从一元到共治

四、社会管理的主体建构：从一元到共治

加强和创新社会管理，是保障国家政治建设、经济建设、文化建设和社会建设正常运行的基本条件，也是促进社会健康发展、保证人民生活幸福的必然要求。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”近年来，随着我国现代化与国际化进程的不断加快，社会问题、社会矛盾在较短的时间内相对集中地表现出来。要从根本上解决这些社会问题和社会矛盾，就需要从思想观念、体制机制、手段建设等方面入手，加强和创新社会管理。毫无疑问，社会管理的主体建构是其中最为关键的环节之一。社会管理体系完善的过程本质上也是社会主体不断发展，从而实现社会管理主体多元化、社会化的过程。多元与一元相对，社会管理的主体是多元的，像经济、政治、文化领域的管理一样，多元社会管理主体是包括政府在内的能够为社会提供公共物品和公共服务的组织或个人，比如政府、营利与非营利组织和社区居民等。

随着社会的发展，单向度的政府管理模式显得越来越捉襟见肘，社会管理的科学化期待民间力量等多元治理主体的共同参与、共同治理。只有政府、社会组织和公众主体在社会管理中分工协作，才能适应社会管理科学化的要求。如胡锦涛总书记所言，“切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。”⁽¹⁾以上事实，均传递多元共治的执政理念。就学理上来讲，现代意义上的治理本身就具有共治的含义。这是因为，共治既可以当作一个与治理对等的概念，又可以当作治理概念的子集，同时也包含着治理主体的多元性、治理机制的非对抗性及利益取向的可调和性等重要内核。

现代公共行政的“善治”理论认为，社会治理不应再是单一的政府行为，政府除了负起公共管理的职责外，更重要的是培养各种群体自我管理的能力，支持他们自我管理。⁽²⁾良好的经济社会秩序的建立，需要政府管理与群众自治的紧密结合，需要政府与群众及社会组织的相互协作和共同努力。社会管理需要从以政府为单一中心的一元化管理，走向与群众参与管理、自主管理相结合的多元化治理；从单一的政府主管部门管理的形式，走向包括各种非营利组织组织、公众共同参与治理的新局面。这种多元化的治理方式，会充分调动各种社会力量的积极性，并充分发挥各自的优势，对政府的管理起到很好的补充作用，同时也将降低政府的管理成本。⁽³⁾近年来，南海深入贯彻科学发展观，解放思想、大胆探索，创新社会建设，有效促进了全区社会经济的协调可持续发展。2011年，地区生产总值达到1810.31亿元，与2010年相比增长10.6％；地方财政一般预算收入115.3亿元，与2010年相比增长19.5％；城镇居民人均可支配收入增长7.7％，农村居民人均纯收入增长9.7％，实现了“十二五”时期的良好开局。⁽⁴⁾经济上取得骄人成绩的同时，南海加大社会转型产业升级的力度，从化解社会突出矛盾入手，努力尝试多元共治，探索创新社会管理手段，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。

（一）一元治理的困局

经过30多年的改革开放，政府职能的内容和范围都发生了重大变化，通过政治的、经济的、法律的、道德的多种手段开展社会管理建设，已经成为普遍共识。社会分工的精细化也需要多元化的治理主体来应对纷繁复杂的社会事务、千差万。别的社会需求和各式各样的社会问题。“十一五”期间，党和政府在保持经济高速增长的同时，加强了以保障和改善民生为重点的社会建设，并取得了显著成效。随着社会的流动性和开放性大大增强，我国社会管理体制存在的问题逐渐显露。矛盾较为突出的有：社会公平问题、社会保障问题、劳动就业问题、公共安全问题、社会治安问题、环境污染问题等。⁽⁵⁾这些问题的凸显在一定程度上表现了我国社会管理政策法规滞后、社会管理目标定位模糊、社会管理方式手段单一的弊端与不足。

1.社会管理法律滞后

当前，法律已经成为国家整合社会资源、治理社会事务的规范手段。由于社会管理涉及面广，任务重，对有关法律法规的需求急剧加大，而我国社会管理方面的立法工作比较滞后，有关法律法规比较分散，有些领域甚至还存在着法律空白。

就南海的具体情况而言，有些村组制定的各项制度可操作性比较差，细节不明确，不规范，且制定的各项制度之间互相矛盾，配合协调不够，各唱各调。有的村组制定的制度甚至与国家的法律法规相抵触，使得村民无所适从，导致一些矛盾的发生。如《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称《妇女权益保障法》）的出台、户籍制度改革后，很多村原来的章程都无法适应政策的变化，给农村集体经济组织成员界定带来一定的困难，从而导致一系列的“外嫁女”及其子女、入赘女婿、退伍军人、毕业大学生、回迁户、空挂户等人员能否享受本村的股份分红的农村集体经济利益分配的问题，而使得部分的人员上访。

