“十三五” 时期, 是我国经济发展突破中等收入陷阱, 进而迈向基本现代化的关键时期。 相应的挑战是, 如果转型升级时间拉得太长, 就必然会伴随长期的低速增长、 结构失衡、 动能缺失及风险失控等诸多问题。 那么, 我国经济发展可能会出现停滞, 甚至跌落到中等收入水平的时代。 而实施新型产业政策, 则是直接决定我国经济能否顺利实现转型升级跨越的关键变量之一。 过去, 我国传统意义上的产业政策的实施, 是出于扶持某些特定产业加速发展的目的, 或者表现为限制资源流入某些行业与部门, 不惜采取了一系列扭曲市场机制的财税、 金融、 外贸乃至土地、 人才等一系列政策工具, 以实现非均衡快速增长的目标。 这种服务于旧体制的经济发展政策, 主要有四个明显特征。 一是产业政策挑选赢家, 是 “优生”而非 “优育” 的政策。 二是与西方学者所研究的产业政策有很大区别, 我国产业政策并非完全由中央政府主导, 地方政府同样发挥了巨大的作用。 三是传统产业政策是以创造非均衡发展结构、 支持战略性产业成长为核心的, 并非是以给市场主体创造公平竞争的市场环境为主。 四是与命令性体制相适应, 产业政策偏向纵向控制, 而不是横向协调。 随着我国经济发展进入新常态, 对传统产业政策的内涵、 特点与功能, 都提出了加快转型升级的新标准与新要求, 从而带动对产业政策系统性、 全面性、 协调性的改革。 同时, 作为主要面对经济供给进行调节与激励的重要工具, 产业政策是新常态下以创新为核心的经济实现转型发展的重要推动力量。 因此, 产业政策实现成功转型, 是推动我国经济发展成功转型、 避免徘徊于 “中等收入陷阱” 边缘的重要保证。 在新常态这一过渡期内, 政策决策者与执行者如何认识过渡期产业政策的特征与功能变化, 决定了我们如何适应新常态、 如何制定和实施产业政策、 如何运用具有新型功能的产业政策去引领新常态等问题。 在新常态下, 经济发展战略的转变, 必然对产业政策目标手段及工作机制等的变革提出新的要求。 基于建设统一市场、 构建公平竞争环境等的要求, 也使得我们必须改革产业政策作用机制, 确立竞争政策在政策体系中的主体与优先地位。
一、 产业政策转型内在机理: 发展的新常态经济学视角
所谓 “新常态”, 是我国经济在各种要素禀赋、 外部环境等已经或正在发生各种变化的情况下, 经济系统进入技术、 产业不断创新、 结构不断变化、 生活质量不断提高及幸福度不断增强的一种新的均衡状态。[1]在这一新的历史时期, 要求产业政策转型与打造新的产业政策功能。 而发展的新常态经济学, 是这一转型的主要内在依据。
首先, 从发展新常态角度来说, 转型中的产业政策, 应重点关注这样两个问题。 一是增长层面的新常态问题, 焦点是如何合理确定一个适宜的增长速度。 尤其是2008年以来, 我国经济增长率连续下降, 在 “十三五” 期间, 大概要稳定在7%—8%的区间, “十三五” 之后的10年要维持在6%左右, 之后的20年要维持在5%左右。 维持这种增长速度, 必然需要有动力机制的转换与替代。 总体来看, 在我国从贫困向现代化转变的过程中, 随着全民储蓄率先上升、 后有所下降, 延续多年的靠投资拉动经济增长的模式必然难以为继, 因此新常态时期的产业政策, 也就必然要从过去服务于赶超目标需要、 追求超高速增长, 转向保持平稳增长与提质增效上来, 并维持目前的中高速增长水平。 可以说, 在储蓄率水平表现出新常态特征的条件下, 产业政策转型至少要与这一现状相适应。 二是结构变化与制度变革等层面进入新常态。 站在长期发展的视角,除了要关注增长进入新常态, 更要关注增长背后所透露的深层次发展问题, 即经济系统内在结构变化与制度变革的机制问题。 新常态下的发展就是要对增长平台进行下调、 下移, 主动把稳增长、 调结构、 促创新、 惠民生等因素纳入产业政策目标体系中。 事实上, 虽然经历了较长时期的快速增长, 但我国发展中大国的地位仍然没有本质上的改变, 我国对发达国家的追赶并没有完成, 因此适应这一经济发展阶段, 产业政策不可能完全摆脱追赶的特征。 这就意味着, 稳增长是我国产业政策转型期必然的重要目标之一。
