从双轨到统筹

五、社会管理的内容拓展：从双轨到统筹

改革开放30多年来，我国的经济社会取得巨大发展的同时也积累了不少问题和矛盾。伴随着经济社会的深刻变革，我国的社会管理正面临着许多新的挑战，特别是当前社会进入转型加速期后，利益分化，价值多元，矛盾复杂，风险加大，发展不平衡、不协调、不可持续等众多问题日益突出，社会管理的任务变得日益繁重，面临着前所未有的困难和挑战。在此背景下，加强和创新社会管理已成为社会建设的重中之重。

社会管理的主要目标包括维持社会秩序、规范社会行为、化解社会矛盾、弥合社会分歧、促进社会公正、推进社会和谐。其中维持社会秩序和推进社会和谐是现阶段社会管理的总体目标和主要任务。胡锦涛同志在党的十八大报告中提出，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设；必须以保障和改善民生为重点；必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。

南海从解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，维护最广大人民的根本利益出发，不断推动社会管理体制改革。南海积极构建新型城乡关系，不断健全公共服务配套建设，深化农村体制综合改革，区、镇、村三级综治信访维稳中心全面建成运行，“村改居”工作成效显著，政经分离稳步推进，农村集体资产管理交易中心全面建成，农村集体财务监管中心试点扎实开展，社区服务中心实现全覆盖，社会组织不断发展壮大，社会保障体系不断完善，城乡15分钟公共服务圈基本建成。

（一）统筹城乡新发展

党的十八大报告明确提出要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。“十二五”时期，许多地方把推进城乡一体化发展确定为要着力实施的重大战略，作为改革开放的前沿阵地，南海在经济社会发展方面取得了长足的进步，随着经济社会改革的深入推进，工业化和城市化进程加快，南海城乡社区结构和面貌也发生了巨大的改变，已经从一个纯农业生产区发展成为工商业繁荣的先进地区。但在经济社会获得巨大发展的同时也面临着经济发展方式粗放、集体利益纷争突出、城市化进程滞后等深层次矛盾和问题。为进一步推动经济社会进步，解决现阶段城乡发展中存在的突出问题，南海发扬“敢为人先，勇于创新”的南海精神，锐意进取，实施了一系列改革举措，统筹全区城乡新发展，理顺基层社会管理体制，促进基层社会的稳定发展。

1.城乡融合：城乡一体化的目标

从新中国成立初期到改革开放前，我国实行计划经济体制，逐渐形成城乡分割的二元结构。这种结构在形成之初，确实对当时的经济社会发展起到了一定程度的促进作用，但随着经济社会的发展，城乡二元发展模式的弊端和负面功能愈加突出，迫切要求对其进行改革。

改革开放后，国家根据社会发展的实际情况和人民的要求，制定了符合我国国情的改革开放政策，调动了人民的积极性，经济发展迅速，人民生活水平不断提高。城乡关系也出现了新的变化，在城乡二元结构不断松动的条件下实现了中国城市化的新进展。城市变得越来越开放，城乡之间的流动也越来越强。这样就在以前城乡二元结构分离的两大板块中，产生出一块介于两者之间的规模越来越大的中间层：在工业和农业之间产生了乡镇企业；在城市和农村之间产生了小城镇；在工人和农民之间产生了农民工人阶层，这就使得以前的界限明显的二元社会结构有所变动，变得比较松动和模糊，开始出现不断交流和融合的城乡二元结构。

但是由于城乡户口管理制度和城市劳动就业与社会保障福利制度的继续存在，二元结构的界限并未消失，城乡间还只是有限的交流和开放。农民向非农产业的转移和向城市的流动虽然冲击着原有的城乡二元结构，但城乡二元结构依然存在，而且城乡差距在某些方面也有进一步拉大的趋势，城乡之间的结构性矛盾只是有所缓和，并没有根本消失。因此推动城乡社会的一体化发展，消除二元结构的桎梏，就成为新时期社会建设和社会管理最重要的目标之一。

在对城乡一体化的理解上，以前更多地认为城乡一体化就是使农村城市化、农民市民化，认为推进城乡一体化发展就是要加快农村城市化进程。针对这种认识的局限性和在实践中出现的按照城市模式搞新农村建设的情况，许多学者和地方领导更多地强调城乡一体化不是“城乡一样化”，提出城乡一体化不是把农村变成城市，而是应根据农村和城市不同的特点，使农村和城市保持各自不同的生活环境和生活方式。一方面，城市和乡村要保持各自的特色；另一方面，城市也要吸收乡村的优点，乡村也要吸收城市的优点。农村社区建设固然不能完全按照城市模式来搞，但在推进城乡一体化背景下，也不能脱离城市化来搞农村社区建设。城乡一体化不是“城乡一样化”，城乡一体化的本意是农村要保持良好的风光环境和特色文化，但城乡一体化也要求农村和城市有一样的地方，如要有大致一样先进配套的基础设施和相对完善平等的公共服务等，否则农村留不下人，更吸引不来人，人们还是会向往城市并力图往城市集聚。因此实现城乡社会的融合共生是推进城乡一体化的主要目标，而破除城乡二元结构则是实现城乡融合的关键所在。

