城乡差距无疑是我国收入分配差距中最主要的贡献力量。而究其原因，既有历史的也有现实的，既有初次分配方面以工农产品剪刀差为标志的分配不公，也有再分配对城市倾斜，长期以来农村基本处于没有社保等各项公共服务。但目前最大的分配问题在农村土地收益的分配上。随着改革开放中，我国城镇化历程的展开和城市住房商品化的过程，我国农村土地开始商品化流转，在这个流转过程中，出现了巨大的分配不公，导致了我国农业人口并未真正意义上实现市民化和城市化。
5.1.2.1 农村土地收益分配不公的表现
自社会主义改造完成以后，中国农村的土地制度实行的就是集体所有制。在改革开放之中，农村的合作化和集体化由于抑制了农民生产的积极性，带来的是生产的停滞不前，并没有解放农业生产力，农民温饱问题都难以解决。在改革开放中，小岗村的“缴够国家的，留足集体的，剩下自己的”改革揭开了中国农村改革的序幕。
自改革开放以来，我国农村实行的是“以家庭承包经营为基础的、统分结合双层经营体制”。在这个体制下，土地是集体所有，农民只享有土地的经营权。这一个制度使所有权和使用权相分离，从而调动农民的生产积极性。这一制度的实施极大地解放了农村生产力，提高了农业的生产率。在农业生产率提高，农民温饱问题得到解决以后，中国农村出现了大量的剩余劳动力，这就为中国城市发展提供了充足的劳动力资源，从而推动了中国的市场化和现代化进程。
但随着我国城市化、城镇化进程的展开，农村集体所有制的土地也成为市场流转的生产要素之一。在市场流转中，农民应该享有的是土地承包经营权流转带来的增值效益。正如十六届三中全会所指出的：“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”
但在征地等推动农民土地经营权流转的实践中，则出现了巨大的分配不公。
资料来源：转引自安体富、窦欣（2011）。
如表1[8]所示，在某县耕地农转非的收益中，农民及村集体所占相对比例才32.17%，而政府所得合计为67.83%，也就是说在土地流转过程的增值收益的分配中，政府占了67.83%，而农民的权益则远远没有得到相应的保障。由此折射出了土地这个基础性生产资料在政府、企业和农民之间的转移和占用上有了严重失衡，在土地作为生产要素进行增值分配中的严重不公。在中国的土地流转，尤其是农业用地转非农业用地的过程中，这样的分配局面是普遍存在的。这集中体现在土地出让金的过低。正如有学者所言：“国外修建高速公路，土地费用要占总投资的40%以上，而我国还不到5%。”[9]近几年出现的大量拆迁农民因自身权益得不到保障而自焚、上访和群体性冲突事件就是最好的例证。在城镇化的过程中，大量农民失去耕地以后，没有实现产业上的农转非，从而可持续发展能力不足，违背了城镇化真正的含义。为此，党的十八大报告明确指出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”
随着农业现代化的发展，农业走向规模化经营是必然的方向，这就要求农村土地实现流转经营，即从集体所有、农民家庭拥有承包经营权的体制向集体所有、经营权进行流转和集中。这个过程中，怎样保障农民在流转经营中对经济效益的分享。土地无论是用作集中的农业用途还是用作非农业用途，都应该保障农民的经济效益的分享权，而不是按农民种地的农产品产量进行简单地赔偿。据报道：“小岗村土地流转方案，村委成立了小岗村创新发展有限公司（以下简称“小岗创发公司”）作为投融资平台，村民已与该公司签订流转协议，将土地交由小岗创发公司转包，按每亩每年700斤原粮的标准对农户进行补偿（去年补偿款为875元），租期到承包期结束，即到2027年。”[10]从这个事例可见，在进行土地经营权流转的过程中，农民在土地经营权转让过程中失去了应该有的经济效应的分享权，失去了以集体为单位的所有者对土地要素流转的增值分享权，实为农民在土地流转收益分配中的巨大不公。
