治理的视阈

公共文化服务供给的企业路径:治理的视阈^[1]1

刘吉发　吴　绒　金栋昌

摘　要:“公共文化服务市场化”是现阶段我国理论研究和政府实践的热门话题，而企业是公共文化服务体系市场化的重要主体。基于这一研究视角，文章以分析文化企业参与公共文化服务供给的价值诉求为基础，探讨了当前我国文化企业参与公共文化服务的现实可能，通过明晰文化企业的角色定位，从供给模式和政府保障两大部分对文化企业参与公共文化服务供给的路径进行了有益探讨。

关键词:文化企业;公共文化服务;角色定位;路径选择

20世纪90年代公共治理理论开始兴起，在国家—市场经济—公民社会的三维结构下，它打破了国家与社会二元对立的传统思维，强调治理主体即国家与社会组织间的相互依赖性和互动合作性，并鼓励社会组织即非政府部门参与社会公共事务治理，这构成了社会力量参与公共文化服务的理论支撑。随着我国现代社会结构“利益多元需求、权力分散制衡、组织异质独立”［1］这一特点的日益凸显，民间力量与市场要素的缺乏，制约了公共文化服务水平的进一步提升，则构成了社会力量参与公共文化服务的现实需求。基于对当前我国公共文化服务现状的理性考量，引入市场机制，借以形成政府、企业、非营利组织多方合作的公共文化服务多中心供给格局，已成为我国实施“文化民生”和“文化共享”工程的题中应有之义。

一、文化企业参与公共文化服务供给的价值诉求

公共文化服务是指为保障公民基本文化生活权利和基本文化需求，由政府主导和社会力量参与构成的多方供给主体向社会公众提供公共文化产品与服务的总称。围绕公共文化服务形成的一系列制度与内容构成公共文化服务体系，它的外延结构了公共文化服务的组织支撑体系和供给体系［2］，两大子体系明确指出了市场特别是文化企业在公共文化服务供给中承担着投资赞助或直接参与文化产品和服务的生产和提供职能。伴随着我国公共文化服务供给主体的多元化发展趋势，构建政府、市场、公民社会三者之间相互依赖与多元合作的公共文化服务供给模式已经呼之欲出，理论变革、实践需要和企业深入发展，为文化企业参与公共文化服务供给提供了多重动力要素。

(一)公共服务市场化的理论契合

自萨缪尔森提出公共物品理论以来，公共服务的提供一直被学者们界定为政府天然的职责，官僚组织亦成为公共服务的唯一合法供给主体，这种官僚组织垄断的公共服务单元供给模式衍生出大量的腐败和低效率现象［3］。理论界的大量批判与现实环境的变化对公共服务供给方式提出了新的要求。20世纪80年代，公共服务市场化理论应运而生，要求政府在公共服务供给中引入竞争机制，调动社会资源参与公共服务供给，以打破传统官僚组织提供公共服务的垄断地位，实现政府以较少的资源与较低的成本提供数量更多、质量更高的公共服务之目的［4］。作为公共服务的重要组成部分，公共文化服务的市场化亦构成了当前我国政府转变职能，建设服务型、有限责任型政府的题中应有之义，相应地，政府在公共文化服务供给中的职责定位也应由“划桨”转变为“掌舵”，同时允许并鼓励市场主体特别是文化企业参与公共文化服务供给，以充分发挥企业在解决公共文化服务“提供什么”“提供多少”“如何提供”三大问题上的优越性，改变由于政府垄断造成公共文化服务质量差、效率低、资源浪费的局面［3］，同时缓解政府公共财政的压力。

(二)现代企业社会责任的现实履践

西方社会早期的企业理论认为，企业的管理者是股东权益的受托人，其职责是追求企业利润最大化、股东利益最大化，因而在追求利润最大化时用尽各种手段，对内残酷剥削，对外疯狂掠夺［4］。随着资本主义的进一步发展，这种“唯利润论”的发展模式暴露出严重弊端，企业管理者开始意识到企业社会责任的承担问题，并将其作为企业管理的核心任务之一，现代企业社会责任的承担问题由此被提上了日程。大凡发展比较成功的企业，其发展战略中都必定内含诸如公共责任、社会反映等内容［5］，这里的公共责任是指“企业应参与社会公共政策过程、参与社会公共事务、增进社会福利”;而社会反应则主要强调企业对社会责任的态度从被动的遵从转变为积极的响应。公共文化服务是典型的社会公益事业，文化企业依托其产业优势和资源优势，通过扶持、赞助等方式实践其社会责任，参与公共文化产品和服务的生产与提供，成为社会主义文化民生工程的重要力量。