以南海的“外嫁女”问题为例，《妇女权益保障法》规定，结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生存劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地村民享有同等权利。当这种普适性的法律要落实执行的时候，就会面临各种实实在在的限制。在执行《妇女权益保障法》的时候，村民搬出了《中华人民共和国村民委员会自治法》（以下简称《村民委员会自治法》），并以村民自治为理由，要求通过村内表决来解决问题。“外嫁女”在村子里属于少数派，简单的表决方式显然是无法使她们的利益诉求得到充分满足的。由于法律的滞后与不同政策法规的相互矛盾冲突，导致在很长一段时间内，司法部门都不便受理“外嫁女”权益纠纷问题。正是因为这个原因，在“外嫁女”问题初现的时候，非但没有有效解决，反而越积越多。除了《妇女权益保护法》与《村民委员会自治法》之间的矛盾之外，《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土地承包法》）与《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）也存在着矛盾。按照《土地承包法》、《妇女权益保障法》等法律法规解读农村“外嫁女”股权权益问题，农村“外嫁女”享受股权是无可非议的，但按照《村民委员会组织法》的规定，农村“外嫁女”是否享受股权应由多数村民表决通过，当召开村民会议投票表决，多数村组表决结果不同意，农村“外嫁女”股权权益被剥夺，这是南海区农村“外嫁女”问题拖而不决的原因。

国家层面的法律之间的相互矛盾本来已经为南海的社会管理造成了不可逾越的体制性障碍，地方层面的政策冲突无疑又为这一问题雪上加霜。部分村组在执行政策过程中，将股东与非股东进行区别对待，导致了农村股权争议矛盾日趋尖锐。在贯彻落实区农村基本医疗合作保险政策文件时，不少村组将村、组、个人的统筹资金规定为股东成员由村组集体支付其全部或部分统筹资金；农村居民的非股东成员由其本人支付统筹资金。在建立全征地农村居民基本养老保险补贴制度试行办法时，有关部门拟将享受对象划分为股东成员与农村居民的非股东成员两类。只有股东成员才有资格参加全征地农村居民基本养老保险补贴；农村居民的非股东成员没有资格参加全征地农村居民基本养老保险补贴。一些村组的治安、环卫等费用的统筹，采取量化的形式，费用分摊到社区每位成员，股东成员无需缴纳治安费、环卫费等；农村居民的非股东成员必需缴纳治安费、环卫费等。这种经济利益与农村股权紧密挂钩，使农村股权争议矛盾日趋尖锐。不仅如此，关于住房、教育、社会保障、就业、就医、社区服务等关系民生的各种制度更是存在明显的城乡差别和地区差别。因此，迫切需要社会管理方面政策法规的制定与出台，提高社会的参与程度，健全相关制度，调节收入差距，增强社会凝聚力。

2.社会管理主体定位模糊

关于社会管理主体仍然见仁见智。有学者认为，在社会管理中，政府仍然居于主导地位。社会公平公正的维护、社会秩序的维护及各种利益关系的协调等，政府都起着主导作用。有学者持相反观点，他们认为政府的过多介入会挤压社会的生存空间。然而，政府的社会管理职能不清造成政府社会管理越位和缺位现象却层出不穷。许多应由市场和社会承担的社会事务都由政府包揽，没有充分发挥社会组织和企业服务社会的作用。另外，政府在建立健全社会管理的体制机制及健全社会管理的法律、法规制等应由政府重点管理的领域和环节却又措施不力，存在缺位现象。过去，政府管理体制的一个显著特征是社会事务的方方面面都要政府审批和管理，政府是典型的行政管制型政府。由于政府管辖事务过多，直接导致了政府职能的越位、缺位和错位，也成为滋生腐败的一个主要原因。此外，政府直接插手经济活动，不仅制定市场“游戏规则”、担任“裁判”的角色，而且直接参与“游戏”。社会管理中，政府究竟应该居于一个什么样的位置？这是一个一直存在争议的问题。长期以来，政府在社会管理和服务中，采用的主要是计划经济框架下形成的直接管钱、管物、管人的行政管控型的管理方式，其管理机制仍停留在传统模式上，并未形成与市场经济相适应的管理机制。改革开放以来，中国各级政府一直比较注重推动经济发展，而相对忽视社会管理职能。一些地方政府和官员为片面追求经济增长速度和GDP指标，不惜以浪费资源、破坏环境和牺牲群众利益为代价来发展经济，导致社会矛盾和社会冲突日益增多。

缺位与越位的存在，致使社会服务滞后于人民群众的要求。在南海经济社会快速发展的过程中，出现了地区之间、城乡之间收入差距拉大，不同社会阶层之间的利益冲突增多，利益诉求表达多元化等问题。一方面居委会在空间上多在社区内部，且指导、监督及建议等管理工作又需要获得社区居民的参与和认同，才能得以顺利地完成自上而下交代的行政性事务；另一方面，居委会又被实质认定为是政府的延伸和派出机构，承担大量的行政性事务，其行动资源主要来自行政拨付和授权，行政性事务完成如何是影响居委会利益获取的重要变量。⁽⁶⁾

