从管理到治理

从管理到治理_城市治理：中国的理解与实践

二、西方城市管理体制的演进：从管理到治理

西方国家和我国在城市管理体制上存在着许多重要的差别，这不仅是由于国体的根本不同，而且还因为制约着城市管理体制的具体国情存在着差异。西方国家的城市管理体制最大的特点就是多样化，其城市管理机构的设置、城市政府的职能千变万化，显示出明显的多元化特征。

（一）西方国家城市的法律地位

城市的法律地位，是指城市政府在国家整体权力结构中所处的层级高低及自治程度。一般来说，城市的法律地位主要受制于国家结构形式，国家结构形式的不同必然会导致城市法律地位的差异。

1.联邦制国家城市的法律地位

联邦制国家是由若干政治实体（州或共和国）经过联合而形成的统一的主权国家。联邦制国家的各成员政府具有相对独立的立法、行政和司法机关，这些机关与联邦政府之间没有隶属关系，它们各自在宪法划定的职权范围内行使政治权力。联邦政府与各成员政府之间的权力分配比较均衡，各成员政府通常享有宪法规定的广泛的自主权和自决权。联邦政府从法律上说无权直接干预各成员政府所管辖的地方政府，其中包括大大小小的城市政府。由于设立市政府是各成员政府的专有权力，不同成员政府的制度选择取向不同，因此，联邦制国家的城市政府管理体制具有多样性的特征。

以美国为例，美国实行的是交叉重叠的多层次的地方政府体制，因为根据美国宪法，各州保留的权力一部分是给州的，也有一部分是给予人民的，人民可以自己成立政府，所以各州的地方政府不是划一的，而是多种多样的，在相互关系上不是一级领导一级的垂直领导关系。美国的任何地方政府都不能互相管辖，它们都与州政府发生关系，甚至可以跳过州政府直接同联邦发生关系。美国人认为：“凡是能够收税的都是政府。”这样，在一个地区里就有很多政府机构，一个政府机构也可以管很多行政区域，如美国的纽约行政管理局可以管两个州、7个县，它是个跨行政地域的政府机构，而在纽约大都市中，约有1　500个政府单位，如学区、专区、特区政府等。因此美国素有“地方政府的试验室”之称^[5]。据统计，美国2005年有3　080个县，近2万个市，其中人口超过3万的市约为1　050个^[6]。许多州政府通过立法或颁发特许状的方式，授予城市政府高度的自治权。美国的城市自治体，其建立需要经由社区居民提出申请并经过地方全体居民公决获得多数居民的同意，由州发给特许状。

2.单一制国家城市的法律地位

单一制国家是由若干行政区域组成的统一主权的国家，从法理上讲，单一制国家地方的自治权是中央授予的。全国所有地方行政区域和自治单位，都必须接受中央政府权力的统辖。单一制国家的地方与中央关系，不是法定的分权关系，而是服从与被服从的关系，中央政府统辖全国所有地方政府，包括城市政府在内的所有地方政府，都是中央政府的下属机构或代理机关，它们依中央政府意志或行政管辖之便利而设立，必须接受中央政府的统一领导。不同的单一制国家，由于历史传统不同，城市政府的行政地位也不相同。

以法国和英国为例。法国是高度中央集权的单一制国家，所有的市镇都处于行政体制的多重节制之下。全国分为26个大区、100个省、约3万6千个市镇。市镇是法国的基层地方领土单位，它的数量极多，面积和人口相差悬殊，人口少的不足一二百人，多的则超过数十万人，超过100万人口的只有3个市镇，即巴黎、马赛和里昂^[7]。按照其宪法规定，市镇由选举产生的市议会自由地进行管理，但这种自由度是十分有限的，因为中央政府和省长有权监督市议会的活动。这样一来，法国的城市政府对上级政府的依赖性便大大加强了。英国也是单一制国家，但与法国的中央集权传统不同，英国的地方政府有着悠久的地方自治传统。英国议会曾于1835年通过了《市自治团体法》，该法明确规定了市政府自治权的范围及其与中央政府的关系，从而使中央政府对城市政府的辅助、监督和控制有了法律保障。与英国相类似的是，许多北欧国家的城市政府也都拥有程度较大的自治权。

