从治理到公共治理体系更新的研究

一、从治理到公共治理体系更新

1989年，世界银行首次使用了“治理”（governance）一词，把当时非洲的情形形容为“治理危机”（crisis of governance）。此后“治理”一词得到了广泛的应用，但是其含义一直未有定论。直到1995年，全球治理委员会才给出了一个较具代表性和权威性的定义。1995年，全球治理委员会发表了题为“我们的全球伙伴关系”的报告。在该报告中对治理作了如下界定:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。⁽¹⁾

“公共行政一直都是关于治理的科学，而不只是关于管理的科学。”⁽²⁾治理语境下的公共行政第一层和最明确的含义是:“其包括了参与公共活动的各类组织和机构”⁽³⁾，主体多元化是治理理念的核心特征；治理的第二层含义包含了权力分立与权威多元的寓意，其中政府的单一权威格局被打破；治理的第三层含义强调多元管理环境和管理专家；治理的第四层含义最为隐晦，“意味着重要性，意味着合法性，意味着一种为达成公共目的而作出的崇高而积极的贡献”⁽⁴⁾。

治理的最终目标是实现善治(good governance)。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下七个:合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(rule of law)、回应(responsiveness)、有效(effectiveness)和稳定(stability)。

然而善治并非是治理必然结果，治理仍然存在其固有的缺点和不足。它虽然强调组织间的协调，鼓励冒险和实验，却忽视了组织中至关重要的秩序、预见力、稳定性、责任和公正；它重视市场模式，却有可能忽视政府的角色和作用；强调合作，却有可能引发合法性的问题，如决策的权限范围、公务员和非选任公职人员权力行使的范围。实现善治，不仅要倡导市场组织和民间组织的发展壮大，更为重要的是，要保持一个强大的政府，在出现市场和非市场失灵时，可以进行重要资源的重新配置，而且可以发展共享的政治文化，建立和维护民主自治的总体制度框架。

公共治理体系更新包括政府治理范式（governance paradigm）创新主导下的整个社会结构的更新。政府治理范式是指由政府治理理念、治理制度、运作方式与过程所构成的三位一体的有机框架或网络。相应地，政府治理范式的更新也包含了政府治理理念的更新、政府治理制度的更新、政府运作方式和过程的更新:①政府治理理念的更新，是政府治理范式创新的基础和前提。公共行政学范式的转换带动着政府治理理念的更新，政府的治理理念也由最初的重视分权和效率，逐渐发展为在重视效率、效能的同时，重视政府的回应性、政府行为的公平性等。②政府治理制度包括政府设计、规划和实施公共政策以及政府履行职能的方式，它可以影响整个社会和经济的发展。国家依据自身的垄断地位和法权地位，通过修订宪法和法律，制定公共政策，执行法律和政策为社会提供了一套基本的行为规则，从而达到制度供给与创新的目的，使整个社会富有活力，不断发展。③运作方式和过程的创新是指不断寻求改进公共管理的具体操作机制和过程，是治理理念和治理制度最终得到落实的关键环节。