单轨制→双轨制

二、系统运营机制：单轨制→双轨制

1.公共品与市场品的二元结构

社会产品可分为两大类：公共品与市场品。公共品是社会公共福利所必需，但生产者却无法直接盈利，故私人不愿意生产。如公路建设、公共文化设施建设等，这些产品一般由政府提供。市场品是通过生产销售能够实现盈利的产品或服务，一般由社会资本生产提供。所以对市场经济国家一般都采用公共品与市场品二元生产结构，以兼顾效率与公平，不仅如此，对公共产品也不完全由政府直接生产。为了提高效率、降低成本，政府可通过竞争选择方式，将一些公共品的生产权委托给私营企业，因此，社会产品的生产主体可采取公营—商营的二元互补结构。以公营生产提供基本保障，以商营方式促进效率和创新。公营由政府事业单位直接组织，政策扶持，经营目的不是利润最大化，而是对公共服务起基础保障和平衡市场的作用。公、商互补，相互促进，用商营削减公营的垄断和惰性，用公营平抑商营的市场波动和暴利诉求。如在国外，公立学校与私立学校，公立医院与私立医院等领域的二元结构比较普遍。

电视传媒提供文化信息产品，同样可分为公共品与市场品。前者指社会公众需要但并不能盈利的节目，如公共教育、少数民族等节目；后者指大众娱乐、市场信息服务等节目。建立电视产品的二元生产经营结构，是中国电视传媒系统运营机制重构的客观要求。

2.西方国家公共电视与商业电视双轨制的运营特点及发展趋势

英、德、法三国的广播电视体制是典型的公营和商营并立的二元结构，其管理机制、运行方式特别是近年来公共电视机构的市场化改革之路，对我国电视业的发展具有有益的参考借鉴价值。

(1)公商并立的双轨体制的运行方式

英、德、法三国都是采取公共电视与商业电视并立的双轨制。如英国最大的公共广播电视台是英国广播公司（BBC），目前影响最大的商业电视台是英国空中电视台（BskyB），此外还有14家地方电视台组成的独立电视网（IT V）。德国最大的公共广播电视机构是德广联（ARD），还有德国电视二台（ZDF），此外有多家商业电视台如SA T（卫星电视一台）、PROF（电视七台）等。法国电视二台、三台是公共电视机构，法国电视一台、六台、新频道电视台则为商业电视台。

公共电视台和商业电视台在社会责任、经费来源、节目内容和管理方式等方面都各不相同。

——社会责任方面，公共电视台肩负着创造一种为整个社会认可并享用的社会效益，如注重社会道德、民主价值、文化习俗、宗教信仰等，不受党派利益和商业利益的左右，也就是说公共电视台和商业电视台相比至少承担着更多的公益服务责任。

——在经费来源上，公共电视台一般以视听费为主，而商业电视台却以广告费为主。视听费的标准由政府统一制定，统一征收，以国家拨款方式支付给公共电视台。但为了弥补视听费的不足，近年来一些公共电视台也获准经营广告业务，但其广告收入的比例和播放广告的时间量国家均有严格限制。如法国对法国电视二台、三台规定，平均每小时最多播出6分钟广告，BBC只有对外电视可以进行商业经营。

——从节目内容来看，公共电视台主要播出新闻、时事节目和高品位的文化节目，而商业台更多地播出娱乐性的电视剧和综艺节目。据调查，这种节目定位和观众的期望是基本吻合的。

——在管理方式上，公共台和商业台也各具特色。一般来说，各国政府都从政策上扶持公共电视台，商业电视台则完全按市场规则行事，其管理一般沿用企业法人治理结构，即董事会领导下的总经理负责制，人员是聘用合同制。而公共电视台在组织架构上则较为不同，如BBC最高决策机构是理事会，理事由政府任命，理事会在每个财政年度要向主管内阁大臣提交业务发展及财务决算报告，并经由议会讨论，理事会任命正副总经理。再如德广联（ARD）是各州广播电视台的联合体，各州广播电视台轮流担任执行主席，负责履行ARD的职责。

(2)公共电视台进行市场化改革的原因

在收视市场的激烈竞争中，商业电视台对公共电视台构成了严峻的威胁。在法国，自1982年起，视听业就进入了一个竞争的时代，私营电视台如雨后春笋般涌现出来，近20年间，法国电视台由原来的3家增加到30多家，私人电视台的代表是法国电视一台和电视六台。法国电视一台于1987年完全私有化，是法国第一大台。在商业台的进逼下，公共广播电视台面临着观众流失、收入下降的严峻局面。以德国公共电视台一台（ARD）和二台（ZDF）为例，2000年市场占有率之和仅为28.1％（分别为14.7％、13.4％），不及其余私营电视台的市场份额之和。商业台的广告播出量明显高于公共电视台，商业电视台成了快速增长的广告市场的最大受益者。在德国1996年的广告收入分配中，商业电视台占90％，而公共电视台的广告收入份额不到总量的10％。在激烈的市场竞争中，商业电视台靠财力上的绝对优势制作出大量产生轰动效应的电视剧和综艺节目，还挖走了ARD和ZDF的一些著名的节目主持人。