其次, 从新常态发展动力的转换视角来看, 转型时期产业政策重点要关注两个问题。 一是扩大内需, 尤其是释放国内消费需求。直观上来看, 产业政策对扩大内需的问题似乎无能为力, 貌似只有收入分配政策, 还可以起到一定作用。 必须认识到, 我国目前仍然属于典型的二元经济结构。 这一现实, 加上绝大多数城镇居民收入较低的现状, 决定了实际上我国总的消费能力是有限的, 完全指望靠内需来拉动生产也是不大可能的。[2]但是通过产业政策的引导,通过刺激投资, 仍然有很大的必要性与可行性。 同时, 产业政策由鼓励出口转为增加进口, 在刺激国内消费需求方面也有很大潜力可挖。 对于发展中的大国来说, 这都是经济优势所在。 二是产业政策必须从过去主要致力于促进资本形成, 转到诱导、 刺激及促进创新驱动上来。 对于新常态时期来说, 发展动力问题尤其重要。 过去,我们落入贫困的陷阱, 主要原因是资本积累不足。 在这种情况下,我们往往选择以产业政策的实施去扭曲生产要素价格, 或者向经济体系内部积累, 更可以借助外资力量, 促进资本形成。[3]从现实情况来看, 我国已经全面进入新常态时期, 已经从基本小康向全面高水平小康社会过渡, 部分沿海发达地区已经进入率先建设基本现代化的阶段, 发展问题主要集中于如何避免沦入中等收入陷阱。 在这一关键阶段, 如果进入新常态并在发展均衡状态徘徊太久, 即过渡期持续时间太长, 尤其是这一时期还呈现出经济增速长期偏低的状态, 就有很大可能会进入中等收入陷阱。 根据国际经验教训, 沦入中等收入陷阱且长期无法实现超越的主要原因, 是投资驱动型经济动力衰退之后, 创新驱动的发展格局迟迟难以确立和上位。 对于此时的我国来说, 如果不能及早确立创新驱动发展的模式, 不能以创新和技术进步的力量推动生产率提升速度超过要素成本上升的速度, 就不能化解居民收入大幅度提高的同时国际竞争力相应降低之间的矛盾。
再次, 从新常态下结构调整视角来看, 转型中的产业政策必须在推动结构转变中发挥强有力的引领作用。 在这一点上, 要重视两个问题。 一是把控好需求结构、 供给结构、 产业结构、 空间结构等的均衡问题。 尤其是在诸多领域出现产能过剩、 债台高筑、 金融风险上升的背景下, 产业政策必须从过去更重视对增量结构的调整,全面转向增量与存量结构调整并重、 以调整存量结构为主的发展模式上来, 尤其要注重发挥资本市场推动结构调整的积极意义。 例如, 可以给一些具有相对高收益的资产以适当补贴, 鼓励银行资产、 政府投融资平台资产、 企业应收账款等进行资产证券化改革,以彻底盘活资产存量和灵活使用资产增量, 以真正实现调结构的目标。 二是把握好实体经济和虚拟经济之间的均衡。 目前, 我国实体经济领域所表现出来的增长失速、 结构失衡、 货币失序、 债务失度、 房价失控、 外汇失当、 机制失灵等问题, 最主要的还是结构失衡的问题。 而结构失衡中最紧迫的问题就是实体经济与虚拟经济的失衡。 对此, “实体经济不实, 虚拟经济太虚” 进行了较好的概括。对实体经济来说, “不实” 主要体现在产能过剩严重, 要素成本上升速度过快等, 直接导致大量实体企业严重亏损甚至破产倒闭。 虚拟经济的 “虚” 主要表现为, 泡沫化严重, 利率高、 汇率高、 资产价格高、 债务率高等。 对此, 新时期产业政策不是要用行政手段人为地压制虚拟经济、 强制抬高实体经济; 而是要通过政策的引导干预, 大幅度增加优质资产的供给。 这种优质资产的供给, 会产生至少两类积极的宏观调控效果。 一是以市场化手段快速压低不断膨胀的资产价格, 二是通过资本市场, 为实体经济融资提供便利, 降低企业资产负债率, 降低投资风险, 给实体经济放开手脚创新发展提供更好条件。
