转型期产业政策现状:

随着我国经济进入增速下降、 转型调整的新常态时期, 关于现阶段是否需要产业政策、 到底需要什么样的产业政策, 在学界引发了强烈争论, 也激发了相关思考。 实际上, 产业政策是否有必要的问题, 已经不是当下需要争论的问题, 最关键的是如何制定与实施符合我国国情的产业政策。 而要回答我国今后产业政策应走向何方、 如何实施等问题, 就要首先搞清楚当前我国各级政府制定各类产业政策的核心理念与目标, 要厘清产业政策的内在逻辑, 要明晰我国从中央到地方的各行政机构、 各相关政府官员等, 是如何理解和运用相关产业政策工具与其实施的内在逻辑的。 换言之, 全面审视与认清我国当下产业政策运用的现实情况与实施效果, 才能对未来制定更合理的产业政策指明方向。 这就意味着, 我们要深入正确认识理解我国当前产业政策实施所依赖的制度体制环境, 包括产业政策制定的内在逻辑; 充分思索现阶段产业政策同我国特殊制度环境与体制环境的相互嵌入、 相互影响及相互作用的现实, 进而全面客观地去理解我国产业政策的成败功过。 所以, 我们不该仅从理论层面争论产业政策是否有必要、 有何种必要, 而是应真正摸清现阶段产业政策的典型特征, 及其内在逻辑反映的政策与现实的背离角度, 去探讨未来政策制定与实施的方向与路径。

首先, 从本质上来说, 当前我国产业政策实践充分表明, 我们对政府与市场的功能边界定义模糊、 认识不清甚至混乱; 产业政策制定与实施所秉持的逻辑耽于想象、 过于简单。 一方面, 无论是有意为之还是无意造成, 政府施政逻辑严重透露出政府与市场边界不清的现实, 通过掌控原本应由市场配置的关键要素分配权, 对市场主体实施直接干预, 进而扭曲企业生产成本, 以国家力量促成企业快速实现规模扩张, 并获得制度性低成本带来的出口竞争优势。 可以这样说, 各级政府相当一部分的产业政策在制定之初, 就是与市场经济所要求的公平竞争原则相背离的。 从我国产业政策实践的历史进程来看, 我国在经济发展中始终面临着一个认知困局, 那就是如何恰当依据经济发展的阶段性特征与关键短板, 真正定义好政府这只 “看得见的手” 与市场这只 “看不见的手”, 以及厘清它们在推动经济增长中的功能边界, 并准确把握二者之间的平衡关系。[1]我国改革开放以来持续了30余年的高增长实践表明, 各级政府在制定与实施产业政策的时候, 其初衷并不是为了营造公平竞争的市场环境, 而是为了能在本届政府任期内, 尽可能做大做强经济实力, 把GDP搞上去。 这使得产业政策从诞生一开始, 其逻辑出发点就与市场是背离的。 在唯GDP增长论的思维理念的刺激下, 很多政府部门, 尤其是地方政府的偏好, 既不是考虑当地资源与要素禀赋的现实条件, 也不是招商引资的企业在当地是否具有植入与融合协调发展的能力, 也不关注政府自身能力建设的问题, 至于自身如何理解与运用产业政策及其政策工具, 更是完全不在考虑范围内。 在这种几乎算是盲目无知的理念支配下, 各级政府基本不具有甄别和筛选出未来具有高度不确定性产业的基本能力。 尤其是对各级地方政府来说, 基本相当于照本宣科地, 依照从中央到地方层级传递接到手的文件, 包括各类产业发展规划与各种产业发展目录指南等, 积极辅之以各种优惠政策或财政奖励资金等政策工具, 实施“一揽子” 式的招商引资。 在这个过程中, 地方政府对在当地产能扩张快、 上缴利税多的大企业, 进行 “锦上添花” 而非 “雪中送炭” 式的奖励扶持, 包括财政资金直接奖励和税收优惠等工具, 导致要素市场扭曲, 企业生产所需要的关键要素价格被压低, 为企业创造了相对低成本的竞争优势, 同时利用国际市场对低端制造业产业的巨大市场需求, 抓住全球价值链重新布局带来的出口市场机遇, 迅速合力将我国打造成全球低端产品的 “世界工厂”, 使得“中国制造” 扬名全世界。 可以这样评价, 正是实行了这种特征的产业政策, 我国得以抓住制造业在全球范围内寻求产业转移的历史机遇, 一跃而成为全球有名的制造业大国。 因此, 我国产业政策的历史功绩是不容置疑的。 然而, 随着时代变迁, 我国各级政府现有的运用产业政策的思维与模式明显不能继续奏效, 它将加剧产业政策与市场经济必需的公平竞争机制之间的矛盾冲突不断升级, 使得我国产业政策存在明显的非市场化, 乃至是计划经济时代遗留的深刻印记, 从而导致当前形势下我国经济发展出现了GDP规模持续扩张, 但市场化改革进程却停滞甚至部分倒退的双重背离困局。 总而言之, 曾经奏效的具有中国特色的产业政策模式, 在新的时代背景下必须予以突破性的改革转型, 否则其与市场经济公平竞争原则相背离的内在逻辑与作用机制, 将严重掣肘我国产业与经济转型发展。

