国有企业分配及其不公问题

国有企业分配制度的形成是伴随着我国改革开放对社会主义市场经济体制的探索、形成、完善及我国分配制度的改革而形成的。故此，本文从历史沿革的维度去探讨国有企业的分配实践探索，并在此基础之上剖析国有企业分配不公问题的形成及其原因。

5.1.1.1　国有企业分配的历史沿革

我国国有企业分配改革大致经历了以下四个阶段：

第一阶段，1978～1987年，以打破平均主义、放权让利为主要特征的探索阶段。在这个阶段中，主要探索了以下几种分配形式：1979年开始恢复和试行计件工资制和奖金制度。这一制度的实行，在一定程度上打破了企业内部收入分配上的平均主义，开始实现工资与劳动贡献相挂钩。1981年11月和1982年11月，在全国实行工业经济责任制。“关于国家和企业的分配关系确定了三种类型：一是利润留成和利润包干；二是盈亏包干；三是以税代利，自负盈亏。关于企业和职工的分配关系采取经济责任指标分解、计分计奖、计件工资、超产奖、定包奖和浮动工资等方式来解决”。^[1]1981年12月，财政部、国家经委发布《关于国营工业企业实行利润留成和盈亏包干办法的若干决定》。《决定》提出了利润留成和包干的主要形式。1983年2月，为进一步理顺国家和企业的关系，决定从1983年1月开始，对国营企业实行“利改税”。1984年9月开始实施第二步“利改税”方案，单纯的以税代利取代了税利并存。1985年，劳动人事部、财政部等部委根据国务院相关精神的指导，共同制定并印发了《国营企业工资改革试行办法》，对于企业的功效挂钩如何实施做出了具体的规定。功效挂钩制度的实行，一方面扩大了企业在分配上的自主权，国有企业可以选择适合本企业的分配方式；另一方面，企业职工工资的增长也只能通过企业效益的增长来实习，这调动了职工的劳动积极性，一定程度上打破了宏观上的“大锅饭”平均主义。

在1978年十一届三中全会召开后到1987年党的十三大的召开这一段时间里，我国从地方探索开始了以打破平均主义和放权让利为主要特征的分配实践，其中，打破平均主义的目的在于规范企业内部职工收入分配，为按劳分配制度的真正实践奠定基础，而放权让利的目的则在于调整国家与企业的关系，扩大企业发展的自主权，为企业的自主发展注入活力。但是这个阶段总体来说，企业还是受国家经营，自主权并不是很大，企业内部平均主义仍然存在。

第二阶段，1987～1992年，以企业内部贯彻按劳分配为主要特征的展开阶段。为进一步理顺国家和企业的关系，1987年国有企业开始实行承包经营责任制。在承包经营责任制下，用承包上缴利润代替了向企业征收所得税的办法。1992年7月，国务院发布实施《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，其指出：“要正确处理国家和企业、企业和职工的关系，贯彻按劳分配的原则，把职工的劳动所得与劳动成果联系起来。”这一阶段的分配实践，主要以进一步扩大企业自主权，做活企业，在企业职工工资上贯彻按劳分配的原则。承包经营责任制，虽然给国企一定的发展活力，但国家与企业的关系仍然未理顺，在分配上，呈现更多的是包赢不包亏。

第三阶段，1992～2002年，以适应现代企业制度，实现“按劳分配与按生产要素分配”相结合的深入阶段。1992年，党的十四大提出国有企业改革的目标是建立现代企业制度。随着国企改革的目标定位于建立自负盈亏的现代企业制度，在分配上，也提出要建立“市场机制决定，企业自主分配，政府监督调控”的工资制度。至此，企业拥有了自主分配权，不同企业的工资水平因经营的效应而拉开了差距。在此阶段中，一方面深入推进国企建立现代企业制度，实行所有权和经营权分开；另一方面，设置国资委对其进行监督指导，并在国企中“试行了国有资本经营预算制度，完善了国有企业收入分配制度。部分行业建立了特别收益金制度，启动和扩大了增值税转型改革试点，统一了内外资企业所得税税率，国家和国有企业的分配关系进一步理顺。”^[2]2000年，劳动和社会保障部发布《进一步深化企业内部分配制度改革的指导意见》，要求积极稳妥地开展按生产要素分配的试点工作，经营者持股便在一些国有企业进一步推广。