3.社会管理方式方法单一

新形势下社会结构和利益格局的发展变化，导致各类社会问题和社会事务日益增多。一些地方仍主要以单一的行政干预手段来管理日趋复杂化和多元化的社会问题，依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策和指令的方式来实现国家对整个社会的领导、组织和管理，缺少柔性化的道德教化和沟通协调，即政府全能主义。全能主义是过去中国政府治理特点的真实写照。改革开放以来大力引入市场机制，力求实现管理社会化，在一定程度上改变了中国党政体系的决策方式和治理模式，政府仍然扮演着一种类似家长的角色。⁽⁷⁾社会管理方式手段的单一化，在解决南海农村问题时表现得捉襟见肘。一方面是调处农村股权争议尚未纳入村组领导成员的绩效考评。另一方面是村民自治后，上级部门对村委只是引导和指导的作用，村组依法处理村组事务关键取决于村民民主决策的结果。

随着改革的纵深发展，全能主义政府管理通常会面临力不从心、管理成本攀升和引火烧身的困境。面对纷繁复杂的社会事务、各种各样的社会问题、千差万别的社会需求、错综复杂的利益关系，政府不可能再包揽所有社会管理事项，社会管理需要多元化的治理主体。具体言之，传统意义上的治理模式，一般是自上而下的，即政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。⁽⁸⁾单向度管理模式的弊端倒逼政府职能转变。

（二）多元共治的要求

多元共治格局的形成，可以改变以往政府对于基层社会的行政性管控，促进社会管理的自主性力量发展、壮大。多元共治的效用在于让社会化解自己衍生出来的问题，从而有效减低政府直接控制导致的成本，也使得基层社会内部充满活力。社会管理和公共服务是政府的重要职能，也是其他社会主体的职责。政府包揽社会事务的格局正在被打破，社会管理主体多元化的局面即将形成。

1.建立公共服务型政府

在公共服务需求总量巨大，需求日益多样化、复杂化的新形势下，要践行公共服务均等共享的价值理念，必然要求实施多元共治的制度安排。说到底，社会管理的核心，就是对人的服务和管理。由于政府掌握着大量的公共资源，决定着政策导向与制度安排。政府应明确界定自身的职责与功能，在事关民生的社会管理领域，绝不能放弃自己的职守，将建立公共服务型政府作为分内的职责。为此，应进一步理顺政府内部各个社会管理部门的利益关系，在这个基础上去满足最广大人民群众的利益。⁽⁹⁾在政社关系变迁的背景下，如何针对公共服务体制转型的现实需求，合理界定政府与社会、政府与市场之间的关系，寻求公共服务体制转型的可能路径，是我国社会建设与社会管理体制创新的重要议题。⁽¹⁰⁾

南海把基层作为社会管理创新的切入点与入手处，将建立公共服务型政府作为创新的主要目标。在村（居）党组织、自治组织、经济组织换届选举已基本全面完成的基础上，继续以教育培训、选拔培育等形式为抓手，进一步加强基层组织建设，特别是强化基层党组织建设，以基层党组织建设为核心，全面带动基层群团组织、社会组织、志愿者等组织建设，切实发挥基层各类组织在社会管理中服务群众的重要作用，使社会管理更加有序、疏解矛盾更加有效、处置问题更加有力。此外，壮大基层队伍力量也是社会管理创新的应有之义，一方面，继续完善区镇综治维稳中心为主体，若干联动中心为辅助的管理体制，进一步整合人力资源和组织资源，充实各级综合维稳信息员、网络舆情引导员、专职巡逻队等机构人员的配置。同时，吸引更多社会工作人才和社会组织参与社会管理，不断壮大基层力量，积极推进以村（居）党组织为核心、村（居）自治组织为主体、村（居）服务中心为平台、经济组织为支撑、社会组织为补充、村（居）居民广泛参与的共建共享基层管理新机制，筑牢和谐南海的防线。

2.释放社会组织活力

由于社会组织具有紧密联系公众、维护公众利益、自我管理、自我服务、整合民间力量、提高管理效率的优势和功能，因此其在我国社会管理中应该发挥主体性作用。社会管理指的是政府和社会组织部门为促进社会系统的和谐运行与良性发展，对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。⁽¹¹⁾政府和社会组织是社会管理的两大核心主体，政府在社会管理中占主导地位，而社会组织在社会管理中则是政府必不可少的协同主体。伴随着市场化改革的不断深入，利益的多元化催生了价值的多元化，地方治理主体的多元化是一种必然的趋势，因此，社会组织将会在地方治理中发挥日益凸显的作用，它对于促进当代中国民主政治的发展具有十分重要的创新价值。⁽¹²⁾