最后, 从新常态下应对风险挑战的角度来看, 转型时期的产业政策, 应至少对以房地产业支持增长的发展模式是否具有可持续性的问题予以足够的关注。 我国经济奇迹的创造, 很大程度上是在房地产支撑下才产生的, 这从两个数据就可见一斑。 一是我国居民家庭资产构成,70%以上是房地产; 而美国居民家庭资产的70%以上是金融资产。 这表明, 在我国地方政府预算收入和融资来源中, 房地产税收及土地收入这两项收入来源的重要程度, 已经达到了一个相当高的水平。 二是我国房地产产值占GDP的比重超过20%。 同时, 房地产投资对我国经济增长的贡献度也非常高, 在50%上下。换句话说, 目前我国经济增速下降的一个重要原因, 可能就是房地产业的降温所导致。 产能严重过剩的一个重要表现, 就是房地产业的过剩, 而其他诸多领域的产能过剩, 比如钢铁、 水泥、 平板玻璃及家电等产业, 都与房地产过剩密不可分。 就目前情况来看, 我国经济仍然在很大程度上依赖房地产业的增长, 而如果资源过度流入地产类行业企业, 必然要拉高整个社会的利率水平。 可以说, 这其实也是我国以制造业为代表的实体经济陷入困境的一个重要成因。对政府来说, 高度依赖房地产业发展带来的土地财政的支撑, 使得产业政策既失去了自主性, 也容易引起巨大的金融风险。 因为一旦房地产价格出现大的波动, 政府就将失去重要财政依靠。 为避免这种潜在风险变成现实, 政府必然试图通过产业政策力挺房地产价格不要出现大的动荡。 并且, 我国很多大中小城市都存在服务业发展滞后的现象, 这与房地产价格过高也有密切关系。 因此对于新常态下的中国政府, 必须解决政府产业政策高度依赖房地产业发展的格局。 因此, 可以考虑通过一定的财税改革, 将地方政府土地出让金的一部分, 同中央获得的部分进行税收对换, 尤其是发展服务业的税收收入部分, 要返还给地方政府, 以提高地方政府发展服务业的积极性, 进而改变地方政府对房地产业高度依赖的现状。
二、 新常态下产业政策更好发挥作用的领域与相应机制
新时期产业政策作用的发挥, 将不再通过大幅度过度倾斜的政策, 去人为地制造产业之间及区域之间的非均衡发展格局; 也不再通过行政干预扭曲要素价格的方式, 去重点加速特定产业的投资并引发产能过剩; 而是回归保障公平竞争机制的建设上来。 这种新型产业政策的建立, 将助推中国经济发展实现升级与跨越。
一是新型产业政策通过创新供给激活有效需求, 通过释放消费潜力, 实现以消费推动经济发展的基础作用。 传统意义上的产业政策, 为了满足模仿型、 排浪式消费需求, 采取的是刺激生产能力大幅度扩张, 以及重点对供给方的产量进行补助的方式。 这种产业政策已经不适应当今形势发展的需要, 如果继续使用, 必然无法满足个性化、 多样化的消费需求, 必将进一步加剧产能过剩和孳生寻租现象。 现阶段, 在买方市场已成定局的现实需求下, 产业政策的补贴工具的实施, 应该从补贴产能转向补贴创新研发活动, 补贴的重点, 也要从供给方转向需求方, 从重点补贴市场主体, 转向补贴消费者。 通过创造新的市场需求, 才能既为企业早期创新产品提供市场容量的支持, 又能激活潜在的消费需求, 进一步引导企业按照市场需求信号进行研发创新活动。
二是新型产业政策强化政府在弥补市场失灵上的功能与作用,继续发挥投资在经济发展中的关键支撑作用。 过去我国产业政策主要是通过政府主导投资的方式, 直接对营利性和竞争性产业进行与民争利的大规模投资。 这种政府主导的投资方式, 混淆了政府与市场的边界, 除了极有可能导致民间投资挤出效应之外, 还导致与民争利, 投资效率也极为低下, 并且政府官员制度性腐败现象也十分普遍。 进入新常态时期, 资源配置方式要进行全面深化改革, 在发挥市场决定性作用的同时, 政府要更好地发挥作用, 就要关注市场可能失效的三个领域。 一是基础设施投资领域, 尤其是使重要基础设施保持互联互通的相关投资。 二是对市场投资缺乏动力, 但社会溢出效应较大的新技术、 新产品、 新业态、 新商业模式等领域的投资机会, 政府应采取合适的引导方式, 将社会资本引入新兴领域。三是政府应创新投融资体制与方式, 进一步消除投资顾虑与制度障碍。[4]实际上, 我国以大银行为主导的银行业市场结构, 天然地不利于小微企业融资的获得。2014年, 我国实质上放开中小银行准入门槛, 建立存款保险制度, 迈出了融资制度改革创新的步伐, 是一次不小的进步。