2.“村改居”与政经分离：城乡统筹发展的新探索

在推动城乡社会一体化发展，破除城乡二元结构得到政府部门和学界一致认同的背景下，我国的城乡统筹一体化发展开始从理论研究进入实践推行阶段。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作出了着力破除城乡二元结构的重大决策，并从城乡统筹、制度建设等方面对推进城乡一体化发展作出了系统部署，紧接着国家和地方围绕推进城乡一体化发展所设立的统筹城乡综合配套改革试点，在实践中取得了显著成效。

2009年9月，佛山市南海区被确定为广东省农村社区建设全覆盖的试点单位，经过近3年的探索，南海已构建起农村社区建设“三大平台”——社区服务中心、社区活动中心和社区综治中心。从而将城市社区的先进管理模式延伸到了农村。2011年6月，南海成立了广东省首个县（区）级城乡统筹部，以推动农村综合管理体制改革，统筹城乡发展。从2011年年初开始，南海以广东省统一部署的村（居）换届选举为契机，对全区123个符合条件的村委会进行了“村改居”改革。

在经济快速发展，社会转型加速的时代背景下实施的“村改居”，正好适应城乡一体化进程中基层社区发展变革的要求，对推动城乡社会的统筹协调发展意义重大，重新建构了基层社区组织体系，理顺了基层管理体制，使城市公共服务延伸到农村地区，促进了公共服务均等化目标的实现。首先，“村改居”有利于城乡空间的一体化发展。“村改居”就是在城乡空间结构差异不断缩小，城乡边界逐渐模糊，城乡空间不断融合的过程中采取的顺应性举措，并且这一举措将打破城乡一体化发展的壁垒，进一步促进城乡空间一体化的进程。其次，“村改居”实现了城乡各种制度的有效衔接，打破了城乡一体化发展中的制度障碍，“村改居”实现了公民身份由农民向市民的转变，在此基础上，农民的就业制度也逐渐和城市的就业制度统一起来，扩大了农民的就业渠道，促进了农民就业结构的优化。另外，“村改居”以后，城市的基本社会保障制度如医疗卫生、教育养老向农村地区覆盖，逐步实现城市农村（居）民纳入统一的社会保障体系。最后，“村改居”实现了城乡社会的有效融合，促进了城乡社会一体化发展进程。无论是城乡空间的一体化，还是城乡社会的一体化，都在推动城乡社会事业协调发展，逐步缩小城乡居民在居住、就业、教育、医疗等方面的差异，促进城乡价值理念的适同，最终推动城乡社会的统筹协调发展。

在推进城乡统筹发展的过程中，南海推动实施了“村改居”，但是农村集体经济的产权不清引发的众多复杂问题成为阻碍南海城乡统一发展的一大障碍，为了使农村集体经济经营中出现的问题不至于影响整个南海的稳定发展，同时让政府从处理农村经济纠纷的繁杂事务中抽身出来，丢掉包袱，同时也为了推动城乡公共管理和服务的一体化发展，南海推动实施了“政经分离”，村一级的自治组织与集体经济实行“五分开”，即职能分开、资产分开、财务分开、机构分开、人员分开。

“政经分离”的一系列制度设计，进一步理顺了农村基层管理体制，规范村（居）民委员会自治管理职能。同时，“政经分离”确保了农村股民的权益，使基层管理的架构更加合理、更加科学。首先，理顺经济组织与自治组织的关系。“政经分离”通过制度设计明晰了组织职能，理顺了经济组织与社区自治组织间的关系。其次，推进农村集体经济的市场化，“政经分离”打破旧的“政经一体”的管理体制，同时借助于农村集体资产管理和交易平台、农村集体财务监管中心，进一步规范了集体资产的经营管理，建立起符合经济社会发展要求的，面向更广阔市场的集体经济组织经营体系，必将促进农村集体经济的进一步发展。最后，让渡了社区自治的空间。“政经分离”实施以后，村（居）委会从农村集体资产经营管理中抽身出来，回归到自我管理、自我服务的社区自治领域中，实现了“村改居”后社区管理体制向城市社区的规范靠拢，推动了城乡公共服务的一体化进程。

在破除城乡二元结构、推进基层社会管理机制改革的基础上，2011年6月，南海成立了广东省首个县（区）级城乡统筹部——区委城乡统筹部，统筹基层管理和城乡发展，推进公共服务均等化的进一步发展。