其次, 探索我国产业政策转型, 就必须考察我国独特的行政体制及官员晋升体制。 不可否认, 我国各级产业政策的制定与实施,在相当程度上是这种独特行政体制与官员晋升体制的产物, 即各级政府产业政策制定的目的、 实施路径与运行机制效果等, 都是由我国行政体制与相应制度安排所决定的。 毫不夸张地说, 罔顾我国行政体制制度安排的事实, 单纯围绕产业政策与市场去谈产业政策如何与市场相互作用, 是没有意义的。 实践证明, 我国当前产业政策的制定与实施, 很大程度上是围绕满足地方政府一把手官员在个人任期内实现升迁与完成考核目标这一任务进行的。 简而言之, 地方政府制定实施产业政策, 主要是为了做大做强GDP业绩, 以谋求个人顺利实现职务升迁。 在产业政策制定与执行主体的个人目标,不但与市场目标出现偏离, 甚至可能还绑架了市场的情况下, 加之自上而下的长官意志带来的权威性、 执行链条的任务与压力的层级传导、 操作工具传统而简单等因素, 无不彰显中国特色产业政策的特征与扭曲。 同时, 地方政府官员升迁变动的不确定性, 更加剧了政策执行的不可持续性, 政策思路也随着不同领导的上上下下而经常改弦易辙。 不可否认, 任何一国产业政策从诞生到落实, 整个运作机制都是内嵌于一国制度体系、 行政体系与相应的官僚运作体系之中的, 产业政策不可能脱离这些而独立存在。 正是基于这种现实, 深入探索我国产业政策制定与执行的内在逻辑, 就不可能脱离对这一行政制度体系的密切关注与分析。 我国经济发展现实也验证了这一逻辑。 客观上, 一方面, 无论是中央出台的各种发展战略规划, 还是地方政府出台的总体与专项发展规划, 从各级政府, 特别是地方政府落实这些规划的动机角度, 直接表现为, 当地政府一把手官员个人任期内, 大力招商引资, 上大项目, 无论是国有企业还是外资企业项目, 以快速拉升地方GDP。 而这根本上是因为, 我国实行对上级与长官负责的官僚行政体系, 以及唯GDP论升迁的考核与提拔标准的竞争机制, 当然也就包括行政权力高度集中的权威集中式的治理体系。 一整套的政府运作规则决定了产业政策从制定到执行再到回馈, 都呈现中国式的政府主导的内在逻辑特征。 另一方面, 与上述行政体制运作相一致, 我国以各类规划为主的产业政策的执行, 是从上到下层层分解落实的。 为确保政策落实并取得实效, 就必须有相对可量化、 容易核算、 方便统计、 可比性高的特征, 如招商引资的项目与投资数等, 还必须与地方政府官员相对简单和直线型的执行与操作能力相匹配。 受此限制, 我国产业政策体系与粗放型经济发展模式 “你中有我、 我中有你”, 相互内嵌又互为锁定地紧紧纠缠在一起。 可以这样形容, 这种发展模式, 几乎使我国经济与产业发展陷入了主动被低端化锁定的路线。 因此, 当前的产业政策不可避免地成为阻碍经济结构转型升级的重要因素之一, 也成为制约经济新旧动能转换进程中的最突出问题。 一个无法回避的现实是, 随着前任政府官员升迁、 续任官员到位, 上一任领导的产业发展理念与做法, 不一定得到下一任领导的认可; 新任领导为了把握住任期内那些能够快速提高GDP的新机会与新空间,必然不会把先期产业政策的连续性与一致性作为自己开展工作的任务重点, 他们转而寻找新的产业发展目标与采取相应的产业政策,就成为必然。 这种产业政策不可接续的现实, 使得我国许多地区产业规划与政策基本上一届政府一个模样, 没有人关心接续与可持续的问题, 致使经济增长只重速度不重质量, 而呼唤中长期产业政策与相关制度予以连续性关注的自主创新能力的提升, 成为一种奢望。