（二）西方国家城市管理体制的主要类型

在西方国家，城市管理体制是国家政体在城市的延伸，是国家政治和行政系统的重要组成部分。从国家政体形式看，西方国家存在着立宪君主制、总统制、议会共和制、半总统制、委员会制等，与此相对应，城市管理体制的具体形式也是多种多样的。发达国家的城市管理体制中最常见的有：市议会制、市长议会制（强市长制）、议会市长制（弱市长制）、市委员会制、市经理制等。

1.市议会制

市议会制由市议会兼行议决权和行政权，即实行立法和行政相结合的体制，市议会也就是市政府，它是一个制定规章和决定政策的团体。在英国，市议会制的基本特征是：

（1）由城市市民直接选举市议员组成市议会，市议会议员的提名可以由预选会提名，也可以由本人申请。不论是有党派还是无党派的选举，都由公民投票产生。议员的任期一般为4年，除了若干小城市外，议员都给予薪金，其数额多少不等。市议会每年选举一名议长（即市长）主持工作，执行行政性和礼仪性的任务，如主持议会会议、出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。市长在市议会表决时，一般不投票，但在票数相等时，可投决定性一票。市长没有决策和指挥等行政实权。

（2）市议会任命各种委员会作为自己的执行机构，负责某一方面事务的具体管理。委员会既行使审议议决权，又行使行政决策权。议会的委员会分为得设委员会和应设委员会两种。得设委员会是根据法律的任意条款而设立的，其设置权由市议会根据需要自由决定；应设委员会是法律规定必须设置的，市议会没有选择的自由^[8]。属于市议会行使的主要权力包括立法权、议决权、人事任免权、政府预算权、监督行政权等。

（3）由于市议会的委员会主要由市议员组成，他们难以有精力处理城市管理的日常事务，因此需要任命若干行政长官和行政职员与议会委员会对口设置，共同行使行政执行权。行政长官对市议会负责，与议会委员会分工协作，单个市议员无权对行政长官和行政职员发号施令。行政长官有市秘书、司库、教育官、卫生视察员、测量员和消防主任等。

市议会制的优点是：有利于维护市议会的权威性；有利于市议会对城市管理的监督；有利于减少议决机构与行政机构的矛盾。其缺点是，市长没有实权，不能对市政管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对提高行政效率也可能产生不利影响。

英国城市政府的职权，一部分是中央政府授权必须执行的，另一部分是自治性质的。总起来看，城市政府的主要职责是：保障社会安全，掌握警务、消防、民防等；负责市政全面规划和设施的建设、管理和维修，如桥梁、公路、公共场所、图书馆等；承担直接为市民个人服务的项目，包括教育、住房、居民卫生和福利、儿童和老年人照顾等；负责环境保护工作，对工业、农业带来的污染，城市政府有权进行干预和管理；从事某些商业活动，如设立市场、从事公共交通运输等。

2.市长议会制

市长议会制采用分权的原则，设有立法、行政、司法三种机构，以行使城市的管理职能。市长由地方公民选举，为市的行政首长；又设有许多行政官员，有些是公民选举产生，有些为市长任命，还有一些由市议会选举产生。市议会是市的立法或决策机关，行使立法权力。实行市长议会制的城市，其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。法国所有城市都实行市长议会制，市长在每次市议会选举后由议员选举产生，市长不仅是议会的议长，也是中央政府的代理人和代表。市长虽然由议会选出，但市长一旦任职，议会便无权罢免，只有中央政府有权撤销市长的职务。虽然美国和德国的许多城市也都实行市长议会制，但市长的权力都不及法国市长的权力大，由于历史传统和中央集权制的影响，法国的市长具有相当高的权威和相当大的权力。

在美国，许多大城市（如纽约、底特律、波士顿等）实行的市长议会制常被形象地称为“强市长制”。其基本特征有：

（1）市长和市议员分别由市民选举产生，市长和市政府工作部门的首长不得兼任市议员。市长是城市的行政首脑，负责有效执行法律以及规章制度。市长的任期通常为两年或四年；市长必须为本地居民，并具有本市公民资格。市长都给予薪金，但薪金多寡没有统一规定。市议会有权制定规章制度和当地法律，制定具体的发展规划，对市政府的各类活动进行拨款。市长拥有一定的立法权，市长有权向市议会提出立法草案，创制规章制度。市长可召集议会特别会议，并指定会议的目的。在美国，很多城市的宪章规定市长可以对市议会通过的法规和决定行使否决权，不过这种权力可由市议会以特别多数，如2/3的投票予以推翻。市长在立法过程中的影响力大小同时也受其个人兴趣及能力的制约。