政府不仅要扶持社会组织，而且要促进社会组织的产生和发展。根据发达国家的发展经验，只有大量的社会组织参与到公共服务和社会管理事务中，才能有效弥补公共服务及社会管理的市场失灵和政府缺位，形成政府与民间共同治理的结构，从而推动传统政府向现代公共服务型政府转变。美国学者莱斯特·M.萨拉蒙认为，解决政府失灵最好的办法是实行“第三方治理”，即政府作为资金的提供者和监管者，当涉及具体的服务提供时，广泛求助于其他机构——大学、医院、行业协会等，利用大量第三方机构来实施政府职能。第三方治理加大了政府在提升整体福利方面的作用，又没有过度扩大政府的行政机构，调和了职能的强化和机构精简的矛盾。⁽¹³⁾社会组织提供的社会服务相对于政府提供的社会服务来讲，更加的人性化，更加的富有针对性，避免了有的群体得到过剩的服务，而有的群体却得不到服务的尴尬处境，弥补了社会服务提供的市场失灵现象的弊端。可以说，社会组织提供的社会服务着重关注人们本原的生活形态，有利于社会纽带、社会信任与互惠关系的产生，甚至对弱势群体参与社区管理、改善民生、提供公共服务等诸多方面均发挥着积极的作用。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中曾经明确提出，推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。社区社会组织作为一种独立的社会力量，是政府和社会联系群众的桥梁和纽带，在中国特色社会主义事业总体布局中具有不可替代的重要作用。当前我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征，社会建设和社会管理正在形成新的趋势，加强和创新社会管理，必须调动一切积极因素，充分发挥包括社会组织在内的多元主体的作用。如果简单地认为社会管理的主体就是政府，把社会管理混淆为政府管理，以为加强和创新社会管理就是加大对政府管理的人力、物力和财力投入，把政府管理的力量贯彻到社会各个领域，那就会重蹈管理成本无限增长和政府包管一切社会事务的老路。在构建中国特色社会主义社会管理体制的过程中，在党委领导和政府负责的前提下，应发展壮大社会组织，引导和强调事业单位和企业承担社会责任，加强社区建设，夯实社会管理基础，注重发挥工、青、妇等人民团体和行业协会在社会管理和公共服务方面的重要作用，发挥广大人民群众在居民自治、化解社会矛盾、参与社会管理等方面的作用。⁽¹⁴⁾

3.协调多元利益诉求

伴随着20世纪90年代以来中国整体社会结构的转型与由此引发的体制转型的过程，整个社会的利益分化越来越明显，而贫富差距不断扩大。正处于转型期的中国，当前的社会风险，更多的是源于各种利益诉求引发的社会矛盾。一方面，适度的利益分化有助于发挥社会激励的作用，为经济社会的发展提供动力，有利于激发社会成员发展经济的主动性和积极性，从而为我国经济社会发展提供强劲的动力。⁽¹⁵⁾同时，适度的利益分化有助于我国政治的民主化和法制化。⁽¹⁶⁾另一方面，不当的利益分化使贫富差距扩大，部分利益群体的利益受损，这将打击人们投身经济建设的积极性，社会利益分化不当使利益分配的不公平现象增多，引起多数社会成员的不满，导致社会关系紧张，利益矛盾和冲突加剧，从而引发一系列社会问题。⁽¹⁷⁾

利益分化必然会引起各种各样的利益矛盾，富裕引起的矛盾，并不比贫穷引起的矛盾来得少。⁽¹⁸⁾尤其我国目前正处于转型期，原有的物质利益结构的分化和新的物质利益结构的重建，使变革的社会出现了多元化、多层次的复杂利益群体。在社会主义市场经济条件下，由于市场经济的自发性、滞后性等某些消极因素存在，很难自觉地调节各种利益矛盾。⁽¹⁹⁾在社会阶层日益分化、利益主体日趋多元的社会转型与快速转型期，如何通过相应的制度安排，建立健全合理的利益表达机制与博弈环境，调整资源配置的方向，建立强势群体与弱势群体利益共享、风险共担的机制，达到利益均衡，实现互利共赢，应对战略机遇期社会结构变迁所引起的社会张力，以及由此所带来的社会危机或社会风险，是新时期我国社会管理的机制创新之维。⁽²⁰⁾在南海这样典型的先富地区，经济发展快、村集体经济收入高、“小福利”资源丰富，农民群体的利益分化和多元化诉求日益突出，政府迫切需要协调多元利益诉求，探索多元利益诉求统筹兼顾的科学化社会管理模式。