这一阶段，国企分配的平均主义被彻底打碎，国有企业的自主经营权得到了保障，经营者的收入大幅提高，以年薪制、持股权等方式加大了经营者按生产要素分配的力度。但同时劳动者的“按劳分配”却未得到应有的保障，国企分配呈现内部收入分配差距严重化，高管工资过高，而引来社会对其分配公平性的质疑。

第四阶段，2002年至今，健全按贡献分配机制的调整阶段。这一阶段，在国企经营方式多元化、现代化的前提下，进一步探索生产要素按贡献参与分配的机制。其主要形式包括试行经营者年薪制，持有股权（包括股票期权）等分配方式。与此同时的是，垄断性行业与一般行业收入差距的扩大化，国企内部高管高薪，经营者与一般职工工资差距扩大化等新的分配不公问题呈现。

党的十六届三中全会指出：“推进收入分配制度改革……整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过大问题……加强对垄断行业收入分配的征管。”为此，国家采取了诸如建立国有资本经营预算制度、加强对央企负责人薪酬管理、试行企业年金等措施。但国家种种举措并没有解决对国企高管监管不力，风险责任机制不全等症结问题，于是，在分配实践中，垄断性行业与一般行业收入差距的扩大化，国企内部高管高薪，经营者与一般职工工资差距扩大化等分配不公问题层出不穷，受人诟病。

5.1.1.2　国有企业分配不公的表现

国有企业在分配中包括三层利益关系的协调：其一是国家与国企之间，具化为国企上缴利润比例；其二是国企内部管理者、经营者与劳动者之间，具化为按贡献参与分配的比例；其三是国企本身作为一个集体，尤其是垄断性国企与一般企业之间，此亦具化行业差距，尤其是垄断性行业与一般行业的差距。国有企业分配不公也体现在这三层利益分配之中，具体而言就是国企上缴利润太低，高管灰色收入过高和垄断性国企与一般行业差距过大且这个差距的来源是不合理的、不公正的。

自十六届三中全会以来，我国就一改过去国有企业利润全部归企业的做法，而实行了国有资本经营预算制度，即通过人大对国有企业来年的经营进行预算，从而确定来年国企上缴国资委的利润。但在目前的行政体制下，对国有资本经营的预算并没有真正达到公开、公正。2013年1月28日上午，在审议今年首次发布的广东省级国有资本经营预算报告时，暨南大学金融教授何问陶指出，28家省属大国企的国有资本经营预算收入（上缴给省一级财政的金额）才17 .85亿元，“28个这么大的企业呀！是不是统计错误了？”^[3]由此可见，目前的对国有资本经营的预算制度并不健全，缺乏公开、公正的制度程序，其直接导致的后果就是国企将利润私有化，这也是导致国企高管高薪和非公平性拉大国企和一般企业差距的根源。

在国企内部，经营管理者和劳动者之间，也存在着巨大的收入差距。这个收入差距既有基于劳动差别和贡献大小基础上的合理差距，也有基于要素分配下资本对劳动的侵蚀和基于监管体制不到位的高管非法收入带来的不合理的差距。在目前进行了股份制改革的国有企业中，职工代表大会或工会职能萎缩和退化，加之对高管的行政化任命和监管不力，都导致了高管大量灰色收入的存在。由此导致国企内部初次分配不公。网易通过对中、英、法、日、美的国企高管薪酬与普通薪酬的对比研究表明：“中国国企高管薪酬，超普通员工30倍，远超欧美日。”^[4]尽管在《关于中央企业负责人薪酬管理的指导意见》中规定：“央企高管薪酬上限不得超过上年度中央企业在岗职工平均工资的30倍。”但实质上，这并不具有约束力，许多央企高管的薪酬远远高于30倍这个上限。比如“中国建筑总公司党组成员孔庆平2011年领取薪酬910万元，超过上限6倍以上，即超过普通职工180倍。”^[5]这样的分配差距远远偏离了按劳分配的正义价值，不符合社会主义国家的基本性质。垄断

