我国农村土地制度的局限性及其对策

我国农村土地制度的局限性及其对策

王　萍

（浙江工业大学 政管学院 杭州　310014）

摘 要　随着农村经济的发展，我国农村土地制度的局限性逐渐凸现。本文在分析这些问题的基础上试图提出解决土地制度问题的新思路。这一思考无疑对我国土地制度的变革具有一定的理论和现实意义。

关键词　农村　土地制度　局限性　对策

一、我国现行农村土地制度的局限性

农村土地实行家庭承包经营制，是符合我国国情的一项制度。在土地归集体所有的基础上，把土地经营权归还给农民的这一制度，解决了人民公社时期监督费用过高和激励不足的问题，同时还照顾农民的恋土情结和就业问题，降低了农村土地制度变迁的费用。但是，有统有分的家庭联产承包责任制只是一种过渡性的妥协安排，随着农村经济以及市场经济发展，这一制度的弊端逐渐凸现，主要表现为三方面：

1．集体土地产权主体模糊，承包经营权的内涵不完整。我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律文件中都有明确规定：中国农村的土地归农民集体所有，但是“集体”到底是哪一级，乡政府？村委会？还是村民小组？所有权主体的模糊性，使得农村土地实际上处于“人人都有，人人都没有”的尴尬局面。这种土地产权主体的多元化必然导致产权主体为争夺所有权而发生冲突，造成对农民土地权益的随意侵害，带来农民对土地制度的产生不稳定心理。农民的承包经营权的内涵的不明确，不完整是农民对土地投入积极性不高的重要原因。农户对“承包经营权”的理解主要是耕种权，对于土地是否可以继承和抵押这一问题，很多农民从来没有想过。

2．土地承包权的不稳定。虽然，中央土地政策反复强调土地家庭承包制的长期不变，但是调查表明，从1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和60%的农户经历过土地调整。究其原因，笔者认为主要有：第一，国家政策的“允许”。第一轮土地承包中的“大稳定，小调整”的政策惯性和“三年一大调，五年一小调”的社会实践中形成的习惯，使得国家土地政策的变通执行。国家在强调稳定农村土地承包关系的前提下，中央也始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。对于大部分农民来说，可以流转就是意味着可以调整。第二，事实上的不可能。土地使用权的获得主要依赖村民的社区成员权，在此基础上，社区土地实行平均分配。但是农村社区随着人员流动（包括生死、嫁娶以及职业分化等），成员边界经常变动，建立在平均分配基础上的土地也必将随着调整。第三，利益的驱动。在土地承包年限的问题上，国家政策和基层组织的利益相悖。村委会作为农村的自治机关，是一种政权组织，同时村委会又是一个经济组织。两种身份使得村委会在对农村的主要资源——土地问题的处理上，表现了两面性：一方面，作为国家的委托人，接受政府的委托是土地发包方，从事行政监督和法律监督功能，如：保障土地用途和保护土地，监督土地合同的执行、变革等。另一方面，作为经济理性人，又要求获得利益的增加。集体对于土地的权力突出的表现在对土地的频繁的调整上，而土地交易的频繁进行，获益者不是农民，而是基层政权组织。因而，我国目前土地制度根本问题不在于承包期的长短，而在于地权配置不合理：两头（农户、国家）权太小，中间（社区、地方及基层组织）权太大。

3．“上有政策，下有对策”状况的存在。制度变通是指：在制度运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策。这一似是而非的制度安排同时具有正式制度和非正式制度的部分特征，是一种准正式的制度安排。乡村基层作为中介组织，在国家意志，地方政府经济追求，村政的运作和农民利益的博弈过程中，要承受着国家政策和农民利益或需求不符（甚至背离），地方政府的要求和村政的发展的紧张之间带来的巨大压力，在这种日益突出的生存和发展压力下，产生了“上有对策，下有政策”的博弈过程。任何一位明智的村干部都必须要学会这一环境中的游戏规则，踩钢丝和摆平衡就是这一游戏规则的精髓。在我们国家和社会之间生存的农村，是一个“相当自由的政治空间”：村干部可以按照自己个人的利益来安排村庄的实际事务和做自己想做的事情的自由度。在乡政府的经济理性（收取农业税收和乡统筹）和村干部自身利益无法保障的现实下，村干部越来越感受到自己的体制外的边缘角色。这种意识使得村干部在目前的土地政策下，为了维护自身利益而采取“搭便车”行为。近几年，随着土地资源不断升值，村干部为了获得经济利益，不惜采取公然违背现行土地法的行为的事件也时有发生。

