我国新型城镇化发展的问题思考

齐　峰

2012年11月29日，新一届中央领导集体在国家博物馆参观《复兴之路》展览过程中，习近平总书记提出实现民族复兴是中华民族近代最伟大的中国梦。为助推中国梦，我国城镇化发展是关键。

党的十七大报告明确提出，走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展;以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培养新的经济增长极。党的十八大进一步提出，中国推进城镇化，要走工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子。2012年12月中央经济工作会议指出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

实现中国梦，推进城镇化，面临的重点、难点问题很多，不少问题没有国际经验可以参考，需要在实际工作中加以探索。李克强曾指出:“推进城镇化既是一项艰巨复杂的任务，也是一个长期过程。推进城镇化既要积极，也要稳妥。”他强调，要把城镇化与推动经济转型升级密切结合起来，打造中国经济升级版。所以在城镇化发展中要解决好几个重要问题:

一、城镇化需要不断强化产业支撑

李克强指出，城镇化与工业化，可以说是一个问题的两个方面，二者相辅相成。城镇化的前提就是有产业做支撑，有产业做支撑，人才能聚集起来。因此，随着工业化的发展，城镇化才能起步，才能出现城市文明。工业化带动城市化，一定程度以后两者相互作用，城市化又推动工业化发展。发展到一定程度之后，服务业开始出现并蓬勃发展，而后，工业化比例可能降低，但是总量仍会增加，服务业比例变大，总量也逐渐提高。到工业化后期，服务业的比例和比重甚至会超过工业比例和比重，这是一个良性的互动，国际上也是这样的发展规律。发达国家走过的路子反映出服务业是城镇就业最大的容纳器。目前，发达国家服务业产值和就业比重都在70%－80%以上，已经形成以服务业为主体的产业体系。我们要把推进城镇化与繁荣服务业结合起来，各地城镇化的发展表明，只有产业发展了，才能更好地解决农业人口的转移问题。而农民进城后如何在城里享有好的公共服务，归根到底还是要依赖产业发展的支撑。城镇化是一个大战略，也是一个系统工程，其顶层设计必须融入产业配套理念，未来新型城镇化的产业布局，应依地域不同而有所侧重。目前，我国农业人口向城市转移，绝大多数是向大城市转移，但现在一些大城市的承载能力，包括道路交通、住房、就业服务等各方面，都存在一些问题。应根据现有情况，把农民进城和职业工人就业结合起来，引导大家奔向不同层次的城镇，让不同层次的城镇接纳更多的农村人口，并做到能长时间在那里就业、工作、生活，使之成为具有一定保障能力的城镇。

二、大中小城市要协调发展

过去在对大中小城市的选择上，有的说要重点发展大城市，有的说要重点发展中小城市，也有的认为小城镇是发展重点，各说各的理。而后根据中国的实际情况提出，大中小城市和小城镇协调发展。一是要培育壮大城市群，推进均衡城镇化。城市群不仅可以发挥中心城市的规模效应和辐射作用，缓解其人口和资源承载能力，而且还能强调周边中小城市的区位优势，提高中小城市吸引力，实现大城市和中小城市的协同、共赢发展。二是发展中小城市和小城镇。积极挖掘现有中小城市发展潜力，更好发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市，以解决我国东、中西部地区城镇化呈现东高西低的不平衡发展问题。

从我们现阶段的国情出发，除了特大城市、大城市之外，中小城市在中国下一步发展中将扮演很重要的角色。两者结合，将缓解很多大城市人口膨胀的压力，至少能够给北京、上海这样的城市发展治理迎来一些缓冲期。虽然从长远来看，北京、上海这样的特大城市，人口可能还会继续增长，但随着一些中小城市的发展，可以很好地吸纳一部分农村人口的转移。这样这些特大城市的人口不会膨胀得太快。

三、保障粮食安全是城镇化发展的基础

李克强在讲话中指出:“作为一个人口大国，任何时候都要立足自己解决粮食问题，这是治国安邦的头等大事。”粮食安全是社会稳定和谐的重要保障和确保国家安全的战略性物质基础。在城镇化建设的过程中，“两增两减一污染”，即:城镇人口刚性增长、粮食需求刚性增加，耕地面积减少、种粮农民减少，环境污染直接影响粮食安全的问题所在。

城镇化建设不可避免造成耕地面积的大量减少，即土地城镇化。城镇化建设必将导致大量农民向城镇转移，导致城镇人口大量增加，即人口城镇化。目前每年大约有1000多万农民转移到城镇。城镇化建设将带来了商品粮食的刚性需求大量增加，即口粮商品化。原来自给自足的农民，进城后的口粮必须要依靠商品粮来解决。粮食需求必然增加。而与此同时，城镇化必将带来种粮农民的减少，即农民市民化。目前，农民进城务工、经商、安居的绝大多数为农村青壮年劳动力，青壮年劳动力的转移，成为制约粮食生产的关键因素。最后，城镇化建设的污染问题也影响着粮食生产的安全。农村人口向城镇聚集后，必然促进工业化的进程和二、三产业的发展。而城镇化、工业化的急剧扩张，使得城镇的环境基础设施建设速度难以跟上城镇发展的需要。所产生的工业污染物稍有不慎就会对周边的粮食生产环境造成污染，农村的生物多样性受到威胁，将影响粮食的产量和品质。

李克强在十二届全国人大会议答中外记者问时强调:“尤为重要的是，新型城镇化建设必须和农业现代化相辅相成，要保护耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。”所以，解决粮食问题，根本上要靠科技和农业现代化。我们应着眼提高农业综合生产能力，完善强农、惠农、富农政策，因地制宜用现代技术支撑农业、现代设施装备农业、现代组织方式经营农业，保障粮食和主要农产品有效供给，牢牢把握粮食安全的主动权。当前保护粮食安全，保护耕地是关键。在推进城镇化发展中，必须注意对耕地的保护。

四、城镇化发展需要改革来推动

目前，城镇化承载着转变经济发展方式的重大使命，承载着释放内需潜力的重大使命，承载着城乡发展一体化的重大使命，承载着农业转移人口市民化的重大使命。城镇化的健康发展离不开改革，离不开体制机制创新。今后一段时期推进新型城镇化健康发展，必须把深化改革放在十分突出的位置。

一要统筹推进户籍制度改革。首先要剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能。其次要建立健全深化户籍制度改革的配套制度。继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，必须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问题。再次要改革公共财政体制，为户籍制度改革提供必要的财政基础;二要深化土地管理制度改革。按照解放和发展生产力，提高土地利用效率和城镇化的质量、保障农民利益的要求深化土地制度改革;三要完善住房保障制度改革。坚持市场供应为主，加大保障性住房供给，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。完善住房保障体系，加大经济适用房和廉租房建设力度，大力发展公共租赁住房，增加对城镇中低收入群体的住房供给。将住房保障纳入公共财政体系，建立稳定的住房保障资金渠道。多渠道、多形式改善农民工居住条件，逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系;四要深化财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制;五要优化行政区划设置改革。加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制。

城镇化是一个系统的工程，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。为了最大程度减轻改革阻力，需要的是打破固有的利益格局，调整利益预期。城镇化推进得好对多个群体利益都是增长，这是人民关注城镇化发展最深厚的社会基础，也是改革需要的动力。

(中共吉林省委党校)