新型城镇化的问题及其对策

一、我国城镇化发展存在的主要问题

21世纪头20年，对我国城镇化发展来说，是一个重要战略机遇期。与此同时，受金融危机的冲击，世界经济结构处于深度调整时期，原有的经济秩序被打破，新型的发展模式在探索，中国经济社会发展与改革所面临的世界经济环境发生了深刻的变化。中国城镇化是世界经济摆脱金融危机后遗症的驱动力之一，也是中国经济社会发展与改革取得关键性突破的主要载体。我国是一个农业大国，农业人口占总人口的近七成，历史的、现实的诸多因素给中国的城镇化道路增加了不少困难，中国的城镇化出现了很多问题。

(一)城镇化滞后于工业化，质量不高，内容不完整

新中国成立以来，我国社会主义建设在较短时间里，构建起中国现代化工业基础，建立了现代化工业。工业的迅速扩张，导致对劳动力的大量需求，国家以行政手段按计划从农村征调劳动力进城，同时还允许农民自由地进入城镇就业，这些农民暂时成为了产业工人，城镇化进程因此而骤然加快。但这不是一个积极的城镇化战略，而仅仅是工业化战略。因此，从1960年到1978年，我国城镇化进程基本停滞，甚至在20世纪60年代初和“文革”期间出现了两次“逆城市化”现象，分别把2 000万从农村来的职工遣返农村和3 000多万城市干部、知识青年迁入农村。2008年我国城镇化率为45．7%，明显低于第二、三产业就业人员在全国就业总人员中60．4%的水平。从国际比较来看，我国城镇化水平不仅低于高收入国家平均水平，也低于世界平均水平。

(二)传统的乡村与现代化城镇的二元格局并存

从世界各国的工业化、现代化历程看，城镇化是伴随着市场化、工业化而发生的，从二元社会经济结构到一元结构转化和农村人口转移到城镇从事非农产业的过程。在这个过程中，农民的职业、身份和生活方式都发生了深刻的变化，即由农民转变为居民，从乡村生活转为城镇生活。

经济上的二元结构，扩大并固定化后成为城乡社会二元结构，这是中国在20世纪后半期开始形成的特殊现象。城乡之间的人口流动，尤其从乡村到城镇的人口流动，受到行政、制度和经济的排斥，并且由于现代产业部门主要集中于现代的城镇，主要是大中城市。而传统产业部门主要集中于落后乡镇，这两种产业的劳动生产力差别很大，导致乡村人口的相对贫困，社会地位相对低下，文化和价值体系变迁的相对迟缓。“三农”问题就成为城乡二元结构中最亟待解决的问题，其核心是如何提高农民的收入。

(三)东、西部城镇化水平存在差异

改革开放以来，东部地区非公有制企业发展迅速，整个经济增长很快，城镇化水平也大幅度提高，但中西部地区非公有制企业的发展大大落后于东部地区，整个经济的发展速度也明显慢于东部地区，城镇化水平与东部地区有很大差别。东部地区城镇数量多，但人口聚集能力还有待提高;中部城市数量明显不足，城镇规模两极分化严重，影响了城镇体系总体功能的发挥;西部城镇分布稀又少，重点地区人口聚集功能有待提高。当然，影响城镇化水平的因素是多方面的，其中最重要的是工业化水平，中西部地区特别是西部地区城镇化水平低，说明其总体工业化程度低。

(四)城市发展模式粗放，可持续性差，土地利用粗放

现在从省级城市、副省级城市直到地级、县级城市，都在建造大马路、大广场、大建筑。但不少地方采取“摊大饼”的方式推进城市化，把各种产业都堆在大城市里面，搞“造城运动”。结果不论城市建设还是城市运营，都效率低下，使城市化和工业化受到了成本过高的阻碍。

首先，土地资源大量浪费。中国是一个土地短缺的国家，但在城市化过程中土地浪费非常严重，土地城市化的速度大大地超过了人口城市化的速度，万元GDP耗用土地面积超过发达国家10倍以上。2007年全国城市人均用地面积已达160．3平方米，大大超过国家制定的城市人均占地100平方米的标准;功能布局不合理，配套设施不完善，造成城市运行成本高、运行效率低;城市建筑设计理念不符合资源节约和环境友好的要求，造成建筑物耗材、耗能多，污染重;城镇生态环境治理设施不健全、运行不正常。

其次，用“摊大饼”式的发展推进城市化。因为专业混杂，所以并不能够发挥专业集聚效应，导致了城市的专业化水平很低，这样就很难提高效率。另一方面，这些城市居民的生活半径变得非常长，交通拥堵，城市运行的效率变得很低。