（2）在强市长制下，除了法律规定应当由公民选举或用其他方法遴选的官员以外，市长可以任命各机构首长，如警察专员或首长、司库员、检察官、征税员及几个委员会的委员，他们只对市长负责。有很多城市规定市长任命的人员必须获得市议会的同意。但这种制度常常会使市长与市议会之间推诿责任，并可能出现由这两个部门的政治交易而造成任命不当的情形。

（3）城市的财政预算权主要掌握在市长手中。市长和市政府的财政部门具有预算的起草权和执行权。市长监督行政各部的预算编制，并可提出修改意见，将其提交议会。议会对于市长提出的预算，可以加以审议，但市议会审议和通过预算时不能增加项目，只能减少项目或数额。因此，虽然市议会拥有预算审批权，但这种收支法律，经议会通过后，仍由市长执行，所以市长仍有最后的控制权。一般而言，市长在管理城市财政中被允许的自由裁量权依据拨款法案列举的程序及他控制支出与分配款项的法定权力而定。

3.议会市长制

实行议会市长制的城市，其议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。市长通常只有一些礼仪性的职权，包括主持议会会议、出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。日本各城市都实行这种城市管理体制。美国部分小城市和少数大城市（如芝加哥、洛杉矶等）及德国黑森州的部分城市也采用此制，该种议会市长制常被形象地称为“弱市长制”。

“弱市长制”的基本特征是：

（1）市议员和市长分别由市民选举产生，市长不得兼任市议员。市议会是重要的统治团体，市长的权力受到很大限制。市长除了作为礼节上的行政首长外，无其他实权可言。有些国家的市长拥有任命各行政部门首长及监督若干行政部门工作的有限权力，但此项任命权同时受到议会的部分限制。在美国少数城市中，市长也享有若干立法权，诸如向议会提出法案，担任议会主席，以及对议会通过的规章行使有限的否决权。

（2）市议会的组织通常较为庞大，它经由各委员会处理相关工作。市议会除了行使立法权以外，对行政部门还拥有监督权。一般情况下，市议会拥有对市长任免市政府工作部门首长的同意权；拥有不顾市长反对而通过预算、地方性法规和决议的权力。市议会通过这些文件后，市长有不同意见可要求复议，但市议会在以超过2/3多数重新通过后，市长必须接受。此外，市议会还拥有对市长和市政府工作的调查权及通过不信任案要求市长辞职的权力，市议会行使调查权具有准司法性质，有权要求市长和市政府有关部门提供文件或到场作证，市长和市政府有关部门必须服从。

（3）所有属于市政府工作部门序列的行政机关，对市长和市议会实行双重负责制。这些行政机关一般包括教育委员会、人事委员会、公安委员会、固定资产评价审查委员会、选举管理委员会、监察委员会等，由于这些机关管理的事务涉及市民的切身利益，容易引起徇私舞弊，有必要加强监督管理，所以实行双重负责制。这些部门的行政首长由市长提名，经市议会表决同意后，再由市长任免。行政机关有责任向市议会报告工作^[9]。

议会市长制的优点是：有利于市议会监督市政府的工作，反映城市管理的民主性和参与性；其缺点是市议会对市政府工作常常会给予不适当的监督和干扰，从而在一定程度上降低行政效率。

4.市委员会制

市委员会制类似于市议会制，即由市委员会兼行城市管理的议决权和执行权。市委员会制与市议会制的区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产生，也可能由上级政府任命产生。美国城市政府委员会体制的采用，通常都以1901年德克萨斯州的加尔维斯顿市为开始。目前，美国有3%的小城市采用这种体制，人口在25万到50万的城市只有3个采用此制，人口在50万以上的城市都没有采用这种形式^[10]。

在委员会的政府体制下，没有权力或职能的分立。除如教育部、图书馆委员会、计划委员会等特殊事例外所有城市立法与行政权，都是一个由3人或5人或7人组成的小委员会掌握，这些委员会以全市为一大选区选出。委员们集体履行市议会的职责，定期举行会议，通过决议、制定城市的政策和规章、征税和拨款。执行市长或议长职务的委员，在委员会开会时担任主席，但他除了行使一个委员应有的职权外，很少还有其他的权力。每一个委员通常担任一个行政部门的首长。因此，委员会成员具有双重的资格：在集体方面，他们构成城市的立法团体；在个人方面，他们是行政部门的首长^[11]。