（二）公共服务均等化

公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。民生问题不仅关系到国民经济发展和现实利益分配，而且影响着社会成员的幸福感和认同感。因此在促进经济快速协调发展、“做大蛋糕”的同时，不应把单纯追求经济增长速度作为区域发展的唯一目标，而应将促使居民享有基本公共服务均等化作为长期导向，将基本公共服务均等化作为自己的责任，加强教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等与民生问题息息相关领域的改革，完善社会保障体系，加强社会化、制度化的“社会安全网”建设，不断加大公益性社会事业投入力度。

完善均等的公共服务是实现社会基本平等与和谐稳定的基础，为广大人民群众提供优质高效的社会公共服务，让人们生活得更方便、更舒心、更幸福，是进行社会建设的基本要求，也是政府社会管理的重要目的。提高公共服务的水平和质量，建立覆盖城乡、功能完备、分布合理、运转高效的公共服务体系，让公共服务惠及全体居民，是当前各地经济社会发展中最重大的民生工程之一，也是完善新的政府社会管理的重要内容之一。

1.加大政府对社会公共服务的支出

科技、教育、文化、卫生、体育、社会保障等社会公共服务事业的发展，需要大量的资金投入，必须依靠政府通过转移支付和财政手段等给予支持。公共服务支出具有“人本”属性。⁽¹⁾公共服务支出关注的终极目标是“以人为本”，促进每一个社会成员全面发展，实现社会公平、正义。政府要逐步加大公共财政支出中社会公共服务支出的比重，从而为全社会提供更多更为优质高效的公共服务，满足公众日益增长的公共服务需求。

南海在经济快速发展的同时，注重社会事业的发展，出台了《南海区创新社会管理试点工作方案》，不断加大公共财政对公共服务的支持力度，扩大民生投入，努力构建少有所学、壮有所用、老有所养、病有所医、住有所居、贫有所济的和谐社会。近几年，南海用于教育、医疗、社保、就业、文化等公共服务的支出占一般预算支出的比重逐年上升，从2006年的33.8％上升到2011年的39.5％⁽²⁾，增速远高于其他项目的支出，民生导向型的公共财政支出结构逐步建立。

一是制定政府公开购买服务的相关规定。不断扩大政府向社会组织购买服务的范围，出台政策规定凡是社会组织能够提供同类同质服务的，政府及职能部门按照“费随事转”的原则，优先向社会购买，主要购买包括公共卫生服务、公共就业服务、社会福利服务、社会救助服务、法律服务、养老服务等在内的各种服务项目，政府购买公共服务推动了公共服务的社会化和专业化服务水平，提升了公共服务的效率和质量，满足了不同群众的多样需求。

二是设立公共财政支持社会组织的专项财政预算。政府对社区社会组织的购买服务作为制度性的支出，由预算单位在年度预算中申报购买服务的项目预算，财政部门审核安排。明确区镇事权，建立区镇两级财政对社区社会组织的支持体系。

三是建立社区公益服务类社会团体经费补助制度。对社区公益服务类社会团体（即具有非营利性、公益性、志愿性的社会组织）在成立阶段确有困难的，经过申请、评估、公示、审核后，可获得1万元补助作为开办费。每个社区公益服务类社会团体每年可获得财务审计补贴1千元。健全考核激励机制，区财政每年划拨不少于50万元作为示范性社区社会组织和社会组织开展优质社区服务项目的奖励。区民政部门建立社区社会组织建设评估考评体系，明确社区社会组织评估考评细则，根据社区社会组织设施规模、开展活动的服务质量指标、对和谐社区建设的贡献程度等进行评估考评。同时对社会组织开展的社区服务项目进行绩效考核。对开展活动良好、发挥作用突出、社会效益明显的先进社区社会组织和社区服务项目给予奖励。奖金要求用于社会组织的硬件建设和社区服务项目支出，以不断提升社会组织的服务水平。

2.推进社区服务中心的全面覆盖

社区服务中心是政府公共服务在社区的延伸机构和便民服务平台，在社区党组织领导下，承办政府各工作部门委托的人口户籍管理、社会治安管理、流动人口和出租屋综合管理服务、市场安全监管、维稳综治、城管建设、国土规划、计划生育、环境卫生、民政救济、征兵优抚、劳动就业、文体科教、法制宣传、工会组织、共青团、妇儿维权等工作。

南海自2002年率先成立区行政服务中心以来，不断将行政服务向基层延伸，目前已初步形成了区、镇、村（居）“三级一体”的行政服务体系，在社区服务中心的基础上，整合基层社区事务，完善社区服务，并不断向农村地区推进，直至全面覆盖农村地区，实现了公共服务由城市向农村的延伸。在58个城市社区率先建立社区服务中心的情况下，目前224个村（居）委会也已经实现全覆盖，从而使城市、农村居民都能享受同等的公共服务。