三是新型产业政策可以支持调整进出口战略, 加快培育新的比较优势, 可以同时让出口和进口都发挥经济支撑作用。 过去我国对外开放的实践中, 产业政策曾经呈现这样的特点, 即在国际市场空间快速扩张的形势下, 通过加入全球价值链, 走国际代工型出口模式, 一度使得出口制成品成为我国经济发展重要动能所在。 在新常态时期, 全球总需求都陷入低迷, 我国曾经拥有的低成本比较优势也逐渐消失。 在这种形势下, 我们必须实施基于全球创新产业链的新型产业政策, 在更高水平上引导企业将全球先进生产要素引进国内, 推动国内资本大规模走向国际市场。 利用国内市场容量巨大的优势, 吸取全球先进生产要素, 推动国内企业加入全球创新产业链的高端环节, 主动获取更多的智慧及资源为我所用, 根本上解决创新驱动力不足与资源相对短缺的问题。 同时, 还要推动国内资本走向国际市场, 利用国外资源, 尤其是国外先进的技术资本与人力资本, 为我国实现创新驱动发展添动力。
四是新型产业政策应放松管制, 通过市场竞争机制去鼓励进入和引导退出, 促进产业组织结构实现优化调整。 传统产业政策的焦点, 是解决供给不足的矛盾, 而产业结构调整与优化升级, 则是现阶段的主要目标。 提高产业结构调整的速度与效益, 就应加大产业组织调整优化的力度。 一是鼓励产业内部与产业之间的企业兼并重组, 通过促进资本市场发展, 进一步促进生产相对集中与集聚。 二是放松对企业进入的管制并逐步破除进入壁垒, 鼓励各类所有性质的主体, 尤其是鼓励民营企业与小微企业, 加快其进入创新性的新兴产业与服务业等。 三是通过构建鼓励公平竞争的市场环境, 鼓励企业向生产小型化、 智能化、 专业化方向发展。 简言之, 在产业组织呈现新特征的新常态下, 产业政策创新将为产业发展缔造新格局。
五是新型产业政策改变资本聚焦点, 推动经济增长向更多地依靠人力资本、 技术资本等要素的集聚与投入, 打造创新驱动发展的新引擎。 传统产业政策是依靠大量物资资本投入来实现经济增长的。 在我国过去以出口为导向的发展模式中, 劳动力成本低廉, 是我国最大的优势之一。 当时的条件下, 只要引进技术和管理模式,就能迅速转变成生产能力。 因此, 往往通过建设各种产业园区, 如经济技术开发区、 出口加工制造业园区、 高新技术园区等载体平台, 来发展出口导向型的制造业。 曾经低廉的要素成本, 配套齐全的基础设施, 加上各类优惠政策, 使得这些产业园区快速吸收国外资本进入。 在新常态下, 面临人口老龄化加快、 劳动参与率偏低、要素规模驱动力减弱等多重因素制约, 未来我国必将走科技创新为核心的创新驱动发展之路。 因此, 产业政策的重点就应该集中在要素投入上, 而不是单纯地引进技术、 资本、 机器设备等, 要以人力资本投资和人才制度创新为焦点。 在具体实施上, 不应再以建设各类开发区为主, 而是以科技创业、 建设各类创新平台及完善综合创新环境等为主。 政策支持也要针对人力资本创新, 给予物质、 精神、 文化等的鼓励与引导。
六是新型产业政策与竞争政策协同发挥作用, 构建透明有序规范的市场竞争环境, 提高资源配置效率。 在新形势下, 建设全国统一高效的市场体系, 是提高资源配置效率、 降低经济损耗、 提升经济发展质量的内生要求。 因此, 要改革过去扭曲统一的市场机制的产业政策, 全面实施负面清单管理, 有效协调产业政策与竞争政策。 负面清单以内, 产业政策负责, 负面清单以外, 竞争政策主导。 在推动统一的市场体系建设过程中, 要废除过去形成的 “双轨制”, 以促进各类市场主体发展基础与条件的公平、 平等。 应该注意到, 统一透明、 有序规范的市场体系, 有利于进一步扩大内需,有利于促进新一轮经济全球化战略升级, 是我国开放型经济体系的重构, 是以转型升级推动全面开放的必然选择。