(三)公共文化服务供给的优势凸显

尽管文化企业在公共文化服务供给体系中所占份额小，但“却有着强大的生产能力和市场竞争力，在文化基础设施的建设、文化产品和服务的提供上具备比政府、文化事业单位更多的优势”［6］。一方面，能够有效弥补公共文化供给的“结构性短缺”。与政府部门相比，文化企业具有管理成本低、工作效率高、运营灵活、营销活跃等优势，在公共文化服务的供给上呈现出资源多、效率高、质量好等特点，因而能够充分利用市场化标准配置公共资源并评估公共服务生产和供给的效率，有效弥补了以政府为主的单一供给主体导致公共文化产品和服务出现的“结构性短缺”问题。另一方面，利于促进现代政府职能转变。文化企业提供公共文化服务，有利于打破政府垄断公共文化服务供给的局面，通过将公共物品的产权市场化、私有化，明确公共物品产权从而解决搭便车问题，使文化资源得到优化配置，充分保障社会公众基本公共文化需求得到满足甚至实现效用最大化的目标，这无疑在客观上推动了我国政府由管制向服务、由无限责任向有限责任、由行政管理向公共管理转变，充分担当着公共文化服务供给主体的补充者角色。

二、文化企业参与公共文化服务供给的角色定位

治理理论表明，政府应该从具体的社会事务中解放出来，充当“元治理”角色，对供给主体、形式、内容等进行一种宏观的制度性安排，而非事事“亲力亲为”。治理主体间权利的互相依赖性和互动性，则要求在公共文化服务供给中，文化企业与政府、文化事业单位和社会组织进行谈判和交易，通过建立各种各样的合作伙伴关系实现“双向互动”。

(一)“双向互动”是文化企业与其他供给主体间关系的准确概括

随着我国文化企业的深入发展与不断壮大，原有的以政府为核心的公共文化服务供给格局必然被打破，取而代之的是文化企业与政府、文化事业单位和社会组织构成的“双向互动”机制。所谓“双向互动”，是指在公共文化服务供给过程中，文化企业充当核心角色，“政府和其他主体则基于一定的法律、制度和行为规则，在职责分配、工作方式、作用发挥等多方面进行的多主体间的互动”［7］，以建立一种合作共赢机制，实现公共文化服务供给最优化这一目标。就整个供给过程而言，“双向互动”机制要求形成企业与政府、文化事业单位和社会组织相互影响、相互制约和相互推动的公共文化服务供给格局。因此，在公共文化服务供给的“双向互动”机制中，文化企业既要在公共文化服务供给方式层面与政府实现互动，又要在具体的供给项目和内容层面进行限定性合作，其根本出发点是要保证供给的专业化、效率化。

(二)“双向互动”关系下文化企业在供给中的角色定位

在“双向互动”机制中，文化企业既要与政府就公共文化服务供给的方式、规模等进行合作与互动，又必须与文化事业单位进行有条件的合作与竞争，同时，还必须与社会组织就公共文化服务供给进行监督和互动。因而，治理视阈下文化企业参与公共文化服务供给的角色定位便开始得到明晰(见图1)。

图1　文化企业在公共文化服务供给中的角色定位

1．文化企业与政府:委托—代理关系下的合作与互动

在委托—代理模式下的公共文化服务供给中，政府与文化企业的关系表现为以下三点:一是职责上的明确分工。政府负责决策与战略安排，对公共文化服务的内容、方向作以明确规定;而文化企业扮演生产者角色，从效率和专业角度出发，来安排政府所决定的公共文化服务事务。二是供给过程中的合作。政府角色由“划桨”转变为“掌舵”，与文化企业的关系也发生质的飞跃，即从指令性安排变为合作性协商关系，于是文化企业集“合作者、捐助者、兴办者和经营管理者等角色”［8］于一身，并按政府规定的标准生产公共文化物品，提供公共文化服务。三是供给完成后的监管和规制。政府需要对公共文化服务的消费者——公民承担公共责任，并借由价格标准、法律、法规等手段实现对文化企业生产与供给活动的监督、规制与引导;文化企业则需根据这些标准和要求，制订符合自身发展状况的生产任务指标，以实现文化企业能力与责任的平衡。