按照便于服务、便于管理、便于自治的原则，综合地域性、认同感等因素，南海科学合理地设置社区服务中心。根据社区的不同情况，采取“多社区一中心”、“一社区多中心”和“一社区一中心”等模式设置，设置“一站式”综合性服务平台，方便了基层群众，大大提升了办事效率。

（1）“五个统一”完善社区服务中心的标准化建设。按照“统一服务标识、统一项目设置、统一运行流程、统一服务规范，统一资源整合”的“五统一”原则，南海组织实施社区服务中心标准化建设工程。在社区服务中心标识系统的设计上，突出政府公信力与品牌服务理念，彰显“关爱、孝德、树本、至善”的社区核心价值观；在项目设置上，从村（居）民的服务需求出发，统一设置代理代办、公益服务、便利服务等项目；在运行流程上，协调和理顺区、镇（街）行政服务中心和社区服务中心之间的工作关系，使机构和业务的上下衔接更加畅顺、高效；在服务规范上，社区服务中心按项目管理制、代理代办制、事项公开制、服务承诺制、流程监管制进行统一规范，实现被动服务向主动服务、单一服务向全面服务转变；在资源整合上，统筹整合社区服务中心与村（居）综治中心、流管服务站、城管工作站及社区警务室等场室建设，实现资源共享、管理有序、以人为本、服务优先。

（2）“三级衔接”推进区、镇（街）行政服务中心与社区服务中心的有效衔接。区、镇（街）行政服务中心建设电子公共服务平台，推进行政审批和公共服务事项网上办理，逐步将网络延伸到社区服务中心，并与社区服务中心建立业务沟通机制，提高办事效率，方便群众办事。

（3）“两个统筹”规范社区服务中心人员的管理。一是“统筹管理”，社区服务中心工作人员由社区党组织统筹管理。同时，区和镇（街）各部门对社区服务中心工作人员定期进行业务培训和指导，并建立考核评议制度。社区服务中心的工作和服务要接受社会公开监督。二是“统筹使用”，社区服务中心工作人员由社区党组织统筹调配使用，根据需要实行“一岗多责”和轮岗交流使用。

社区服务中心建设的加强和健全，有利于政府职能转变，推进政府公共服务下移，提升政府服务效能，有利于建立新型社区管理服务体制，全面提升基层社区管理和社会服务的整体水平。

3.推动多元化主体提供公共服务

公共服务可分为基本公共服务、准公共服务和经营性公共服务。对于基本公共服务，政府在确保公共财政投入的同时，可以通过优惠政策的激励机制和公共资源的补偿性供给机制，鼓励和引导社会力量举办，政府采取适当的形式购买其服务，提供给公众使用。对于准基本公共服务，可以通过财政补贴、公私合营、特许经营、贷款贴息、政策优惠等方式支持民间资本或其他社会投资主体举办。同时，全面开放经营性公共服务市场，允许多方力量举办，以满足不同人群的多样化需求，从而实现公共服务的多元化、社会化供给。

实现公共服务提供主体和提供方式多元化，是满足人民群众日益增长的公共服务需求的必然要求。作为现代政府的重要职能，基本公共服务既可以由政府直接提供，又可以由政府间接提供；非基本公共服务则可以更多地利用市场机制来提供。长期以来，我国的公共服务主要由国家及公办事业机构经办，提供主体和提供方式单一，公共服务供给不足、质量偏低、水平不均、效率低下，不能满足广大人民群众日益增长的公共服务需求。只有加快改革基本公共服务提供方式，推进非基本公共服务市场化改革，实现公共服务提供主体和提供方式的多元化，处理好公共服务提供者、管理者与经办者的关系，才能真正转变政府职能。在发挥政府主导作用的同时，充分调动各类市场主体和社会组织积极参与公共服务的供给。这不仅有利于政府尽快从大量“不该管”、“管不了”、“管不好”、“管起来成本很高”的事务中解脱出来，加快建立服务型政府，而且也有利于深化公共服务部门和事业单位等社会领域改革，释放和发展民间组织或民营经济提供公共服务的潜力与能力。

南海在推进社会管理创新的过程中，革新观念，利用靠近港台的便利条件，不断学习他们的先进经验，通过引进香港及广州等地的专业社会工作服务机构，采取优惠措施吸引众多社工机构扎根南海，服务本地居民。以南海桂城创益中心为例，作为整个南海首个创新公益综合体，创益中心成为关爱项目研发、社会组织培育、NGO（非政府组织）持续孵化、公益资源集聚及社区居民活动的综合平台。