（三）政府与社会良性互动

在中国文化和社会语境下“政府—企业—社会”的合作三维将是中国“国家—社会”关系的新型形态。⁽²¹⁾这里所说的“新型形态”包括组织构架、作用模式和运行机制。

1.建立制度化互动方式

就南海而言，制度化互动方式尚未形成的原因之一在于，为了追求经济的高速发展，现在很多的镇（街）制定的制度都表现为重经济建设效益，轻社会管理监督。而国家的法律法规很多时候也没有详细到村组一级的管理制度上来。具体来讲，作为社会管理主体的社会组织参与社会管理，主要有两种方式。一种方式是协同政府进行管理。从国际经验看，西方国家的社会组织在社会管理中与政府、企业共同合作，不仅提供公共服务，而且参与社会事务的管理，其作用日益突显。它大大减轻了政府的负担，很好地满足了社会需求。另一种方式是各种社会组织之间进行协同管理。不同类别的社会组织具有不同的特点。组织的类型不同，功能和服务项目也有很大差别。一般来说，社会组织都具有很强的同质性，这种特性决定了它们所提供服务质量的高效和范围的相对集中。如果多种社会组织联合起来，在党和政府的领导下，为实现共同的目标，相互配合，发挥各自特长，协同工作，则能更好地发挥社会组织的作用。⁽²²⁾

所以，政府、企业、社会各个组成部分根据能力优势的原则，各自扬长避短，以彼之所长弥补己之所短，这将有利于产生良好的、有效的联动合作结果。⁽²³⁾这一愿景的达成，需要党政系统改变过去把社会当作是“下级”的计划体制思路，平等对待各种性质的社会组织。转变政府职能，构建“小政府、大社会”的格局。尤其关键的是要加强社会力量培育，使政府转移出来的职能有社会专门机构承接、专业队伍实施，因此，专业化、职业化的社会工作机构可以从人民大众和公民组织中获信息，为多元共治建立平台和通道，成为承接社会管理职能的重要载体和新型主体。⁽²⁴⁾

2.培育社会复合主体

何为“社会复合主体”？具体说就是以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体节等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体。⁽²⁵⁾多元参与的社会复合主体示意图，如图1－1所示。

图1－1　多元参与的社会复合主体示意图⁽²⁶⁾

就南海而言，近年来推行的农村基层组织体制改革，就是一种社会复合主体的构建与尝试。改革农村基层组织体制，确立以村党组织为核心，推行自治组织和经济组织分离，实行职能分开、资产分开、财务分开、机构分开、人员分开五分开，村自治组织逐步从农村集体资产经营和经济运营中退出，不直接参与集体经济经营，只承担农村社会管理工作和监督集体资产运行状况；农村集体经济组织主要从事农村集体资产经营管理，村党组织成员可以兼任农村集体经济组织成员，并以产权改革为核心，依法明晰产权关系，逐步将集体经济组织改造成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场经济实体，着力构建归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力的农村集体经济现代产权制度。

如何强化党的领导核心？南海也有自己的思考。强化党的领导核心需要进一步加强社会建设和管理。党员干部队伍要更多地下基层，接触群众，倾听他们的诉求，切实解决他们的实际问题。新加坡每个党员就是一个支部，渗透到社会的每一个角落。村（居）基层是社会建设的重要平台，谁掌握了基层，谁就掌握了执政话语权。要强化对社会组织的培育，尤其是村（居）自治组织，它们不属于政府的系列，但却是政府管理基层社会的重要抓手和落脚点，务必要做实做强。根据南海基层党建现状，南海区重点实施“六大计划”，出台《关于新时期加强和创新村（居）基层党组织建设的决定》和相关考核制度，同时配套10项细化工作制度力促落实。实行村（居）组织优化计划，出台《关于进一步优化村（居）党组织设置的指导意见》等4份制度文件，鼓励党组织设置方式的优化和创新，构建区域化大党建格局。实行大学生村（居）官成长计划，出台《关于进一步加强大学生村（居）官工作的意见》，不断深化大学生村（居）官工作的“南海模式”，实现每个村（居）均配备2名左右大学生村（居）官的目标。实行村（居）干部队伍活化计划，出台《南海区村（居）“两委”干部晋升、交流、离任和退出实施细则》等2份制度文件，探索管理新机制和新方法，进一步活化干部队伍。实行党员服务行动计划，出台《关于发挥党员先锋模范作用加强服务群众工作实施方案》，寓领导于服务之中，要求党员勇于亮出身份、乐于服务群众、善于解决矛盾。实行党员形象提升计划，出台《南海区村（居）党员管理工作细则（试行）》，严把党员“入口”关，疏通党员“出口”关，保持党员队伍的先进性和纯洁性。实行“百千万”大培训计划，出台《关于加强新形势下基层党员干部培训工作的实施意见》，抓好百名书记领导力培训、千名“两委”干部执行力培训、万名党员骨干服务力培训，提升其服务群众意识和社会工作技能。