再次, 新时期对政府执政能力提出新要求, 尤其对各级政府官员面对新经济领域的专业能力和新历史条件下的执行能力, 都提出更高要求。 显而易见的现实是, 即使是科学的顶层设计、 贴切的政策目标、 恰当的实施路径与工具等条件都完备的产业政策, 在执行中也难免受制于各级政府官员相对有限甚至严重缺乏的专业能力与执行能力。 由政府官员个人能力欠缺带来的政策变异甚至失效, 实际上不容忽视。 可以说, 就目前来看, 各级政府官员行政权力架构与能力的改善情况, 成为我国产业政策能否顺利实现转型的重要制约因素。 也就是说, 正确理解我国产业政策体系, 不可能离开对当前政府行政架构与行政能力因素的考量。 可以这样理解, 当前我国地方政府的行政权力架构主要有两个特征: 一是长官意志决定一切, 即 “对上负责” “一把手全面负责”; 二是地方政府行政权力执行体系呈现条块化与部门利益至上化。 前者会导致产业政策被动围绕地区GDP短期增长; 后者造成即使是设计得再完美, 产业政策执行过程中也会发生变异与失效。 具体来说, 在地方政府不同行政部门之间, 行政权力按照部门边界呈条块化分割状态, 这将导致一定程度上地方政府行政机构只对上级或地方一把手负责, 或者出于维护部门利益的考虑, 下意识地维护本部门行政权力边界。 在这种状态下, 很多需要多个部门协调配合制定与实施的、 复杂而高端的产业政策, 就会与部门之间的条块与利益分割不相兼容, 进而使得我国产业政策低端化、 高端产业政策失效。 一个更为突出的问题是, 与执行复杂产业政策所需要的专业技术能力相比, 各级政府官员的专业知识、 科技素养、 行政能力与掌握实际信息的能力等, 往往都有一定程度的滞后甚至完全不与需求匹配。 对于很多政府官员来说, 实施产业政策不过是对市场主体予以财政资金奖励补贴或税收减免等常规手段而已, 别无创新措施。 况且, 受部门条块分割的限制, 实际上需要多个部门协同配合施行的产业政策相关环节的大量具体工作, 往往落到只有少数几个人组成的个别科室承担, 有限的人员队伍配置, 根本无从有效实施事前甄别 (如通过真实的信息条件筛选避免逆向选择的问题)、 事中监管反馈与纠错、 事后的绩效评估与监管等, 产业政策实施效果必然出现扭曲。