七是新型产业政策通过发展环境友好的产业体系, 既推动形成绿色低碳发展新方式, 又顺应了人民群众对良好生态环境的热切期待。 长期以来, 我国的产业政策的实施, 是以牺牲资源能源与生态环境为代价, 实现经济快速发展的。 可以说, 在我国资源能源与生态空间较为充裕的历史时期, 产业政策很难也很少会考虑到经济增长的环境效应问题。 新时期, 在环境承载能力已经达到或接近上限的情况下, 更严格、 更环保的产业政策呼之欲出。 新时期的产业政策, 不仅要调整产业结构, 鼓励发展现代服务业, 更要支持各类环保产业与技术实现创新发展。 不仅要设置单位GDP排放量的控制指标, 还要运用单位国土面积排放量和单位人口排放量指标, 对排放进行严格控制监管, 真正守住环保底线。
八是新型产业政策可以抑制房地产泡沫风险, 鼓励优质企业上市, 鼓励企业重组并购与实施资产证券化等, 完善化解系统性风险的体制机制。 现阶段, 随着我国经济增速放缓, 过去超高增长时期积累的各类风险有显性化的可能。 各类高杠杆和泡沫化风险带来的潜在危机, 有可能在房地产领域, 突发于地方政府债务平台与商业银行贷款等领域。 放任房地产泡沫变大并破裂, 或者主动打破泡沫等, 都不是标本兼治和对症下药的好方法。 在现行地方政府举债融资的模式下, 宏观政策不能强行挤压经济泡沫, 否则容易触发隐藏的 “债务地雷”, 从而导致大面积金融危机发生。 为了稳增长的目标而持续推高经济泡沫, 将给未来经济造成更大的系统性风险。 在稳住目前局势的前提下, 抑制经济泡沫进一步放大是可行的措施。
九是新型产业政策能科学干预资源配置方式, 补充短期内需求为主的宏观调控方式的不足。 2008年的全球金融危机爆发以来,我国主要通过财政和货币两个宏观政策工具稳增长。 但就目前情况来看, 这两大工具的边际效果在递减, 并且产能过剩问题也亟待解决。 旨在全面刺激需求的政策的实施, 只能解决短期的问题, 而结构问题不是旨在刺激需求的政策, 尤其不是货币政策可以解决的。还是需要积极有效的微观产业政策的配合, 效果才能更好。 产业政策可以通过干预产业内部资源配置方式, 来纠正市场失灵。 应该认识到, 这与通过发挥市场机制决定性作用来推动产业发展并不相互矛盾。 也就是说, 要发挥市场机制对价格调节的作用, 而发挥产业政策弥补市场失灵的作用, 两者相互协调配合发力效果最佳。
总之, 在我国经济迫切需要向更高产业链环节、 向分工更复杂、 结构更加合理的阶段演化的新时期, 在经济面临增速放缓、 结构调整、 发展方式向质量效益型转变、 发展动能更依赖技术创新的新常态时期, 产业政策也同步向上述方向转型, 是新时期的必然和必经之路。
三、 新常态下建设统一市场为产业政策转型提供新思路
我国在十八届三中全会的决议中, 提出要建设统一开放、 竞争有序的市场体系。 应该说, 以统一开放、 竞争有序为特征的市场体系, 是新常态下市场主体参与竞争的微观基础。 这种微观竞争基础的构建, 对新时期产业政策转型也提出了更高要求。 在这一关键时期, 如果传统意义上的产业政策不能成功实现转型, 不仅不能有效指导产业转型升级, 还可能进一步恶化现有矛盾并造成新的冲突。应该说, 经过30多年的改革开放, 通过建立社会主义市场经济体制, 我国目前的市场不是没有竞争, 也不是没有自由, 更不是没有面向发展的竞争, 而是相对缺乏 “平等竞争” 机制, 缺少自由竞争依赖的公平环境与条件。 主要表现为, 行政干预造成的垄断、 过度行政干涉、 各种利益集团固若金汤。 相关利益集团借助于产业政策, 扭曲市场资源配置功能, 降低了市场运行效率, 导致腐败与寻租行为, 使得市场取向的改革被严重扭曲。 这也是导致我国存在严重的结构问题, 以及发展方式过于粗放的主要成因。 为构建统一市场并消除阻碍平等竞争的因素, 首先要调整产业政策作用方式, 确立横向的产业政策和竞争性产业政策的核心优先地位。
