国家新型城镇化规划2021-2035摘要

问题的提出

胡锦涛同志在2005年9月29日下午中共中央政治局进行第二十五次集体学习时进一步指出:“坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。”“我国正处在城镇化发展的关键时期。坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步提高城镇化水平，对于扩大内需、推动国民经济增长，对于优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重大意义。”^[1]“坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展。”2005年12月31日，中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》^[2]中进一步明确:“着力发展县城和在建制的重点镇，从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造条件，外来人口较多的城镇要从实际出发，完善社会管理职能。”在建设社会主义新农村和城镇化提升到国家战略高度的背景下，小城镇又一次处在一个新的历史转折点，小城镇的地位和功能以及发展政策将产生3大变化:①国家财政增量支出的部分，将重点转向农村基础设施建设，更加相对集中地用于小城镇的发展;②将更加明确小城镇是解决农村问题的，是新农村建设的组织中心;③将更重视从城乡关系的框架角度推进小城镇的发展和建设。因此，采取什么样的具体战略和政策发展小城镇，以使大中小城市和小城镇协调发展需要深入研究。我国“十一五”规划纲要把城镇化和社会主义新农村建设作为2个关系到中国稳定和可持续发展的重大问题，纳入到了国家战略层面^[3]。而我国城镇化的健康发展和新农村建设的推进都有赖于处于“纽带”位置的小城镇的发展。正因为如此，中国小城镇发展战略和政策再次成为21世纪我国政府和学术界共同关心的热点问题，并集中体现在以下3个方面。

(1)中国要不要发展小城镇?我国学术界在小城镇的发展上一直存在着“鼓励小城镇发展派”和“反对小城镇发展派”的分歧，2种观点的争论至今仍在持续之中;尽管中央政府多次明确小城镇的战略地位，如2000年6月13日中共中央、国务院文件《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出:“发展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路”，也采取了一些具体措施，但是政府各职能部门和地方政府在贯彻该战略时却存在着滞缓和不平衡现象，鼓励小城镇发展的实质操作性政策迟迟未见出台。尽管各部门有各部门的理由，“但是各部委之间及学术界对城镇化道路的看法分歧大，形成不了有效合力。有关小城镇建设对中国城镇化道路的影响、地位、功能、作用等问题的认识和重视程度均不够，导致在国债发放、政策优惠等方面越来越向大城市倾斜，而把小城镇建设丢在了一边”。深层次的原因仍然可以归结为对小城镇发展效果的疑虑。

(2)中国小城镇的研究有待整合和深化。如果在互联网google网站上输入检索主题词“小城镇”，你可以看到100多万条信息。在中国期刊网上，以“小城镇”为主题词，以文章标题为范围，以1997—2005为时间区间，可以检索到5 000多篇文章。中国小城镇的研究有多种学科渊源，包括经济学、社会学、地理学、政治学、城市规划学、历史学、文化学等，不同的学科由于其研究的视角、关注的重点、所用的方法的差异，导致了针对中国小城镇这同一课题，得出了不同的结论。从研究的对象上，有的以国家小城镇总体为对象，有的以某一地区(省、市、县)为对象，有的以具体小城镇个体为对象。从研究的小城镇具体领域看，有的侧重于小城镇经济和产业，有的侧重于小城镇的社会和社区，有的侧重于小城镇的总体发展战略，有的侧重于小城镇的规划布局，有的侧重于小城镇的就业和社会保障等等。为什么同样是针对小城镇，却得出了如此之多且观点截然不同的结论?这是因为中国的小城镇太复杂了，任何一种理论和观点都可以在这里找到支持自己的经验资料和案例。总体来讲，到目前为止，关于小城镇的研究还处于局部观察阶段，各个研究者得出的结论的差异，很大程度上来自他们所考察的视角、观察的层面和小城镇的类型的差异。就“局部观察”而言，结论并没有错。研究的不足在于“以偏概全”，即根据局部观察概括整体特征，“标签泛滥”和“盲人摸象”。

(3)中国小城镇发展中的问题确实突出，亟须研究并寻找到合适的总体战略。如乡镇企业萎缩后小城镇的产业支撑和发展动力减弱;小城镇没有达到预想的转移农村剩余劳动力的目标;小城镇的规模偏小;小城镇没有与区域形成良性互动关系，带动农村发展的组织能力低;小城镇人居环境质量有待提升;小城镇制度创新能力弱;小城镇发展水平的地区差异巨大等等。还有一些与大城市比较而突显出的问题，如小城镇的资源利用率低、环境效益差;小城镇的经济效益低等。中国小城镇的发展面临许多困境，如果这些问题不能有效地解决，将严重制约小城镇的健康发展，如何寻找一条正确的发展道路，不仅关系着小城镇本身，而且影响着城镇化的推进和社会主义新农村建设乃至我国现代化的进程。

因此，小城镇发展事关“三农”这个关系着我国政治稳定问题的解决思路;事关城乡弱势群体与社会公平问题;事关城乡经济和社会二元结构问题;事关工业化、现代化与产业可持续发展问题;事关城镇化道路的抉择，是我国发展中的大战略之一。