此外，南海与华中师范大学合作共建国内首个社会管理创新博士后研究基地，该基地将以南海区的村居为实践平台，为社会管理提供理论支持和政策支撑。

在政府、市场与社会构成的合作三维中，社会具有重要的地位和作用。由于社会自身的松散、非中心化等特点，其组织化、制度化程度十分有限，对资源的获取、配置和控制等能力相应不足。⁽²⁷⁾因此，应强化与激发社会力量参与到社会管理当中来，从而使政府从社会管理的唯一主体转变为主导主体，社会组织从被管理客体转变为协同管理主体，公众和企业也成为社会管理的新生力量与重要合作伙伴。⁽²⁸⁾要强化社会的协同作用，形成多元的治理格局。

社会管理是基于一定时空中的经济发展水平和持续发展的要求，通过对社会要素内部构成因素的调节与控制，一方面使经济发展形成的“产出”为社会要素相关事业发展供给必需的社会性公共资源，另一方面使社会事业发展所形成的“产出”为经济持续增长供给人力资源和技术资源，使社会与经济之间形成发展协调性。⁽²⁹⁾社会管理的过程中，客观要求多个社会主体形成相互关联，其各自的主体性发生重叠或复合，使得这些原本不同的多个社会主体成为一个社会主体，即社会复合主体。社会复合主体的外延是指，社会主体的复合性所呈现出的各种具体性，这些具体性表现了社会复合主体的多样性和差异性。培育社会复合主体是社会运行和社会组织结构的重大创新，是经济运行和社会创业机制的重大创新，是政府职能转变和社会治理的重大创新。⁽³⁰⁾

3.构建共治格局

党的十六大以来，社会管理与社会建设已经纳入中国特色社会主义建设的总体布局，成为构建社会主义和谐社会的重要战略部署。我国社会建设蓬勃发展，政府在社会管理和公共服务领域积极创新，以民生为重点，在就业、收入分配、社会保障、教育、医疗、社会管理和社区建设等领域作了很多积极的改革和尝试。不过，在一些地方、一定程度上，社会建设仍然是政府在唱“独角戏”，社会协同和公众参与不足，如何组织和动员社会力量参与社会管理和公共服务，目前仍然缺乏一个总体性的政策思路和顶层设计，更缺乏适合社会组织和公民参与的项目设计。因此，官民共治仍有很长的路要走。

各级政府都很重视社会领域的改革创新，由此推想，公民和社会组织也应该成为参与社会管理和公共服务的新主体，在那些政府没有提供服务或者提供了但效果不佳的领域，应该将权力和资金下放给社会组织，让社会组织成为自我管理和提供公共服务的重要载体。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局将成为未来一段时间内政府与社会互动的基本体制，不仅政府应在社会管理中发挥主导作用，而且社会组织和公民也应发挥在社会管理中的作用，逐步建立起政府与公民社会在社会管理中的合作伙伴机制。

创新社会管理的重心在基层，难点也在基层，基层稳则全局稳，基层安则全局安。南海以基层党组织建设为核心，进一步加强基层组织建设，发挥自治组织、群团组织、社会组织等各类主体在社会建设中的重要作用。用多种手段增强综治信访维稳、行政服务、民主自治三位一体的功能，促进矛盾联调、问题联治、工作联动和平安联创。有效地整合了资源，充实了人员配置，壮大了基层队伍力量，吸引了各类社会人才和社会组织参与社会管理。南海着力完善劳有所得，学有所教，病有所医，老有所养，住有所居的民生保障体系。进一步优化财政支出结构，增加了财政对基本公共服务的支出。完善创业扶持政策，增强中小企业吸纳就业能力。以公共租赁住房建设为重点，完善住房保障体系。扩大社会保险的覆盖面和受益面，完善社会养老保障体系。健全完善食品安全监管体系的同时大力发展公益慈善事业，鼓励民间资金参与公益慈善事业。深化农村体制综合改革，扎实推进政经分离，进一步理顺村（居）各类组织的职能和管理机制。合理调整村（居）社区规模和设置，稳妥推进社区资源整合，构建社区管理服务大格局。加大社会组织培育力度，健全政府积极支持、民间力量兴办、专业团队管理、公益组织受益的社会组织培育模式，促进了社工机构和义工组织的发展，完善了社会服务体系。