首先, 要推动产业政策走向中性化。 过去, 政府在制定与实施产业政策的过程中, 习惯于或者说过于迷信产业规划与传统的产业政策工具, 往往偏向于制定和实施指定性与偏好性都很强的产业规划与指导意见等, 借此指导甚至命令企业如何安排投资生产。 这种强干涉特征的产业政策, 一般按照所有制性质、 企业规模大小与所在地区等非市场化的原则, 对企业进行挑选、 支持或管理。 这种不经过市场竞争考验, 就人为主观地挑选 “赢家” 或 “输家” 的方式, 往往对统一市场上的不同市场主体造成政策歧视, 致使企业间无法实现公平竞争。 可以说, 各级政府热衷于抓住某一个热点产业, 集中实施所谓的 “加速推进的规划与支持政策”, 在实际中触发了包括新能源等产业在内的新兴产业的产能过剩问题, 以及造船、 钢铁、 平板玻璃等本已经严重过剩的传统产业进一步出现产能扩张行为。 同时, 政府根据产业政策掐住审批环节, 审批内容与环节越多, 行政壁垒就越高, 产能过剩问题也就只能越严重。 一个鲜明的 “反面” 例子是, 十几年前因为产能过剩问题而取消审批、 转而交由市场调节生产的纺织业, 如今并不像严格实施审批的某些行业那样, 纺织行业并不存在严重的产能过剩问题。 两相对比, 目前我国严重的产能过剩问题, 很大程度上是不恰当的产业政策造成的。 并且在目前体制下, 如果没有行政力量干预, 已经发生严重产能过剩的行业, 很难通过自己的力量主动退出, 要实现资产有效重组也就更难。
国际上通行的做法是, 实施偏向于中性的产业政策, 是建立统一规范市场与平等竞争环境的普遍选择。 这种产业政策的 “中性”是指, 除了法律政策直接规定禁止的领域, 政策并不对赢家或者输家进行挑选, 而是让市场自由竞争机制去决定行业企业优胜劣汰。这就意味着, 我们要根据经济发展新常态的实际, 改革产业政策管理市场的方向、 机制与工具手段, 逐步清除妨碍全国统一市场的建立与公平竞争机制的构建的各种规定做法, 严把各类惩处与优惠政策的实施, 彻底扭转相关产业政策扭曲市场的作为。
其次, 要推动产业政策去地方政府化。 在我国产业政策长期实践过程中, 产业政策的制定实施, 与地方政府有着千丝万缕的联系, 决定了传统意义上我国产业政策不可能是中性的。 不仅如此,过去的产业政策甚至还带有明显的利益偏向。 明显透露出地方政府选择性意图的产业政策, 透露着各利益方相互作用与影响的博弈结果。 这种产业政策的实施, 必然将扭曲、 撕裂、 分割并限制统一市场的形成。 所谓产业政策的 “去地方政府化”, 意指产业政策不再以地方政府主导的行政权力意志去高度干扰地方经济运行, 而主要应该交由中央政府统一行使, 从宏观和整体上保持产业政策市场调节的统一性与协调性。 在现行行政体系相关制度安排下, 地方政府作为主导地区间竞争的一级利益主体, 出于地区保护与自身利益的考虑, 极容易产生以行政权力去强化对地区与自身有利的市场与企业行为, 限制来自其他地区与利益主体的竞争, 对一些市场主体损害公平竞争但却对做大地区GDP有利的行为听之任之。 因此, 地方政府作为一级利益主体, 其追求的政策目标必然与建设全国统一市场和构建公平竞争市场环境相背离。 在这种体制现实短期内无法进行改善的情况下, 产业政策主体回归中央政府, 是解决产业政策平等性问题的关键。
近年来, 以公司化的方式经营土地资源与城市建设, 是各地都普遍采取的手段。 这种方式带来的直接与最严重后果, 就是地方政府公权力的错配, 以及由此导致的政府角色的严重错位。 在这种体制下, 地方政府不再是简单的提供公共服务及维持市场秩序的监管方, 也不再是社会与市场公平正义的维护者; 地方政府行为动机与目的发生位移, 从很大程度上表现为只关心自身利益能否达到最大化, 并不惜动用手中能够动用的几乎所有行政力量, 去确保自身利益的达成。 同时应意识到, 产业政策与地方政府利益高度相关还导致了另一个潜在风险不断积聚, 那就是较少受到约束监管的地方政府债务问题激增, 增加了我国经济领域泡沫破裂的风险与压力。