最后, 政府部门项目思维与寻租腐败行为, 使得产业政策制定与实施沦为一些部门利用手中掌握的项目审批与资金运作等权力,谋求个人与部门利益的工具。 实践表明, 监管与问责机制的缺失,使得作为一级利益主体的政府部门不可避免地出现寻租与腐败, 这在很大程度上成为影响我国产业政策成败的关键因素。 也就是说,如果仅仅把我国产业政策驱动力归结为地方官员出于晋升目的而执意追逐GDP增长的渴望, 肯定不能完全有效解释我国产业政策的制定逻辑、 运作机理及落实效果。 一方面, 产业政策制定与实施所涉及的程序十分复杂, 包括产业扶持目录的制定、 投资项目的审批、 具体被扶持企业的筛选与甄别、 各类奖励补贴等政策工具的选择与落实等环节, 这些工作的落实是政府难以完全代替市场机制进行有效筛选和甄别的; 另一方面, 政策执行过程中政府与企业合谋寻租腐败, 即不是政府主动寻找企业, 就是企业主动捕获政府, 以利用这种筛选权与奖励补贴资金分配权共同获利。 这就能够解释一些政府官员在工作中, 利用产业政策相关环节监管缺失或监管能力不足之便, 将原本用于奖励和补助市场主体的资金, 变成自身和部门辛苦工作付出与收入落差的一种弥补。 即使在我国实行了财政预算体制改革、 引入第三方评估与专业审计机构的情况下, 各级政府部门仍然能在产业政策体系中寻找到腐败空间。 一种较为隐秘的做法是, 一些政府官员与第三方机构合谋寻找利益切入点, 加大了监管与惩治的难度。2016年披露的新能源汽车骗取中央财政资金补贴案件, 或许只是揭开了借产业政策实施腐败犯罪的 “冰山一角”。可以说, 就现行的产业政策而言, 确实难以真正对专注于自主创新的企业与行为进行有效激励, 也就难以打造出真正具有自主创新国际竞争力的产业体系。 当然, 更难以打造真正公平竞争的市场环境与保障这种市场有效运行的法治精神。 相反, 这将打击和抑制企业家创新投入的意愿和动力, 固化经济领域寻租腐败的不良局势与官商勾结的低效率体制, 削弱政府产业创新政策效果, 弱化政府及市场的资金资源配置效率, 破坏市场经济运行最关键的公平竞争机制。 长此以往, 政府与市场之间的这种不良影响形成恶性循环, 政府更偏好于制定能够带来寻租与腐败机会的产业政策, 市场主体行为更倾向于寻找补贴和优惠机会, 这种状态下的产业政策将严重破坏市场规则, 其实施效果也将严重被扭曲。

可以这样认为, 一直以来, 我国产业政策的制定与实施, 既是市场与政府功能定义不清、 边界模糊的产物, 也是当前政府行政权力架构体系导致的必然结果。 这些特征使得我国产业政策的实施,与经济发展目标的达成, 发生严重背离和扭曲, 进而对我国经济结构转型调整、 对产业升级、 对增长新动能的构建与顺利转换等, 都产生了不可忽视的负面效应。

一是当前产业政策与我国经济迫切需要实现结构性转型升级的目标相背离。 如前所述, 目前我国产业政策的实施, 其作用工具仍然停留在传统时代所应用的注入财政资金奖励与补贴等, 短期内通过政府调控, 人为地干预要素价格并扭曲和降低企业生产成本, 使企业得以快速壮大规模, 进而通过规模经济的实现, 获得低成本出口竞争优势, 实现快速推高GDP的地区发展目标。 这个目标的实现, 不是着眼于地区长远发展, 而是有利于一届政府领导的政绩与可能的升迁。 可以说, 这种着意打造和增强低成本竞争优势、 鼓励粗放型经济增长方式的产业政策思路, 与我国历史上处于较低经济层次、 与曾经的要素禀赋优势、 与当时较低的技术创新能力等客观现实, 是相符合、 相适应的。 对于当时的中国经济, 当时的产业政策隐含的生产性补贴带来的低成本优势, 可以缓解和弥补因要素价格扭曲引致的市场摩擦与市场失灵, 也可以降低市场机制发育滞后给实体企业带来的高昂的制度性交易成本。 同时, 围绕产业政策的制定与实施, 在地方政府、 各级官员、 企业家与当地民众这些利益体之间, 形成了一个激励相容的利益圈: 政府获得GDP增长和税收; 地方政府一把手获得升迁或者寻租的机会; 各级官员获得寻租机会; 企业家获得利润与发展; 民众获得就业、 土地拆迁补偿等收益。