市委员会制的基本特征是：

（1）由市民选举或州政府任命产生市委员，组成市委员会。委员会集体对选民负责。委员会既制定政策，又执行政策，实行集体领导和分工负责制。每个委员分别兼任一个或几个行政部门的行政首长，他们就本部门的工作对市委员会负责，并对本部门工作享有独立指挥权。市委员会表决任免若干个较重要的行政长官，如市秘书、市司库、市审计、市检察官等，他们对市委员会负责。市委员有权任免自己任首长的工作部门的行政长官和职员。

（2）市长既可由选民直接选举产生，也可从委员会成员中推选产生。市长是委员会主席和市政府的代表，他主持委员会会议，并在一些重要场合代表市政府。但市长在立法和管理方面并不比其他委员享有更大的权力。有些城市的委员会实行轮流主持会议和轮流担任市长的制度。

从总体上看，市委员会制的优点是：有利于精简机构和人员；有利于议决权和行政权的统一；但缺点也很明显，就是缺乏统一指挥，经常出现协调困难。近年来，美国的市委员会制正在走向衰亡，许多采用该制的城市转而开始采用市长议会制或议会市长制。

5.市经理制

市经理制起源于美国弗吉尼亚州的斯丹顿市，1908年该市议会制定了一项法案，决定设立“总经理”一职，全面负责城市管理工作。1914年俄亥俄州的代顿市为处理特大洪灾，也采用了市经理制。随后，该种体制很快传播到美国的许多城市，并得到推广。可以说，市经理制是20世纪美国发展最快的一种城市管理体制。目前，美国人口在1万～50万的城市中，一半实行这种城市管理体制^[12]。该体制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理负责草拟城市预算及监督各行政部门的工作，对城市公共事务进行专业化管理。市经理的任期通常不定，只要市议会满意他的工作，就可以一直续聘留任。

市经理制的基本特征是：

（1）由市民选举市议员组成市议会，负责制定城市法令、拟订政策并控制城市财政，行使立法权、议决权和对行政部门的监督权。市议会的人数很少，一般为5～12人不等。市议会不直接从事行政管理工作。

（2）市议会公开招聘一位专业人士担任市经理，市经理是一位专任的、不具有政治性的，以及受过专业训练的城市管理专家，他在受任时不必为本市居民。市经理对市议会负责，必须执行市议会通过的地方性法规和决议。作为市政府的行政首长，市经理拥有领导市政府工作所必需的全权，主要包括：有权任免市政府各部门的负责人，各部门的负责人只对市经理负责；统一指挥和协调市政府各部门的工作；编制预算草案并负责执行；向市议会提交地方性法规和决议的议案等。市议会不得干预行政执行，个别市议员无权对市经理发号施令，也无权越过市经理干预市政府工作部门的具体事务。

（3）有些实行市经理制的城市还同时设有市长职务。市长由市议会选举产生或由议长亲自兼任，也可以由选民选举产生，不过市长只是一个荣誉性职务，既没有实际指挥权力，也无权干预市经理的工作。

市经理制度的采用有两种主要方法：第一，在州法律中规定采用选择的市经理宪章；第二，采用自治宪章，其中即纳入此制度。美国有许多州制定选择的市经理宪章，以备各市采用。在实行市自治的州，其采用新的市宪章的通常程序，须先举行公民投票，以决定是否设置宪章委员会起草新宪章。如经公民批准，这一委员会即予选出，进行起草新宪章，或修改原有宪章，这种宪章在生效前应提交公民投票采用。新宪章生效后，由市按照有关规定选举出市议会或市委员会，市议会或市委员会再选举产生市经理。