(3)公共电视台采用的市场化改革策略

在商业电视台的咄咄逼人的态势面前，公共广播电视机构不得不厉行改革，纷纷采取市场化竞争策略。

一是向外大力拓展收视市场。如BBC早在90年代初就在海外开办收费电视节目，其世界新闻台（BBC World），在全世界已拥有4500万收视用户，所获收入投入到BBC的节目制作之中。此外，BBC还大力开展节目销售和书刊音像出版发行业务，如BBC自办的《广播时代》在英国报刊中销量第一，读者群稳定在140万左右。BBC的电视节目还销往欧洲、美洲、中东和非洲。BBC的所有商业活动均由BBC环球公司统一经营，它为BBC赢得了丰厚的利润。

二是在内部大力引入企业化管理。精减机构，裁减人员，整治官僚作风，加强成本控制，实行节目制作与播出业务分离，提高外购节目比例，增加广告节目播出量，加大与独立制作人的合作。如BBC在1997年大力改革，将原设的13个管理部门精减为6个，将原来的36个节目编辑部合并为18个，共裁员1088人，削减了8％。同时创立内部市场，将广播中心与制作中心分立，引入“制片人选择”制度，让内部制作部门与社会独立制作公司展开竞争。技术设备和辅助材料的使用也在内部及内外之间引入竞争机制，并在政府的支持下，BBC对节目传送部门实行私营化，BBC的节目传送由此向该公司租用设备，该公司同时也为其他广播电视机构提供服务。据估算，这些改革措施为BBC节约了7000多万英磅，这笔费用再投资于节目制作，提高了节目质量。

德国、法国的公共电视台也同样大力引入商业化改革策略。如德广联（ARD）下属的自由柏林电视台（SFB）对节目选题面向独立制作人公开招标，节目制作尽量采用人员和设备外租的办法，精减人员，对所裁员工进行培训，内部重新安置。法国电视2～3台为了降低节目制作成本，提高委托制作和外购节目比例，目前委托制作和外购节目比例达50％。

但公共电视机构进入市场经营也遭到许多非议。BBC的竞争对手，掌控着天空广播公司的新闻公司曾气急败坏地指责BBC利用政府补贴与之进行不公平的竞争。许多BBC的竞争媒体提出质疑，一家由公众资金支持的媒体是否有权在市场上进行公平竞争？BBC也在设法避免冲突。它在推进商业运作的同时，将这些赢利活动与其核心的由公众资金支持的活动进行了明确区分，所有赢利活动都由独立于母公司的两个法人——“BBC风险”和“BBC全球”承担。即将公共事业与产业经营分立，同时努力提高质量标准，使大多数英国人觉得BBC的节目价廉物美，认为BBC每年约200美元的收视费物有所值。相比之下，商业付费电视台年收费760美元，而且价格正在上涨，使得持批评态度的私营电视台即使想播放更廉价的节目，也难以做到，因为BBC确定了他们不得不遵循的质量标准。

3.中国电视传媒系统双轨运营机制的构想

中国电视传媒的公共宣传职能和产业经营职能当前是集于一台，应该改变混合运营的现状，进行二元分类管理。对公益业务和经营业务剥离分营，对时政、社会新闻节目、对外宣传节目、农村、少数民族公益服务节目采取事业法人模式；对大众娱乐节目、体育节目、专业信息服务节目采取企业法人模式。前者是电视事业，后者是电视产业，二者在社会责任、运营方式、考核方式上均不相同，不能混在一起，相互掣肘。厘清轨道、分类管理的思路，正是西方国家公益电视台与商业电视台分营运作的现实经验。分类管理后，在全国建立电视公共宣传体系和电视产业经营体系的新格局，前者以事业体制管理，以社会公共责任为己任，可以免费播出，不以盈利为目的，以国家财政支持为主，可进行适量的广告经营；电视产业部分，则按照现代企业制度进行公司化改造，完善法人治理结构，确立市场经营主体地位，自负盈亏，依法纳税，大力发展电视产业经营功能。

在图3-5中，公共电视与商业电视均要求以规范的法治监管模式来把好节目导向关，承担好传媒的社会责任。对于新闻类节目，虽属于可赢利的市场性节目，但其公共责任和社会舆论影响巨大，市场化经营容易失控，故在当前及今后一段时间内，宜作为公共电视节目内容在政府严格管制下经营。但公共电视的经营并不等同于只有政府直接组织生产一种模式。由于传统的计划生产、制播合一存在着体制僵化、成本虚高、有效供给不足、效率低下等流弊。所以公共电视事业也要引入企业化机制，推进制播分离，实行市场采购、委托生产，从而提高公共电视节目的生产效率和服务质量。至于商业电视节目的运营模式，必须在传媒产业政策的规制条件内，严格按市场逻辑的自组织规则运作，才能真正推动中国电视产业的发展和繁荣。

图3-5　中国电视传媒事业与产业运营模式重构图

【注释】

[1]吴彤：《自组织方法论研究》，清华大学出版社，2001年6月第1版，第13页。