创益中心开放之后，形成了稚童空间、快乐厨房、荒岛图书馆等日常活动场所，对所有会员免费开放。让专业的社工人员组织开展活动，同时，发展起了417人的义工队伍。一年的运营，就服务了一万余人次。

创益中心作为社会组织的孵化基地，以每年1元的低租金、免费一站式服务等优惠条件，为“草根”社会组织敞开公益创业的大门，助其实现公益梦想。据统计，创益中心运行的第一年，共培育25家社会服务类组织，服务领域涉及城乡社区服务、企业社工服务、外来工及其子女服务、驻校社工服务、青年就业服务、特殊儿童服务、居家养老服务、长者院舍服务、医疗社工服务、社会企业探索等，服务范围覆盖桂城25个村（居）。创益中心成为一个公益对接平台，资金、物资、服务，甚至人才都可在这个平台中聚集、配对，使更多企业、专业机构、公益团体、专家学者等各种资源聚集并合力发挥杠杆效应，实现公益的最大化。

（三）社会保障全覆盖

社会保障制度作为国家的一项重要社会经济政策，在现代社会发挥着“个人安全阀”和“社会稳定器”作用。

纵观人类的发展历史，无论是社会保障思想，还是社会保障实践，均源远流长，2000多年前中国孔子的大同社会论和佛教基督教教义等，构成了当代社会保障思想的历史渊源。在社会保障实践方面，追溯早期历史，在西方有救苦济难的宗教慈善，中国则有历代王朝的救灾济贫措施。进入资本主义初期，英国1601年颁布的《济贫法》，以及此后多个欧洲国家仿效建立的相应的济贫制度，成了促进早期资本主义发展不可忽略的措施。不过，现代社会保障制度的起源，则是在18世纪欧洲工业革命成功后，它兴起于19世纪80年代的德国。此后，又经历1935年美国颁布综合性的《社会保障法》、1948年英国率先宣布建成福利国家、1955年新加坡建立中央公积金制度等一系列重大事件，并不同程度地影响着其他国家的社会保障制度建设。到20世纪70年代，世界上所有国家或地区均不同程度地建立了社会保障制度。

1.现代化视野中社会保障的发展之路

近年来，我国工业化迅猛发展，城市化也以前所未有的速度向前推进，带来了许多新的社会问题。因此在社会保障方面也需要进行相应的调整和改革，以适应经济社会发展的要求，走上一条健康、公正、可持续的发展道路。通过构建健全的社会保障体系来解除国民后顾之忧，提供稳定的安全预期，并促使社会财富得到合理分配，不仅是人民的呼声，而且是社会公正的体现。从社会结构变迁和社会阶层流动的视角来看，当前我国正处于社会转型的加速期，社会结构继续分化，社会流动速度加快，社会风险不断积累，包括贫富差距、劳资矛盾及城乡差距、地区差距等在内的诸多社会问题，均迫切需要解决。但是当前我国的社会保障面临着城乡分割和区域发展失衡，人口老龄化和人口流动速度加快，工业化、城市化迅速，就业形式多样化，以及社会保障自身的制度设计缺陷等诸多方面的问题，在深刻的时代背景和严峻形势下，必须加快社会保障制度的改革完善：一是加快弥补制度缺失，构建能够覆盖全面的健全的社会保障体系并促使其完备化；二是切实提高社会保障制度的公平性，促使这一制度从形式普惠走向实质公平；三是不断提升社会保障的水平，增进群众福祉，促使财富合理分配。

现代社会保障制度的核心价值理念是公平、正义、共享。这一制度应当平等地对待每一个国民并保障满足其基本生活需求，普遍性地增进公民的福利。如同市场机制天然追求效率一样，任何社会保障制度都天然地表现出对社会公平的追求，都经历着从缩小不公平到实现并维护公平的发展进程。首先是社会保障法制化赋予国民平等的社会保障权益，并通过相应的程序来加以保障；其次是社会保障作为财富分配机制，以免除国民的生存危机为正义底线，是当代社会文明进步和法律正义、分配正义的具体体现。而社会保障对公平正义的维护，都是通过共享机制来实现的，共享既是社会保障制度追求的基本目标，又是实现其他多重目标的基本手段，它强调风险分摊和互助共济，以集体的互济、群体与个体的互助来分散个体遭遇的风险，进而促进整个社会的团结与融合。