在美国，人们对市经理制有较高的认同感，一般认为这种制度是几种城市管理制度中最好的一种，因为它常能够提供最有效且最经济的城市行政管理。这种制度至少有如下几个优点：第一，它提供一个统一的市政首长，在一位专家领导下，明确集中全市以及所有各部工作的责任；第二，它将私人部门的企业化运营模式引进城市管理领域，实行行政管理专家治市，有利于提高行政效率；第三，它提供职能分工而不割裂事权，实行权能分立，清除了政治因素对行政工作的影响，有利于实行专业化管理，提高城市管理的效益；第四，它吸纳了委员会制的优点，可以做到集思广益；第五，它有利于引入市场竞争机制，能够更广泛地延揽优秀专业人才负责城市管理工作。但其缺点也很明显：若城市中各种复杂矛盾交汇时，市议会不能有效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往往无能为力；由于市经理不直接对选民负责，选民就不能直接对政策执行过程进行参与和监控，他们对城市管理的影响力也会大大降低。

（三）从管理到治理：西方城市管理体制的演进历程

1.城市的发展与城市管理体制的变迁

进入20世纪特别是第二次世界大战以来，随着世界经济政治形势的巨大发展，现代城市的发展步伐大大加速。现代化的浪潮不仅极大地更新了发达国家的城市管理体制，也剧烈地改变着发展中国家的城市面貌，使城市管理体制的推广空间得到最大限度的延伸。

在西方发达国家中，随着新技术革命的扩展，第三产业发展迅速，极大地改变了各国的产业结构和职业结构。城市已由点式独立的发展过渡到联点成片的发展。由于城市密集度不断提高，城市与城市之间已不再是典型的乡村田野形态，而是由现代化的高速公路或铁路、新兴的工业或科研点、安静舒适的公寓和别墅群以及现代化的娱乐服务设施交叉连接而成的“过渡地带”；由城市和这些“过渡地带”共同构成了广大的城市区域，人们通常把它们称之为“城市带”，如美国的纽约—东北新泽西、洛杉矶—长滩、芝加哥—西北印第安纳；日本东京—横滨、大阪—神户；联邦德国的莱茵河—鲁尔等。

与城市带的发展密切联系的一个现象是，大城市市区的居民纷纷外迁，使旧城衰落。这是由于人口的过分集中，使城市的运转超过负荷，地价上涨、交通拥塞、环境污染、犯罪、失业等问题接踵而至。为了避开这些问题的干扰，以中产阶级为主的一批城市居民将居所迁到市郊，寻求安静舒适的生活环境。这是在生活和居住方式上体现出来的由集中到分散的趋势。

由于第三产业的发展，城市的人口流动量和流动速度、物资和信息的流通、消费量和流通、消费速度是以往时代的城市所远远不能比拟的。与此相适应，西方国家的城市管理体制在20世纪70年代以后发生了重要的转型，从以往强调城市自治是城市管理的核心转到以多中心治理为城市管理的核心，城市政府的组织结构和管理职能也发生了极大的变化。

在20世纪早期，城市自治是西方国家城市管理体制中最主要的特征。所谓城市自治，就是指中央政府或上级政府依法将涉及城市利益的治理权力，交给经城市居民直接选举产生的城市自治机关，由该自治机关对本市自治范围内的公共事务实行自主管理的城市管理制度。在城市自治制度下，自治机关并不拥有主权地位，其行使权力需有国家授权或依据国家法令，并且必须接受中央政府和上级政府的监督。西方国家的城市自治制度各有特色，但透过具体的城市治理运作模式，仍可总结出许多共同之处。例如：在城市自治制度下，城市政府的自治权限由宪法和法律规定，非经法律允许，中央政府不得干涉城市政府自治范围内的事务；凡是实行自治制度的城市，其自治机关的议会议员和行政首长都需经由城市居民直接选举产生；城市自治政府负有推行城市自治和执行中央法令的双重职责，城市自治政府在法律的框架内并在国家的监督和辅助下，根据当地居民的愿望和要求处理城市公共事务；城市自治政府有权通过法律手段抵制中央越权干预；各级城市自治机关在法律关系上处于平等地位，但在实践中，由于大都市自治机关的管理区域包含小市镇自治机关的管理区域，因此，大都市自治机关有义务和权利协调、指导并监督小市镇自治机关的管理活动；等等^[13]。

然而，到了20世纪末，情况发生了很大的变化。都市化的迅速发展使城市人口猛增，不少发达国家城市人口已占到总人口的3/4以上，超大型城市的不断兴起使传统上适应于中小城市管理模式的城市自治体制出现了一系列固有的问题，由城市政府单独行使管理权的传统体制遭到了越来越多的质疑。以此为契机，20世纪70年代后期席卷欧美的“新公共管理浪潮”使城市管理体制的面貌发生了巨大的变化，以多中心治理为主题的城市管理体制正被越来越多的国家所采纳，可持续发展理论也成为城市管理的中心议题，城市管理体制自身的改革和发展已经成为未来城市发展中的一个不可忽视的重要领域。