再次, 要确保竞争政策的核心与优先地位。 在社会主义市场经济体系日益完善的条件下, 竞争政策也要逐步替代原有的选择性产业政策, 成为统一市场构建与运作的奠基石, 成为主导规范市场公平竞争机制构建的总规则。 历史实践表明, 越是致力于赶超的发展中国家, 干预市场运行的历史传统越是深厚悠久, 他们都热衷于运用甚至依赖各种产业政策, 包括: 扶持幼稚产业、 培育民族工业、保护国家经济安全、 调整产业结构等。 现实中, 长期实施政府主导的选择性产业政策会取得相应的效果, 但随着自身经济状况的改善, 如果不能及时转换到以竞争性政策为主, 结果往往是政府在政策干预中不断突破与市场的界限, 其干预经济的势力不断深入经济内部, 市场功能受到严重限制挤压甚至被扭曲破坏, 导致严重的资源浪费, 最终必将损害产业发展、 降低整体竞争力。
综观当今发达经济体的政策实践, 重在以反垄断来促进公平竞争, 间接地为产业发展 “保驾护航”, 而不是预先挑选特定产业予以扶持。 这种竞争性主导的产业政策优势在于, 不以增长为目标,主要以维护完善市场秩序为目标, 充分表明政府行使职能的目标是维护公共利益, 政府与市场定位清晰、 界限分明。 同时, 政府不是以行政权力挑选特定产业, 而是致力于创造和管理市场使之公平竞争, 就摆脱了使自身 “公司化” 的倾向。 另外, 清晰地将市场调控主体与市场参与者分开, 有效防止政府向市场寻租、 利益主体 “捕获” 政府等腐败现象的发生。 当然, 这种状态下的市场, 完全可以按照市场机制的内在需求, 去调整产业结构、 转变发展方式。 过去, 我国政府与市场之间边界逐步走向模糊, 很大程度上是因为采取了选择性的产业政策。 这也是我国市场经济体制难以完全构建、经济发展粗放等问题的重要成因。 在新常态阶段, 对过去以选择性产业政策为主导的政策体系要进行细致彻底的清理, 从源头上厘清政府与市场边界, 摆正二者应有的站位。
最后, 要推动产业政策横向化。 过去选择性产业政策的实施,侧重的是纵向差别化对待, 实质上就是歧视性的甄别。 这是导致市场不公平竞争的源头。 新常态下, 按照建设统一大市场的总体要求, 政策重心就应该调整到选择并实施横向产业政策的方向上来。横向的产业政策, 就是要从宏观着手, 整体上更多鼓励和支持企业间兼并、 收购与重组, 丰富企业融资渠道与资金来源, 为企业研发提供全方位完善的产业保护与税收优惠等, 鼓励各类市场主体加大对人才培训与引进的投资等。 同时, 引导企业规范参与市场竞争,也是政府重点工作之一。 实际上, 可以考虑通过 《竞争法》 的实施, 赋予政府更高的维护市场公平竞争的权力, 根本上清除反竞争行为赖以发生与存在的土壤, 对破坏竞争规则的市场主体施以应得的惩罚。
总体来说, 以横向产业政策与竞争政策, 去取代传统的纵向与选择性的产业政策, 从挑选和重点扶持某些产业, 转向对各类市场主体一视同仁, 从部门倾斜向政策的横向协调转变, 使市场规制政策与相关配套政策制度相互协调配合, 即制定和实施保证公平竞争、 鼓励市场创新等的产业政策, 才能真正促进我国的结构调整与转型升级, 并提升我国国际竞争力。
[1] 叶初升等: 《经济新常态呼唤发展经济学的新发展》, 光明日报,2014年12月17日。
[2] 林毅夫: 《新结构经济学: 反思经济发展与政策的理论框架》 [M] . 北京: 北京大学出版社2012年版。
[3] 刘志彪: 《追赶战略下中国工业化的资本来源: 影响与改革取向》 [J] . 学习与探索,2013年第1期。
[4] 杜创: 《 “新常态” 下九大趋势的联动性与推动力》, 经济日报,2014年12月25日。
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