如果要将公平、正义、共享的理念融入具体的社会保障制度安排中，还需要遵循如下基本原则⁽³⁾。一是普遍性原则，它植根于公民社会保障权利平等的基础之上，其实质即是共享和普惠。二是统一性原则，它要求基本社会保障制度应当实现统一，这是确保公民享有平等的社会保障权、促进和维护全国统一劳动力市场、实现社会团结的重要条件。三是互助共济原则，互助是共济的必要前提，共济是互助的必然结果。四是可持续发展原则，遵循从缩小不公平到实现公平的路径，在社会保障建设中采取渐进、持续发展的方式，并充分考虑代与代之间的公平性，适当体现出激励性，追求可持续发展。五是以人为本与弱者优先原则，以人为本是社会保障宗旨的直接体现，而优先保障社会弱势群体的基本权益，又是以人为本的直接体现。六是政府主导与责任分担原则，社会保障作为公共品或准公共品，是市场机制失灵或部分失灵的领域，因此，政府主导是一条重要原则，但政府主导不等于政府包办，而是需要明晰政府、企业、社会、个人等责任主体的责任分担机制，有效地调动各方积极性，促使其参与社会保障事务。

2.南海“渐进式统一”社会保障的实践探索

在统筹城乡社会一体化发展的过程中，推动城乡基本社会保障的逐步统一是确保城乡协调发展的关键，有利于从制度上打破城乡二元分割的桎梏。当然从实际国情出发，实现城乡社会保障的完全统一，建设全体国民均等的社会保障基金、实施统一的社会保障制度难度太大。因此这里所讲的城乡社会保障一体化并不是说城乡的社会保障水平和标准完全一致，而是指根据中国国情，打破城乡分割的二元社会保障结构，在社会保障制度设计上把城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹规划，逐步缩小城乡之间在基本社会保障方面的差别，实现城乡在政策上的平等、体系上的有机统一，使城乡居民均能实现老有所养、病有所医、困有所扶。

南海经过多年的努力发展，经济实力不断增强，尤其是农村集体经济实力比较雄厚，在社会保障建设方面也一直走在全国前列，目前已经全面建立起包含社会保险、社会救助、社会福利在内的综合社会保障体系，实现了城乡社会保障的有效衔接和广泛覆盖。如表1－1所示，为2005—2011年南海区社会保险参保人数情况表。

表1－1　2005—2011年南海区社会保险参保人数情况表⁽⁴⁾　　单位：万人

一是建立城乡居民基本医疗保险制度。医疗保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，是国家的基本经济社会制度之一。推进医疗保险制度改革完善，建立覆盖城乡居民的基本医疗保险制度，为广大居民提供基本的医疗保险，关系改革、发展和稳定的大局，对于深化改革、促进发展、保持稳定，具有重要意义。南海采取“两步走”策略，建立起城乡居民基本医疗保险制度。第一步，建立全区统一的农村基本医疗保险制度。从2004年1月1日起，确定每人每年筹资190元，由区、镇（街）、村委会（村民小组）和个人共同负担，基本实现了农村人口全覆盖。第二步，实施城乡统一的居民基本医疗保险制度。2006年7月1日起，城镇居民（参加职工基本医疗保险的除外）可参加基本医疗保险，并与农村居民基本医疗保险并轨，建成城乡统一的基本医疗保险体系。此外还实行了全民门诊医保，较好地解决了城乡居民的医疗保障问题。

二是建立全征地农村居民养老保险制度。养老保险覆盖状况是衡量一个区域公共服务和人民生活水平的重要标志。近年来，南海一直致力于构建和完善基本社会保障体系，基本实现了人人享有养老保险的目标。南海区从2005年1月1日起实施区级统筹、集体缴费、政府扶持的全征地农村居民养老保险制度。在基金筹集方面，区、镇两级财政各负担25％，股份经济合作社负担50％，农村居民个人不需缴费。参保并缴费的全征地农村居民男60周岁，女55周岁，每人每月可领取150元。2008年年底，全区符合条件的集体经济组织成员共18.7万人，纳入参保对象范围15.9万人，其中3.1万人已享受养老保险补贴。

同时南海于2010年1月1日起开始实施新农保政策，实施对象是年满16周岁以上，有南海区常住户籍，且未参加机关事业单位退休统筹和城镇职工社会基本养老保险的城乡居民。新农保为南海的城乡居民又增加了一道养老防线，“养儿防老”在南海将渐成历史。

三是构建城乡统一的社会救助体系。首先，在最低生活保障方面实现了城乡一体化。从2009年7月起，南海将农村居民低保标准提高到每人每月350元，同城镇居民低保标准一致，2011年7月1日起，提高低保标准至每人每月390元，实现了城乡一体化。其次，不断提高城乡特困人员救助水平。从2007年7月开始实行低保户生活临时补贴，并及时足额将补贴直接发放到低保对象的账户，确保城乡困难群众基本生活不因物价上涨而降低。从2011年1月起将农村五保供养对象和城镇“三无”人员的供养标准从每人每月500元提高到700元。从2009年1月1日起，对城乡特困人员实施分类救助，即按照城乡特困人员致贫原因、身体状况、劳动能力、困难程度和自救能力的具体情况制定不同的标准进行救助。对符合条件的低保对象按区低保标准每人每月增发10％～20％的分类救助金，不断提高弱势群体生活水平。再次，试行低保、五保对象门诊医疗保障办法。按区、镇各负担50％比例，南海在全省率先建立低保、五保对象的门诊基本医疗全免费政策。最后，落实扶贫助学资金。2007—2011年投入资金7011万元，对全区本地户籍（不分农村和城镇）的低保家庭就读幼儿园、义务教育阶段、高中教育阶段学校的学生和入读全日制普通或成人高校的新生给予助学补贴，解除学子后顾之忧。