经过不断探索，南海社会管理与公共服务创新已经取得了很大成绩，政府、社会与公民的共治格局已经初现雏形。南海区创造性地构建起社区协调共建机构——社区参理事会，实行社区事务联席会议制度。理事会由村（居）“两委”干部、社区党员、村民代表、驻社区单位代表、外地务工人员代表等组成，对社区内的重大事项进行协商和监督，有效挖掘和盘活社区各类资源。在不断完善村民自治组织建设的同时，南海还在农村大力培育发展公益性、服务性社区民间组织，重点建立了计生协会、慈善会、文体协会、老人协会、残疾人协会、关工委等组织，着重加强了以党团员、退休干部、学生为骨干的社区志愿者队伍建设。遇事先征询群众和各类民间组织的意见，已经成为社区建设的基本制度之一。理事会成员不定期召开理事会成员会议或“两委”干部、居民代表、党员联席会议，对社区建设、管理和发展等重大事项进行交流、研究和商讨，集思广益，充分吸纳各方意见和体现各方利益，增强决策的认可度、科学性和有效性。监督居委会坚持办事公开制度，完善社区服务中心的服务功能，提升服务水平，提升服务效率，健全村组两级各项制度，坚持实行两公开一监督，做好年度村组两级财务收支专项审计工作、集体工程招投标制度，监督和规范集体资产交易行为。切实为居民做好事做实事，监督居委会按时发放村民福利金，保障居民基本生活需要。保证医疗、教育、卫生、治安等各项费用支出，社区关爱帮扶服务部协调各方力量对村中五保老人、单亲困难家庭或因病致贫居民实施帮扶救助，积极做好他们的安抚工作。同时，监督居委会加大投入改善辖区生活和居住环境，为社区建设建言献策。以“集中业务、公开透明、服务优先”的原则，实行“一站式”公共服务，承接办理出租屋登记备案、居住证办理、计划生育服务、综合管理、国土房产环保办理、土地物业经营管理、市政卫生水电按安监消防劳资等八大管理及审批事项，为居民群众提供高透明的事务办理和公共服务，真正实现便民、利民、为民，促进基本公共服务向社区均衡覆盖。

（四）社会管理多元主体构建的思考

南海被列为全省开展创新社会管理综合试点和全市创新社会管理试点先行先试单位，赢得了发展先机。但经济建设和社会建设“一条腿长一条腿短”的问题依然存在，所以当前和今后一段时期，加强和创新社会管理仍然是摆在南海面前艰巨且复杂的任务。

1.多元共治的制度规范尚需建立

我国长期计划经济的影响使社会结构具有纵向单一性的基本特征。计划经济时代，国家与社会高度统一，政府几乎垄断了所有资源，包揽了所有事务，社会成为国家的附属物，社会成员对单位及政府形成的极大依赖性，直接影响和塑造了旧有的“一元化”社会管理。多元共治时代的来临，使传统的治理模式遭遇到了挑战。就管理理念而言，多元共治要求从以人为本的角度出发，整合协调各个群体的利益，融合多元价值体系；就管理结构而言，多元共治强调的是政府与社会的分工、政府的放权及非政府组织的成长与发育，政府宏观管理与微观管理并重，兼顾“掌舵”和“划桨”；就管理方式而言，颠覆了计划经济时代的旧有线性管理，以及公共物品单一的提供手段，引入了市场化与社会化的模式。而在多元共治体系下，各个社会管理的主体均处在同一水平线上，组织之间没有上下级的隶属关系，通过信任机制和协调对话的方式将各个治理主体连接成一个互动的网络。这种网络式的互动方式需要大量的制度规范来保证各个主体运作程序的合法性及运作的高效率。

2.多元共治的参与平台还要拓展

十七大报告中关于构建社会管理新格局的论述中强调社会协同与公众参与。由此观之，高层已经意识到社会事务不再是政府和各级管理部门的公务而是整个社会应当积极参与的事项。

居民的广泛参与是多元共治的出发点也是落脚点，更是居民利益得到最大化的根本保证。经过近几年的探索，南海在多元治理方面做出了有益的尝试，但是在参与机制、参与意识和参与方式上还有很大的发展空间。首先，没有形成一套完整有效的机制来保证社区内的居民、营利组织和非营利组织参与社区事务；其次，一些民众认为社会管理是政府的事情，与政府以外的组织和个人没有太大的关系，这种思维定式影响了社区内的非政府组织和个人在参与社区管理方面的积极性；最后，旧有的社会管理有一套全面而详细的行动方案，在部门设置、职能定位和权力分配上都有明确的规定。在政府放权不彻底和部门利益的影响下，政府以外的组织和个人很难有空间在社区管理上发挥作用，因此如何保证多元参与的空间在未来仍然需要着重考虑。

3.多元共治主体的独立性亟待保证

当前我国城市社区中的组织机构大都与政府有着千丝万缕的联系，除了居委会之外，其他所谓的中介组织或社会团体大都具有“官民二重性”，组织资金主要来源于政府，组织领导人由政府任命，其活动往往围绕政府意志来开展，缺少自主性。⁽³¹⁾南海也存在同样的问题，由于资金和人事关系上的不独立，即使是像社区居委会这样的自治组织，也往往成为街道办事处的“腿”。除此之外，各个群团组织、各类社区组织由于各自隶属于不同行业和系统，由其上级主管行政部门管理，横向之间不发生联系，形成一种“条块分割”的局面。所以，非政府组织发育的不完全不但影响了社会管理的多元参与，同时也引发了政府退出社区微观管理层面后，社区服务和公共物品的供给问题。