必须肯定的是, 在我国经济处于起飞阶段的历史时期, 这种产业政策实践对经济发展各方都是有利的。 然而, 随着全球技术经济形势变化, 我国经济也进入了转型发展的新时期。 这一时期, 原来具备的各种要素禀赋优势, 都随着国家和地区形势变化而发生根本性转变, 逆全球化趋势也有抬头, 我国面临传统经济发展方式必须得到彻底扭转的关口。 从低成本要素依赖和粗放的增长模式向高端要素驱动型转变, 既是全球宏观形势所迫, 也是我国经济转型的内生需求。 然而, 受对市场与政府的功能边界定义不清所限, 受政府行政权力架构体系产生路径依赖极难调整所限, 受经济活动一定程度上依赖官商勾结且短期内难以破解所限, 受产业政策制定与实施中普遍存在寻租与腐败导致的利益集团阻碍改革的限制, 我国产业政策要想随经济结构调整与转型升级过程 “自然而然” 地实现共同转型升级, 绝不是靠某个方面单独做出努力就可以实现的。 它是一个多方共同做出努力才有可能实现的系统工程。 总体而言, 现行产业政策与经济进入新常态的现实需求是不相兼容、 甚至相互冲突的。 加之现有经济与行政体制安排中的固化因素, 相当程度上阻碍产业政策转型升级的实现。 当然, 应该肯定某些地区在一定范围内开展的调整与改革尝试, 但在现有的官员专业能力与执行能力有限条件下, 在现行的官商合谋寻租腐败难以有效杜绝的情况下, 这些改革尝试恐怕也不会取得什么实质性改变。

二是当前的产业政策实践与落实创新驱动国家战略的目标相背离。 尽管当前产业政策呼吁为真正落实创新驱动国家战略, 要促进经济发展模式转变、 加快经济结构转型升级、 促进形成新的经济发展驱动力等, 但事实上, 现行产业政策与打造创新驱动的国家战略的发展目标是相背离的。 首先, 目前各级政府仍然延续传统产业政策采取的工具手段, 运用财政资金补贴和激励企业创新研发活动,但这些资金的使用缺乏精准定位施策的确切保障, 不能确保投入资金能够被企业真正用于提高基础研发创新能力或弥补共性关键技术短板, 也不能保证企业会将资金用于培育和引进创新所需的人才。在引导构建具有国际竞争力的现代产业创新技术体系、 发展引领产业变革的颠覆性技术、 打造区域创新价值链体系方面, 也没有起到助力突破创新成果产业化推进所面临的机制体制障碍。 相反, 在刺激权力部门利用自身掌握的创新补贴奖励政策权力, 并拿这种权力与关系企业合谋贪腐的时候, 相关政策工具起到的 “作用” 可能还要更大。 对于真正用于支持企业创新活动的相关补贴资金来说, 从使用情况与效果来看, 主要存在四个方面问题。 一是大量原本旨在提高企业创新投入的财政资金补贴, 只是被用于企业一般性生产经营活动, 真正用于创新研发环节的资金并不多。 二是真正用于企业创新人才培养与创新专业技能培育的资金较少, 而用于购买机器设备与相关硬件的反倒比较多。 三是致力于自主创新能力与取得技术突破的资金较少, 而用于购买国外技术的资金较多。 四是用于民营企业的资金较少, 而用于国有企业的资金较多。 同时, 政府创新补贴政策的实施, 对企业层面的研发投入产生了明显的挤占效应, 这就使得企业对国家创新研发补贴政策产生了不同程度的资金依赖症, 很大程度上削弱了企业自主创新资金投入的积极性。 对于企业来说, 争取国家创新资金支持, 比自掏腰包肯定要划算; 同时, 国家没有对创新补贴的绩效评估监督予以严格规定, 使得这些资金一旦争取到手之后, 用于何种用途、 产生多大创新效果, 都是可以蒙混过关、 无需担责的。 这样, 国家投入巨大资金, 本意是对企业创新活动予以支持, 但资金使用及预期效果十分不理想, 创新资源配置的效率极低。 可以说, 目前我国以政府财政资金补助为主的产业创新政策手段基本上是无效的, 甚至造成大量浪费。 其次, 知识产权保护与相应监督惩罚机制缺失, 专利制度也有待完善, 抑制甚至打击我国产业创新的意愿与动力。 尽管从法律法规条文上来看, 我国已经制定了一系列知识产权保护的法规与制度, 但长期以来, 在地方保护主义事实上存在的影响下, 各地方法院系统并不重视知识产权保护执法与相关能力建设。 加之腐败活动等因素的影响, 都对知识产权执法公平性形成干扰, 事实上架空了相关知识产权法律法规的落实执行。 知识产权相关法律法规体系的缺位, 使得我国企业创新研发受到严重打击。 相信很多人都对此深有感触: 市场上刚出现稍有商业价值的创新技术与产品等, 很快就会出现畅销的高仿真复制品。 一些企业对新产品新技术等进行肆意模仿甚至剽窃抄袭,这种行为甚至已经达到 “司空见惯” “见怪不怪” 的地步。 这种同行业之间通过低成本、 甚至零成本的模仿抄袭而 “大发横财” 的行为一直非常盛行。 对于真正投入大量资金与智力资源进行原创性创新的企业来说, 在模仿者不费吹灰之力就抢占巨大市场份额的冲击面前, 其前期投入的巨额研发成本, 根本无法得到预期的市场回报, 也就严重打击了企业创新的积极性。 同时, 当前我国专利制度体系也已经跟不上现实需求。 单从数字来看, 近年来我国发明专利与其三种类型 (发明、 实用新型、 外观设计) 的专利申请数已居世界第一, 但实际上, 我国各级政府对国家创新战略的概念与应用理解, 仅仅局限于对使用专利给予奖励、 对创新进行资金补贴, 我国专利数量增长之快与专利转化应用增长之慢, 形成鲜明对比。 不得不说, 只注重专利数量, 却不重视创新转化应用, 说明我国事实上存在 “专利泡沫” 与 “创新假象” 的问题。 也就是说, 大量质量低下的专利推高 “专利数” 这个账面数值, 却没有实际转化与产业应用价值, 那么即使再高的专利数量增速, 也无法对我国经济增长与转型创新提供预期中的支撑与引领推动作用。