(五)城镇化成果惠及程度不够，各方面利益没有得到很好协调

现在城镇空间扩张没有相应地带来人口更多地集中到城市，土地城镇化并没有带来人口城镇化;基本公共服务和社会保障没有均衡地惠及城乡人口，没有形成良性互动的格局，城镇化推进未能有效地、稳定地减少依赖土地的农业人口;基础设施建设多集中在城镇，农村基础设施建设长期以来受到忽视，村庄建设，特别是农村公共设施建设严重滞后。

二、中国新型城镇化的推进方式与策略

(一)加快城市基础设施建设，不断完善城市功能

城市基础设施市场化，服务价格的开放，将会有力地促进城市基础设施的发展。加快城市基础设施建设是提升城市功能的关键。城市功能的不断完善有利于城市人口容量的提高，促进城市化的发展和城市现代化的进步。

(二)逐步取消不合理的户籍制度

城市基础设施的市场化，要求其消费者有相应的选择权利。否则市场的分割势必还会影响城市基础设施建设。因此，有必要逐步取消不合理的分割城乡的户籍制度。当然，我国城乡差别还很大，户籍制度在调整人口的合理分布、控制人口过快增长等方面还起着不可替代的作用。户籍制度的取消是一项长期的目标，要有步骤分阶段地去实现。

(三)全面放开小城镇和小城市落户限制

2013年6月26日，第十二届全国人大常委会第三次会议在京召开，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

1．积极稳妥地推进户籍制度改革

2011年，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》印发实施。国家发改委、人力资源和社保部等相关部门出台了配套措施，18个省(区、市)出台了具体实施意见，14个省(区、市)探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。据公安部统计，2010—2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2 505万人，平均每年达到835万人。

2．特大城市落户条件须合理设定

未来城镇化如何发展?徐绍史介绍，很重要的一条是，要有序推进农业转移人口市民化。按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。同时，努力实现义务教育、就业服务、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

3．保障城镇常住人口合理住房需求

徐绍史提出，要实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，合理满足城镇化用地需求。建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。

同时，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。

三、加快推进我国城镇化进程的重要意义

我国城镇化已历经60多年的发展，基本符合世界城市化发展的阶段性规律。从我国现阶段经济社会发展现实和所面临的国际环境来看，积极稳妥地推进城镇化发展具有十分重要的意义。

(一)城镇化不仅是工业化的成果，也是工业化的动力

有效和健康地推进城镇化，有利于提高效率、促进创新、扩大内需、节约资源、保护环境，加速实现工业化，为经济社会平稳快速发展奠定基础。城镇化是现代化的重要内容，也是现代化的必然趋势。城镇化不仅是城镇空间的扩大，也不仅是农村人口向城市的简单聚集，也是资源深度开发利用、产业结构调整、生产力布局优化和经济社会发展格局转化的过程，还包括生产生活方式的变化、居民生活水平和质量的提高，因此城镇化过程也是人类生产方式现代化的过程。

(二)城镇化是扩大内需、改变经济增长方式的重要载体

世界上主要发达国家的经济增长，国内最终消费率在80%左右，居民消费率在63%以上，国内消费需求是推动经济增长的最重要动力。而我国经济增长主要依靠投资和出口。推进城镇化既能增加投资又能拉动内需，充分释放内需潜力。

(三)城镇化能够解决我国城乡二元经济结构，实现城乡协调发展

城镇化通过人口和经济要素由农业向城市转移，从根本上改变城乡的人口结构、产业结构、消费结构和空间结构，是统筹城乡发展、实现共同繁荣的纽带和桥梁。城镇化的过程就是人口向城镇聚集的过程，人口越多对服务业的需求就越大，以城镇化拉动服务业就业比重提高，也是解决农村劳动力转移和就业问题的客观需要。

城镇化，尤其是“新型城镇化”成为中国经济转型中的关键词，也被视作未来中国经济的驱动力量。十八大报告中多次提到了城镇化:第一次出现在全面建设小康社会经济目标的相关章节中，工业化、信息化、城镇化和农业现代化成为全面建设小康社会的载体;第二次出现在经济结构调整和发展方式转变的相关章节中。从局限“区域协调发展”一隅，到上升至全面建设小康社会载体，上升至实现经济发展方式转变的重点，可以看出，城镇化在实现全面建设小康社会的实践中占据越来越重要的地位。李克强总理也多次强调，中国未来几十年的最大发展潜力就在城镇化。

思考题:

1．推进新型城镇化必须遵循的原则。

2．我国城镇化发展存在的主要问题。

3．加快推进我国城镇化进程的意义。

【注释】

[1]胡际权．中国新型城镇化发展道路［M］．重庆:重庆出版社，2008:90．

[2]国务院发展研究中心课题组．中国城镇化:前景、战略与政策［M］．北京:中国发展出版社，2010:145－146．

[3]国务院发展研究中心课题组．中国城镇化:前景、战略与政策［M］．北京:中国发展出版社，2010:2．