行业收入过高的问题已成为收入分配改革讨论中的“众矢之的”。学者李实的研究表明：“2008年，电力部门平均工资已经高出制造业平均工资160%，金融部门平均工资高出制造业平均工资220%。……对比结果，来自垄断部门高管的质疑是：不能只看到高工资，还应看到高人力资本。那么，人力资本到底能够解释多大程度的收入差距呢？如果我们把两类部门的收入函数做出来，会发现教育水平的差异大概只能解释收入差距的40%，其他60%的收入差距正来自垄断地位、垄断利润，电力公司的一个抄表员的工资高于大学教授工资的事例在生活中并不鲜见。”^[6]中南财经政法大学中国收入分配研究中心调查研究表明：“在我国，社会服务业和农林牧渔业职工平均工资最低，而电力、通信、金融保险业等垄断行业的收入最高，且不同行业职工平均最高值与最低值的比值仍在继续扩大。在垄断行业与竞争行业的收入差距中，其不合理部分超过了50%。”^[7]由此可见，垄断性行业收入过高，与一般性行业的行业差距，并不是来源于与自身劳动的贡献差别，而是来源于行政性的垄断地位等非正当的因素，故此为巨大的分配不公。这样的分配结果有悖于生产资料公有制下的分配正义性。

5.1.1.3　国有企业分配不公的根源

纵观国有企业分配改革的全过程，其实都一直围绕着一条主线在进行，即在生产资料公有制的制度前提下，在生产资料所有制缺场的情况下，怎样去激励和约束实际在场的经营者、管理者和劳动者？无论是改革之初，费力破冰的分配平均主义和给予企业分配、经验自主权还是到调整阶段的调整国家与企业收入分配关系和规范企业经营者等要素收入。围绕着这条主线，国企分配改革呈现出以下两大维度：其一是企业内部收入分配关系的调整，即从平均主义的破除——按劳分配与按生产要素的结合——调整、规范生产要素者按贡献分配的机制；其二是国家与企业分配关系的调整即从放权让利的利改税——承包经营下的利润上缴——资本预算制度下的利润提成。

在国企的分配正义实践探索中，分配不公的问题在于按贡献分配的分配原则没有真正落到实处。无论早期破除的平均主义，还是现在的收入差距扩大化，包括被人诟病的高管高薪，内部收入差距巨大，垄断性行业与一般性行业的差距巨大等等，都是对劳动者和生产要素者的贡献的大小衡量上出了问题。而深究其根源，则在于我国公有制企业自身制度设计上还有待完善的地方，其最为突出的问题就在于，在所有者集体缺场，经营者在场的情况下，怎样既能激励经营者，又能监管经营者谋私利，从而保障剩余价值属于人民这个集体所有者？

在马克思那里，公有制的存在是与国家的消亡，自由人的联合体，与生产资料的社会化，商品经济的消亡相一致的。也就是说，在马克思那里的公有制企业，国家与社会本身不存在对立和异化的关系。在社会联合体公有制中，不存在所有者与经营者的“委托—代理”机制，即使存在，也不存在对经营者的激励和监管。但在现实的公有制企业，这一点则十分突出。从理论上来说，国有企业的生产资料是属于国家所有抑或全民所有。人民这一个整体是真正的所有者，国家则是人民的代理所有者，国资委是其执行部门，这一层就涉及人民与国家之间的“委托—代理”机制，在此机制里，怎样去激励并监督国资委，使之不会异化或以集体的名义来谋私？在适应社会主义市场经济的发展过程中，国有企业建立健全现代企业制度是必需的，在此背景下，国家所有权与企业经营权进一步分离，这又有一层“委托—代理”机制，即国资委与企业经营者之间的“委托—代理”，这又涉及怎样激励并监督企业实际在场的经营者的问题。

正是由于所有者的缺场，导致了对利润分配的不公问题，没有相关规范的程序去规范、监管，同时又能激励经营者的机制，必然会导致国有企业利润被吞噬的不公局面，呈现出诸如高管高薪、垄断性行业凭借垄断地位为企业谋私利等，从而损害原本应该属于人民所有的利润的分配不公问题。

生产资料公有制是符合现代生产力社会化发展趋势的先进所有制，也因其代表着广大人民的根本利益而是社会主义制度的根基。国有企业也是以生产资料公有制为制度优势，一方面掌握着国计民生的主要经济命脉，保证国家的社会主义制度优势，并因适应现代社会化大生产的趋势而具有突出的发展优势，另一方面，在社会主义市场经济体制下，在实现其保值增值的根本使命的前提下，国有企业也是进一步保证剩余价值的全民所有和分享，从而成为中国特色社会主义分配公平、实现共同富裕的重要支柱。因此，怎样从制度层面去解决国有企业分配不公的问题是实现中国特色社会主义分配正义的重中之重，也是发展中国特色社会主义分配正义理论的问题所在。