2.城市治理的兴起

在西方社会，关于城市治理的理论研究兴起于最近10多年，自1989年世界银行在概括当时的非洲的情形时首次使用这一术语（Crisis in Governance），它便和发展、政治、经济等联系在一起，并广泛地用于社会管理的各个领域。它不同于Government（管理、管制），而是代表了一种采用适应社会需要的新的理论和法规来治理社会的模式。这种以协调为机制的新的治理模式在各利益集团、个人、各种网络、行业领域以及各种联盟、组织和市场中得以广泛运用，不仅跨越传统的公私界线，错综复杂的等级组织，而且使政府和市民社会建立起平行垂直和相互依存的共生（合作）模式。

关于城市治理的概念众说纷纭，自90年代以来，西方学者就从政治学、社会学、经济学、管理学等不同角度对其做出了不同的界定，综合起来说，它反映了这样一种观念，即政府并不完全垄断一切合法的权力，政府以外的市民社会还有一些其他机构和组织同时参与经济和社会的调节，管理和控制城市公共事务。政府不再垄断指挥和仲裁，而是由政府、市民社会里的个人、利益集团、非政府组织等共同完成，通过协调和对话的机制，使各个利益集团之间得以密切合作，并采取联合行动，共同推进社会进步的这样一个持续的过程。从这一角度来看，治理理论在推进城市发展的制度创新中具有十分重要的意义，它强调双赢、合作，强调公众参与，政府监督指导，强调广大市民的自力更生，社会动员以及政府职能的重新界定，这一切都符合城市发展的目标——“以人为本”，最终实现公共利益的最大化。

20世纪末，改善城市管理体制成为一项引起国际社会关注的全球运动。2000年5月，联合国人类住区中心在肯尼亚首都内罗毕发表关于《健全的城市管理：规范框架》的宣言草案，旨在发起一个“健全的城市管理全球运动”，借以在日趋城市化的世界中实现建设可持续的人类住区目标。该运动的目的是通过改进城市管理而使“包容性城市”付诸实现。所谓“包容性城市”，是指城市中的每个人不论财富、性别、年龄、种族或宗教信仰，均得以参与城市所能提供的生产性机会。因此，包容性既是一个目标，也是一个过程。参与式的决策过程就是实现包容性城市的重要手段。该运动的具体目标是：第一，增大地方政府和城市利益攸关者实行健全的城市管理的能力；第二，在全世界提高认识和提倡健全的城市管理。宣言草案提出了健全的城市管理的七项标准：可持续性、权力下放、公平性、效率、透明度和责任分明、公民参与和公民作用、安全保障。宣言草案进一步提出，称得上“健全的”城市管理，必须能确保每个人都平等分享到城市生活的利益^[14]。

随着“新公共管理”的兴起，那种延续了几千年的传统城市管理正在全球悄悄地发生变化。世界许多国家正在不断推进城市基础设施建设的市场化改革，开始把更多的传统上由政府管理或者专营的公共事务、公益事业及公共产品的提供改由私营企业共同参与或干脆实行“私有化”。这就是说，城市管理正在由传统的政府为唯一主体的公共管理转变为现代并非由政府“独家经营”的公共管理，而是由城市政府和非政府组织共同对城市各项公共事务的“治理”。

当代各国城市管理体制改革的基本趋势是走向现代城市管理。现代城市管理与传统城市管理最大的区别是，后者是城市政府为唯一主体的管理活动，而前者是城市中包括政府在内的各类组织和全体社会成员都发挥管理主体作用的管理活动。当然，在现代城市管理中，城市政府依然扮演关键角色。因为城市还有很多事宜，社会是不能很好解决的，必须由合法的、公共的机构来负责进行管理。

如果说现代城市管理有一个区别于传统城市管理的最本质的特征的话，那么这个特征就是多主体的互动合作。现代城市管理是全社会对城市公共事务的参与，是城市政府与公民社会、公共部门与私人机构互动合作共同管理城市社会公共事务的过程，因而是一种典型的“治理”。