三是当前产业政策与我国目前 “制造业立国” “工业强国” 的国家战略目标相背离。 从世界各国产业发展阶段的历史来看, 制造业对一国经济增长的基础性支撑作用是有目共睹的。 对于这一点,我国对自身以制造业为主的实体经济部门对整体经济的这种基础支撑作用的重要性, 也有着深刻的认知。 为此, 在 《中国制造2025》规划中, 我国将其明确定位为 “立国之本、 兴国之器、 强国之基”。然而, 从现实情况来看, 我国各级政府所制定与实施的产业政策,就其内涵与特征来看, 不仅起不到壮大与提升制造业部门可持续发展能力与国际竞争力的作用, 反而与我国制造业立国的国家战略目标存在背离, 甚至可能产生负面扭曲影响, 同时在诸多层面对我国制造业可持续发展能力的提升造成负面影响。 尽管产业政策总体设计目标与实施是相对合理与科学的, 但各级政府在落实与具体执行中央产业政策的过程中, 就产生了与做大做强中国制造这一总体目标不兼容的问题。 非常简单, 中央是站在全国甚至全球的角度通盘长远考虑问题, 但地方则只关注自身与当前。 对于地方政府来说,本应该将有限的财政资金运用到这样的领域: 即从长远上看, 将制约本地区制造业或产业集群可持续发展的关键共性技术、 关键核心技术、 关键零部件及高端生产装备等短板的突破与解决; 构建事关提升制造业产品质量、 提高生产效率、 完善技术专业人才体系、 完善精益制造生态、 完善区域创新价值链等的相关体系。 实际上, 在落实中央相关政策的过程中, 地方政府首先考虑的问题往往是如何将有限财政资金运用到支持发展高新技术企业与战略性新兴产业等领域, 或者支持发展高端生产性服务业, 如金融、 物流等。 也就是说, 地方政府很难从本地产业发展要素资源禀赋条件与经济发展阶段性特征出发, 基本不可能理会本地是否具有发展高新技术产业与战略性新兴产业等的基础条件, 但却 “各显神通” 地争取国家产业优惠政策以发展高新技术与战略性新兴产业, 最终导致地区之间高技术等产业过度竞争与区域产业结构趋同。 在这种形势下培育起来的产业, 绝大多数不太可能具有根植性与可持续发展能力, 产业政策实施催生了大量逆向选择与道德风险行为, 并最终导致制造业可持续发展能力弱化、 产业政策泡沫化。

