯顿·辛克莱的“加利福尼亚贫困终结”（EPIC）；底特律，考福林神父的法西斯社团“银杉党”（Silver Shirts）；许多主要城市的社会主义团体、共产主义团体。^[49]

美国官方网站所披露的内容也证实了以上部分内容：

随着迫在眉睫的危机的缓解，新的要求开始出现。商人哀悼“自由资本主义”的终结，并因为《全国产业复兴法》的规定而怒火中烧。政治上的左派和右派也大声予以抨击，梦想家、阴谋家、政客们纷纷开出恢复经济的灵丹妙药，吸引了很多人。弗朗西斯·汤森博士（Dr．Francis E．Townsend）主张慷慨的养老金。神父查尔斯·考福林（Charles Coughlin）——“电台牧师”——呼吁施行通胀政策，在讲话中指责国际银行，并且越来越多地掺杂着反犹意象。最令人生畏的，是路易斯安那州参议员休伊·朗（Hughes P．Long）——流离失所阶层的一位雄辩和毫不留情的代言人，他主张激进的财富再分配（如果他不是在1935年9月被暗杀，很可能会在1936年挑战富兰克林·罗斯福竞选总统）。^[50]

在这一背景下，罗斯福总统开启了第二次“新政”——一套新的经济和社会措施，其主题是与贫困作斗争，为失业者创造更多的工作机会和提供一个社会安全福利网。第二次“新政”发生在1935—1938年。

第一，在劳工方面。1935年，工会运动的浪潮已经横扫全国。在NRA因违宪被取消后，国会通过了《国家劳工关系法》（National Labor Relations Act），重申对工人集体谈判权的保证，禁止雇主对工会活动进行不正当干涉，并用新成立的国家劳工关系委员会（National Labor Relations Board）取代了原有的全国劳工委员会，以加强集体谈判监督、工会选举管理和确保工人有权选择真正代表他们与雇主打交道的组织。这一时期，劳工力量不仅在工业领域而且也在政治领域有所增强，罗斯福和民主党也从中获益良多。

第二，在社会保障方面。1935年颁布的《社会安全福利法》（Social Security Act）是第二次新政的基石。这项法律创建了一个社会福利系统，由各州政府负责为穷人、失业者和残疾人发放福利金，福利金来自州与联邦政府的匹配资金；它还建立了国家退休福利体制，从雇主和雇员投入的“信托基金”中提供福利费。1937年国会通过了《美国住宅法》（U．S．Housing Act），这项法律授权联邦政府在“改善不安全、不卫生的住宅条件以及低收入家庭的体面、安全、卫生的住宅的严重短缺”时给予资助。

值得一提的是，类似的社会福利政策其实在一些发达的工业化国家早已实施，但在美国，1935年之前无人理睬。对于美国的SSA制度，道格拉斯·多德批评道：“对于世界上最富有的国家的人民为何却有最吝啬的社会保障体系，过去没有合理的解释，现在也还是没有”，多德继续指出：

1）它以工资扣除为基础，而其他任何地方都是以总税收（累进税）为资金来源的。

2）工资扣除的比例都一样，扣缴收入水平设有上限。这意味着最富有的人与最贫穷的人按同样的比例缴纳社会保险税，但至多只占其收入中的极小份额……

3）最终收益是与贡献成比例的，而与需求无关……富人没有需求，却得到了更多的部分。^[51]

尽管诸多不尽如人意，1935年的《社会安全福利法》毕竟是美国历史上从无到有的突破，它为美国的现代福利制度奠定了基础。

第三，在就业方面。工程进度管理署（Works Progress Administration）是第二次“新政”中的主要救援机构，也是当时最大规模的公共工程机构。它一度只雇佣失业人口，在全国各地展开各种小型项目，例如修建楼房、公路、机场和学校；演员、画家、音乐家和作家通过联邦剧院项目（Federal Theater Project）、联邦艺术项目（Federal Art Project）和联邦作家项目（Federal Writers Project）得到聘用；国家青年局（National Youth Administration）为学生提供零工，建立培训项目，为失业青年提供救济。

第四，在农业方面。政府于1935年成立水土保持服务局（Soil Conservation Service），向农民传授减少水土流失的措施，补贴种植了将近30000千米的挡风林。^[52]1936年，由于最高法院裁定AAA向食品加工业征税违宪，因此被废弃。但是国会相应通过了另一项农场救济法案，授权政府向为保持水土而放弃耕种的农民提供补偿。1938年，AAA恢复。

第五，在其他方面。在上述立法的基础上，1935年罗斯福又增加了《财税法》（Wealth Tax Act）、《公用事业控股公司法》（Public Utility Holding Company Act）——用以分化大型电力公用集团；修订了1933年的《银行法》（Banking Act）——用以增加联邦储备委员会对大型私人银行的权威性。另外，1935年还成立了农村电气化管理局（Rural Electrification Administration），它将电力供应扩展到全国各地的农村。

从某种意义上说，罗斯福的两次“新政”不过是推出了欧洲人三十多年来已经熟知的经济和社会改革。或者说，是回归了19世纪80年代对政府铁路监管的力度和助推了一大批在“进步时代”已经起步的州与联邦的改革立法出台。但是在20世纪30年代那个特殊的大萧条期间，整个美国社会被迅速团结到他的“新政”旗帜之下。“新政”以惊人的速度取得了此前需要几代人才能取得的成就。尽管许多改革制定仓促、管理不足，甚至相互矛盾，但确实为数百万美国劳动阶层的人们提供了就业和福利，为一个政治上和军事上强大的新联盟、经济上伟大的“美国世纪”奠定了基础。