当前，中国社会正处于一个快速转型的时期，社会生活的形式和内容都发生了巨大的变化，出现了大量新的社会现象和社会问题，社会结构、社会功能、社会需求、社会组织间的相互关系等都日益趋于多元化。因此，中央适时提出社会建设与经济建设同等重要。2011年胡锦涛同志在广东省视察时也同样指出，要着力推进以改善民生为重点的社会建设。南海改革开放30多年来，实际上是以经济建设为中心，以经济体制改革为重点进行推进的。现阶段，南海工作的重点也应该发生阶段性的转移。经济发展的目的是人民的幸福，但如果社会管理和社会建设滞后，人民即使富裕了幸福感也不会强。因此，迫切需要创新社会管理，来满足人民日益增长的幸福感需要。总之，经济发展与社会建设是相辅相成的，没有经济发展的社会建设是没有支撑的，同样，没有社会建设的经济发展也是不长久的。市场经济体制的建立和多元利益主体的出现，使社会管理单一的纵向模式被打破，社会管理各主体间的横向关系大大加强，社会管理的内在需求呼唤多元化共治局面的尽快出现。伴随着市场经济的日益发展与服务型政府的加快建设，以政府为唯一治理主体的“街居制”、“单位制”的社会管理模式逐渐淡出了人们的视野，以公共治理为特征的现代社会管理逐渐兴起。从某种意义上说，现代社会管理是国家权力体系、市场经济体系和资源配置结构⁽³²⁾三者共同作用的结果。因此，多元治理是重塑我国基层社会管理体制的必然选择。

【注释】

(1)胡锦涛：扎扎实实提高社会管理科学化水平　建设中国特色社会主义社会管理体系，人民日报，2011年2月20日。

(2)王艺：流动人口多元化管理探析，经营管理者，2008年第15期。

(3)KHARAS，CHANDY，HERMIAS：External Assistance for Urban Development：A Scoping Study for Further Research Social Science Research Network Working Paper Series.March，2010.

(4)南海政府网站公布数据。

(5)朱凤霞：多元共治促进社会管理创新，中共四川省委党校学报，2011年第4期。

(6)王星：利益分化与居民参与——转型期中国城市基层社会管理困境及其理论转向，社会学研究，2012年第2期。

(7)燕继荣：群体性事件频发的政治学思考，中国社会科学，2009年第6期。

(8)俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社，2000年。

(9)应松年：社会管理创新引论，法学论坛，2010年第6期。

(10)Rhodes R A W：The New Governance：Governing Without Government.Political Studies，1996（4）.

(11)邓伟志：创新社会管理体制，上海社会科学院出版社，2008年。

(12)方雷：地方多元治理与社会民间组织，理论视野，2011年第3期。

(13)文军：中国社会组织发展的角色困境及其出路，江苏行政学院学报，2012年第1期。

(14)李培林：做好新形势下群众工作：加强和创新社会管理的根本途径，人民日报，2011年12月29日。

(15)向德平、陈琦：试论转型时期我国社会利益的分化与协调，学习与实践，2006年第4期。

(16)蒋德忠、徐德斌：试论新形势下中国社会利益分化及其对政治的影响，长春大学学报，2003年第4期。

(17)向德平、陈琦：试论转型时期我国社会利益的分化与协调，学习与实践，2006年第4期。

(18)郑杭生：我国社会建设社会管理的参照系及其启示——一种中西比较的视角，国家行政学院学报，2011年第6期。

(19)郭亚丽：浅谈利益分化条件下的政府责任，人民网，2003年9月27日。

(20)杨发祥：新时期我国社会管理的创新之维，华东理工大学学报（社会科学版），2011年第1期。

(21)郑杭生、高霖宇：提高社会管理科学化水平的社会学解读，思想战线，2011年第4期。

(22)丁元竹、江汛清：社会公共服务供给与社会管理体制安排，理论与现代化，2006年第5期。

(23)郑杭生：社会建设和社会管理研究与中国社会学使命，社会学研究，2011年第4期。

(24)文军：社会工作：和谐社会管理体制创新的变革力量，西北师大学报（社会科学版），2008年第1期。

(25)王国平：培育社会复合主体　共建共享生活品质之城，杭州，2008年第12期。

(26)中共杭州市委调研组：和谐社会主体建设的新模式，光明日报，2009年7月2日。

(27)杨敏、高霖宇：社会互构论视野下的民间力量与社会和谐，天津社会科学，2011年第2期。

(28)杨发祥：新时期我国社会管理的创新之维，华东理工大学学报（社会科学版），2011年第1期。

(29)谭明方：社会与经济“发展协调性”视角的社会管理研究，社会科学研究，2012年第1期。

(30)郑杭生、杨敏：“中国经验”的亮丽篇章——社会学视野下“杭州经验”的理论与实践，中国人民大学出版社，2009年。

(31)Jones J F，Xu Q：Grassroots organizations and community development：Evaluating Chinese Neighborhood Committee.Regional Development Dialogue.2002（8）.

(32)潘泽泉：社区：改造和重构社会的想象和剧场——对中国社区建设理论与实践的反思，天津社会科学，2007年第4期。