（四）利益表达新机制

随着改革的不断深入，社会结构日益分化，群体的利益需求更加多元化，不同的社会阶层、不同的社会利益群体、不同的社会成员，有着各自不同的利益和利益诉求。在迅猛发展的社会环境下，民众对自身利益和权利的维护更加关注。而民众的利益能否得到很好地表达与维护，是一个现代政府所致力追求的目标。要平衡、整合各阶层的利益，就必须建立畅通高效的利益诉求表达机制，所以，开拓、畅通多元的民意表达方式和渠道，是当前社会管理创新的重要内容。

1.社会转型中的利益表达机制建设

当前中国正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在社会转型过程中，经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多元化，社会利益结构也随之分化、重组，新的利益群体和阶层逐步形成，与此同时，因为利益分配不均衡而产生的社会矛盾也日益突出。因此，在推动基层社区管理创新的过程中，需要理顺利益主体异质化、利益需求多元化、利益获取途径多样化、利益差距扩大化、利益矛盾和冲突公开化等复杂的关系，在多元利益诉求之中寻求一个平衡点。⁽⁵⁾构建一个健全的利益表达机制对于整合社会力量，实现社会的顺利转型具有极其重要的意义。

第一，健全的利益表达机制是现代政府权力运行规范化的迫切需要。没有制约的权力必然导致腐败，制约公共权力是民主政治的一个基本要素。制约公共权力有两种有效的途径，一是权力体系自身内部的相互制衡，二是公民和公民社会的制约，即权力体系之外的制约。公民社会要求通过公共利益表达机制使政府的行为符合公共利益，政府权力必须以保障公民权利为基础，以关注社会需求和民意诉求为起点。这就要求建立和完善利益表达机制，以充分了解不同社会利益群体的不同利益需求，并在意见综合和决策中加以协调，形成公共政策。

第二，健全的利益表达机制是保证决策科学化、民主化的迫切需要。从本质上说，建立健全的利益表达机制的价值在于，能够通过法定形式，使公众“进入”政府决策过程，从而有效地行使民主权利。现代市场经济是一种不同利益主体之间良性博弈的经济，它要求建立四大利益关系机制，包括利益表达机制、利益博弈机制、利益协调机制、制度化的解决利益冲突的机制。其中，首要的是利益表达机制，充分有效的利益表达是科学决策的前提。公民对决策过程的参与，可以及时发现政策的失误和偏差，及时纠正决策失误，从而使决策更加科学和合理。

第三，健全的利益表达机制是保持社会稳定的需要。在当前社会迅速发展变化的过程中，稳定对一个国家和社会来说具有至关重要的意义。构建一个完善的利益表达机制，为各利益表达主体表达自己的利益要求提供一个畅通有效的渠道，使他们在法律允许的范围内以不同方式发表见解，就可避免潜在的社会性“地震”的发生；通过健全的利益表达机制，使人民群众与党政机关之间、各利益群体之间进行广泛的思想交流与意见交换，就能增进彼此的互相理解，消除隔阂，防患于未然。这样在一定程度上就会避免各利益表达主体在利益无法表达或表达不充分时，超越政治规范的允许度，以种种非规范行为，甚至包括破坏生产力的激烈方式向政府发送利益要求信息，从而增加社会不稳定因素，使社会不和谐。换言之，利益表达机制在社会稳定中起着“安全阀”的作用。

2.完善利益表达机制

在当前整个社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、社会转型加快的时代，面对新的社会管理问题和管理要求，加快政府职能转变和管理方式的转变，健全和完善多元利益诉求的表达渠道已成为新时期基层政府面临的重大课题，南海面对经济社会发展的新形势和新问题，不断努力创新各种利益渠道表达形式，建立和规范利益表达机制。特别是根据社会利益分化的情况，以及不同利益群体的特点，建立不同的利益表达机制，让公众的意见真正成为各种政策制定考虑的因素。努力实现“替民做主”的旧的执政理念和决策方式向“由民作主”的执政理念和决策方式的转变。