在这里, 我们举一个典型的例子。 从劳动生产率指标来看, 2001年, 我国装备制造业、 战略性新兴产业、 传统制造业的劳动生产率分别为1.1533、1.2143、1.0589万美元/人。 同期, 美国同样三个产业的同一指标分别为8.7083、 23.1235、 10.2910。 到了2014年, 我国三个产业劳动生产率分别提高到2.9694、 3.3744、2.5176, 而此时美国同样三个产业同一指标分别提高到12.3906、37.2313、14.6102。[2]实际上, 从2001年到2014年这14年间的变化趋势来看, 我国装备制造业、 战略性新兴产业、 传统制造业这三者之间的劳动生产率差别不大, 并且三者在这些年间劳动生产率变动趋势之间的差距, 先缩小、 再扩大、 又缩小。 可以这样说, 我国装备制造业及战略性新兴产业与传统制造业相比, 其生产效率并没有显著差异, 说明我国这两个产业并非是名副其实的资本密集型产业, 更不是高效率产业, 极有可能处于两个产业的低端劳动密集链条上。 在这种状态下, 我国政府针对这两个产业的相关补贴扶持政策也就未必有效。 同时, 经过14年发展, 我国装备制造与战略性新兴产业的劳动生产率与美国相同产业的劳动生产率的绝对差距反倒有所扩大, 特别是战略性新兴产业, 其劳动生产率与传统制造业的差距拉大尤为明显。 这些数据表明, 我国相关产业政策的实施,至少在装备制造和战略性新兴产业领域, 并没有使其生产效率与竞争力达到对发达国家的追赶效应。

四是当前我国产业政策的实施, 与构建具有中国特色的社会主义市场经济体制的任务目标相背离。 总体来看, 我国当前产业政策工具多数属于生产性补贴性质, 这种补贴的来源是财政部门资金,补贴对象是竞争性市场主体, 而不是公共服务部门或具有公共产品性质的企业部门, 而这是违反市场经济公平竞争原则的行为, 也违背世界贸易组织的基本规定与原则。 事实上, 我国产业政策还偏向于国有企业, 尤其是中央所属的国有企业, 其获得的各种产业优惠政策与巨额财政资金补贴, 都高于地方企业和民营企业。 这种现象的产生, 一方面, 因为国有企业性质上与政府部门属于 “一个系统”, 各种财政补贴与优惠必然要更倾向于系统内部, 不但因为利益攸关, 而且一旦出现政策效果不及预期的情况, 责任归属与消化也相对简单; 另一方面, 国企与政府官员之间既然是 “一家人”,各种合谋与利益输送就更为方便。 最简单的, 安排相关亲友到国有企业收入较高的岗位任职, 就是一件十分便利的事情。 也就是说,各级政府在制定和实施产业政策中普遍存在各种非市场化行为、 偏向国有企业的行为等, 既直接干预了市场公平竞争机制, 也强化了国有企业的行政垄断地位, 并造成 “国进民退” 的后果, 对公平竞争市场机制的建立, 对市场优化资源配置的机制, 都造成了不良影响。 从十四大宣布 “经济体制改革的目标是社会主义市场经济体制” “使市场在社会主义宏观调控下对资源配置起基础性作用”,到十八大提出 “使市场起决定作用”, 可以说, 我国从理念与实际行动上, 都对市场与政府进行了重新定位。 展望未来, 探索制定实施与社会主义市场经济体制全面兼容的新产业政策, 将成为改革的重点任务之一。

[1] 张杰, 金岳: 《“高债务—高税负—通缩” 背景下中国实体经济的发展困局及破解思路》, 江苏社会科学 [J] .2016年第1期。

[2] 数据来源:2001、2014年 《中国统计年鉴》; 美国经济分析局。