5.1.2.2 农村土地收益分配不公的根源
究其分配不公的根源则在于：农村土地产权主体的模糊化和产权结构的不科学。正如前面所论述的，按照我国宪法和相关法律的规定，我国农村的土地所有权是归集体所有的，但集体的主体并不明确。我国农村集体包括村内以组或队为单位的集体、以村为单位的集体、以乡镇为单位的集体。此为农村集体的三级组织。但农村的土地到底归属于哪一级集体，则缺乏明确的规定，由此出现了所有权层面的主体模糊化，农村土地缺乏一个明确地行使所有权的人格化主体。在这样的情况下，农村土地所有权的行使主体可能是乡镇干部、村干部等等，农民在土地流转中则容易缺乏相应的知情权、自主权、申诉权，农民的权益得不到有效的申诉和保障。在土地流转过程中，农民更是从根本上缺乏与政府或企业进行博弈的资本。由此可见，农村土地产权主体，尤其是所有权主体的模糊化、非明晰化是导致农民在土地流转中分配不公的根源之一。
另一根源则在于土地产权结构上的不科学。根据我国宪法和相关法律的规定，农民只享有土地带来承包经营权，既没有所有权，也没有收益权和处置权。由此，我国农村的土地不能由农民自身来实现市场流转，而只能由政府或国家通过征地来实现市场化，然后，再投入市场流转。在这样流转过程中，农民对土地享有的承包经营权得到了极大的限制，即被牢牢地限制在土地用作农业用地的承包经营，而不包括土地用作非农业用地的承包经营。而城镇化的过程中，恰恰最多的是要将农业用地非农化，而由于土地产权结构的不科学，农民没有办法实现在农业用地非农化市场经营中的自主权和收益权，由此不能保证农民对土地的财产性收入，农民在土地流转收益中分配的劣势。而在实际中，则是国家或地方政府利用强大的行政权力和由土地集体所有制模糊化导致的收益权和处置权，对农民的土地进行征用，即使集体所有的土地转化为国有，再将征用的土地进行市场流转，即将国有土地进行非农用的市场化流转和高额出让。在这两个过程中，政府截取高额的价格剪刀差，即以土地产权主体模糊和结构不科学为基础的土地作为生产要素所产生的高额剪刀差。
《中华人民共和国土地管理法》规定：“征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗的补偿费。”由此可见，在征地中给予农民的补足是按照征收农业用地以农业用途给予补足土地补偿费。“其中土地补偿费为该耕地被征收前三年平均产值的6～10倍，安置补偿费按需要安置的农业人口计算，为该耕地征收前三年平均产值的4～6倍。土地补偿费和安置费总和不得超过土地被征收前三年平均产值的30倍。”[11]这种基于“产值倍数法”的土地价值补偿措施，不但存在补偿费偏低的问题，而且缺失了“农地发展权”和农民“潜在收益权”的补偿。
在农业用地被征用以后用作非农业用途，在此过程中，农民就被剥夺了土地作为生产要素带来的收益权。与此同时，地方政府将以集体国有之名征用的土地高价拍卖以做商业用途，从中截取了大部分的土地出让金，形成了地方“土地财政”。而同时相关的土地开发者因为将土地非农业用途的未来效应显现化和具体化，从而获得了土地作为生产要素所带来的高额增值效益，赚得盆满钵满。虽然在征用农民土地进行基本设施建设，节约了成本，加快了速度，但却导致农民土地流转增值收益直接受损，农民在失去耕地以后，可持续发展能力微弱。为此，正如厉以宁所言：“中国尚未形成以市场经济规律为主导的初次分配，农民还没有成为真正意义上的市场主体。农民虽然有土地的承包权、使用权，但没有产权，不能用于抵押、转让，土地的流转很大程度上受市场外因素的干扰，农民的土地收入受到多方限制。”[12]为此，厉以宁提出建议：“让农民成为清晰的产权主体和市场主体。让土地的流转在各个产权主体、市场主体之间有序地进行，制止土地使用中的寻租行为，保证农民的财产性收入。”[13]
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