（1）微博问政：政府与民众零距离交流。

21世纪以来，互联网已经成为人与人之间沟通交流不可或缺的工具，它在现今的政治、经济和社会生活中扮演着日益重要的角色，并成为民众行使知情权、参与权和监督权的重要渠道。以互联网为主要框架的信息技术加强和创新社会管理已是大势所趋。利用信息网络工具创新社会管理、提高政府工作效率、降低公众参政议政的门槛、改善政府和社会以及公民的关系，增进他们之间的互信，成为当前许多地方政府的探索重点。

作为政府与民众之间互相沟通交流的重要桥梁，微博的重要性已被各地的政府充分认识。随着微博用户的迅速增长，微博不再仅是网民自娱自乐的空间，而逐渐成为公共事务的发布平台、意见的交流领域、自由言论的场域。在危机事件中，官方通过微博发布信息和传达政策，有利于政府快速了解危机事件，掌握信息发布的主动权，澄清谣言。微博问政增加了民众了解政府、反映民声、参政议政的机会，也为政府提供了了解民意的新方式，能够有效加强官民双方的意见交流。

南海非常重视微博的即时交互作用，目前已经形成了570多个独具特色、影响广泛的南海政务微博，建立起一张汇集民意民智的巨大的社会公共网络。在此基础上，南海创造性地开创了全国县一级最大规模的政务微博发布平台——“南海微力”微博广场。这些微博使区直党政机关、事业单位，镇（街）和村（居）社区不仅能够直接了解民意、倾听民声，而且能够做到即时回应、互通互动，广泛征求群众的意见和建议，客观的反映南海改革过程中的亮点、难点和焦点，积极解决基层群众的合理利益诉求。这些政务微博有效地服务于社区群众，调动起群众参与社会管理的积极性，提高了社会管理公众参与度。

在普及官方微博的同时，南海率先制定了官方微博的管理规程，明确规定各镇（街）、各单位的政务微博每天至少要发布1条信息，使用亲民话语，注意平等沟通，在工作日回复网民的评论不超过4个小时。成功地把官方微博作为一种常态化的执政方式，营造出一种官民良性互动的善治之风，改变了以往的“官本位”思想，改变了社会舆论体系和官话体系，真真正正做到了亲民服务。

（2）社区理事会：新老“本地人”的共建共享。

在倡导多元利益主体共同参与的理念下，南海成立了社区理事会。社区理事会是参与社区建设、管理和发展等重大事项的协商、议事和监督的民间自治组织，同时也是社区居民、辖区组织参与社区建设的基本途径和主要平台之一，发挥着集聚资源、民主议事、合作参事、协商共事的作用。

社区理事会成员是按照广泛性、代表性和先进性原则来选择的，成员由社区各阶层人士组成，汇聚了社区内各行业、各领域的代表，主要包括社区“两委”干部、驻地企事业单位代表及党员代表、居民代表、外来工代表、社工代表等，形成多元主体参与社区管理服务的新格局。首先，社区理事会为社区居民参政议政提供了平台。社区理事会调动社区内多元利益主体参与社区事务管理，对社区建设、管理和发展等重大事项进行交流、研究和商讨，为社区居民参政议政提供了平台。例如在罗村街道务庄社区，社区理事会积极收集企业员工、居民意见，反映辖区内公交线路较少、群众出入不方便等问题。理事会向居委会提议增设公交线路，居委会与街道、市政协调，争取到上级政府支持，开通三条公交线路，实现各村小组、工业区公交全覆盖，群众绿色出行。再如，罗村街道芦塘社区理事会对社区各项基础设施建设提出意见和建议。其次，社区理事会为社区居民监督评议提供了平台。在监督两委会的有关工作、协助有关部门进行项目监督方面，社区理事会发挥了积极的作用，取得了良好的效果。比如，罗村街道芦塘社区理事会配合居委会做好了“村改居”的监督工作，并协助有关部门监督社区内河涌整治、环境治理进展情况等。再次，社区理事会是资源整合的平台。通过积极整合各方资源，邀请居民参政议政，配合政府开展社区工作。如罗村街道罗湖社区的社区理事会下设关爱帮扶部、综合服务部、宣传文体部，分别有针对性地开展社区服务，满足社区居民的需求。最后，社区理事会是互惠共促的平台。通过社区理事会成员之间通力合作，共同致力于社区建设，彼此间也建立起良好的互动关系，使优势资源能够集中投入到社区建设所需要的项目中去，从而积极有效地配合了政府社区建设工作。

【注释】

(1)崔惠民，张厚明：公共财政走向民生财政：基本公共服务均等化的选择，经济问题探索，2011年第6期。

(2)邓伟根：中国共产党佛山市南海区第十二次代表大会上的报告，2011年10月12日。

(3)郑功成：中国社会保障改革与未来发展，中国人民大学学报，2010年第5期。

(4)资料来源：南海区人力资源和社会保障局。

(5)向德平、陈琦：试论转型时期我国社会利益的分化与协调，学习与实践，2006年第4期。