二、土地制度变革的新思路

1．我国并不缺少关于土地的法律和政策，但是农村土地制度安排与成文法律、法规和现行政策出现较大偏差和变异，使得我们不得不检讨成文法律、法规和政策的缺陷。《土地管理法》中许多规定的因地制宜性，使得基层村干部的土地行为有了很大的自由空间，在土地调整、农地转非农地等问题的处理中，往往采取变相的手段，并美名曰“因地制宜”。新颁布的《土地承包法》对于农户承包地使用权流转的规定，也仅限于形式上的依法、自愿、有偿原则，在土地流转程序、土地纠纷仲裁程序等问题上没有立法的明确规定。因而，要加强国家对农村土地的管理权，保障农民的土地使用权，必然要加强我们国家的土地立法工作，进一步细化、完善当前的《土地管理法》和《土地承包法》。

2．完善农村土地管理机构。管理机构是为了长期追求某一特定目标而设置的，并以最佳、最有效的方式实现这一目标。由于土地管理法中，并未明确乡镇土地管理机构的设置，而只是规定“乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作”，造成事实上的农村土地管理职能更多的落在村委会的身上。村干部不履行《土地管理法》规定的职责，比如不召开村民大会或者村民委员会讨论农民的建房申请问题，或者对农户间的承包地调整问题，对于违法占地现象不理不睬，不上报，视而不见。基层管理人员下乡巡查或者处理举报案件的足迹极为罕见，这给违法者提供了机会。因而，一定要强化土地管理体制。在乡一级设置职权明确的土地管理机构，同时加大对村委会土地调控权的监督力度，定期或者不定期地下乡巡查便于发现问题，并从快处理违法案件。

3．分化村委会的职能。首先，要明确村委会作为土地所有者的权利和义务。土地所有权和使用权的分离，是我国土地制度安排的一大特色，但可惜的是这种制度安排并没有明确规定土地所有权主体的权利和义务，这是导致村委会土地调控权的过渡膨胀的根源。其次，界定产权和行政权的职能边界。在乡（镇）一级和村民小组土地管理权力逐渐消退的背景下，村委会代行“集体所有”产权组织的职能，负责对集体土地的经营管理。同时村委会作为自治组织，又是基层公共权力组织。村委会在土地管理过程中，两权经常混用。如何合理发挥村委会的经济管理职能（目前大部分农村只是土地管理职能），防止权力成为村干部为个人或集团牟取私利的手段，这是解决农村土地制度的关键问题。严格推行村务公开和民主管理，监督制度，发展有效的村民自治，对于解决土地制度现存问题，具有重要意义。

参 考 文 献

[1] [俄]恰亚诺夫，萧正洪译. 农民经济组织. 北京：中央编译出版社，1996.

[2] [美]詹姆斯. C. 斯科特，程立显等译. 农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存. 南京：译林出版社，2001年.

[3] 杜赞奇，王福明译. 文化、权力与国家－1900-1942年的华北农村.南京：江苏人民出版社，1995.

[4] 缪建平. 中外学者论农村. 北京：华夏出版社，1994年.

[5] 姚洋. 自由、公正和制度变迁. 郑州：河南人民出版社，2002年.

[6] 张静. 基层政权. 杭州：浙江人民出版社，2002年.

[7] 毛丹. 一个村落共同体的变迁. 上海：学林出版社，2000年.

【注释】

[1]朱嫣红(1968～)，女，浙江海宁人，浙江大学教育学院在职研究生，讲师。主要从事教学方法的比较研究和大学英语四六级教学。