2．文化企业与文化事业单位:基于公共服务供给的合作与竞争

文化事业单位是我国典型的公共文化供给主体力量，其自身不仅承担着公共文化基础设施(如图书馆、文化馆、博物馆、文化站等)建设的重任，以满足广大人民群众最基本的文化需求，还担负着为人民群众提供基本的公共文化服务的职责。改革开放以来，个体、民营文化企业发展很快，它们在推动文化产业和文化事业发展方面的贡献本身就是在为公共文化服务体系建设添砖加瓦，“在公共文化的基础设施建设以及某些具体文化产品的生产中，具备比政府、文化事业单位和社会组织更多的优势”［9］。随着公共文化服务市场化程度的提高，文化企业已开始在公共文化服务供给领域以民间投资、公私合营、特许经营等方式参与供给，并有逐渐取代文化事业单位参与公共文化服务供给之势;相应地，在公共文化服务供给中，文化事业单位与文化企业的竞争将会越来越激烈，并受自身条件的局限而逐步处于劣势地位，而二者间的合作将会日益频繁。

3．文化企业与社会组织:互补与合作

与企业追求利润不同，社会组织追求的是公平和服务均等化。相对于文化企业的高效，社会组织更多地是对企业提供的公共文化服务进行调节和补偿，特别是对弱势群体公共文化需求的关注和满足，以增进人民群众的满意度与社会公正性。因此，在公共文化服务供给主体关系中，文化企业和民间社会组织更多地表现为互补与合作的态势。其中，文化企业负责公共文化服务的生产和提供，以追求高效为目标;作为文化企业的有益补充者，社会组织通过发挥其自身特长和管理优势，成为贯通政府与市场的桥梁，从而有效弥补了企业在追求高效目标过程中造成的公平缺憾。

三、文化企业参与公共文化服务供给的路径选择

从治理理论出发，创新公共文化服务供给模式，构建多元化供给格局的关键在于文化企业的有效参与。这不仅要求我们明确企业参与供给的模式，同时，还需要政府从法律、制度和机制等方面制定相应保障措施，为文化企业参与公共文化服务供给保驾护航。

(一)参与公共文化服务供给的四种模式

文化企业可通过与政府合作供给公共文化服务、捐赠资金支持公共文化事业、主办公共文化项目、经营管理公共文化事务等几种模式，实现有效参与公共文化服务供给的目标。具体来讲:第一，与政府合作供给公共文化服务。文化企业可以具体的公共文化项目为依托，与政府签订合作协议，提供所需的文化产品或服务。这种模式下，文化企业既是公共文化服务的生产者又是提供者，以双重角色参与公共文化服务供给。第二，捐赠资金支持公共文化事业。文化企业以出资的方式参与公共文化服务供给，这种模式下既不是明确的公共文化服务提供者，也不是公共文化服务生产者，但若是无偿捐赠公共文化产品或服务，在一定程度上则可视为提供者。第三，主办公共文化项目，提供公共文化服务。文化企业可通过参与政府招标活动，获得公共文化项目的主办权。这种模式下，文化企业既是公共文化项目的出资者又是管理者，同时也是公共文化服务的提供者，但并不一定是生产者。第四，经营管理公共文化事务。在政府实施委托经营、承包经营或者特许经营的制度安排时，文化企业可以经营管理者的身份与政府建立联系，借助于自身的经营管理技术、经验等参与公共文化服务供给。这种模式下，“文化企业可以看作是公共文化服务广义的生产者，但不是提供者”［10］。

(二)参与公共文化服务供给的保障措施

在市场经济快速发展和政府文化职能转变的趋势背景下，企业作为新兴主体，参与公共文化服务供给，为公共文化服务注入了新的活力。但由于我国公共文化服务市场化起步较晚，相关体制机制尚未健全，文化企业参与公共文化服务供给还存在着诸如行业垄断、权力寻租等问题。因此，需要政府从法律环境、制度设计和监督机制三个方面提供必要的保障措施，以推动文化企业有效参与公共文化服务供给，构建科学、健全的公共文化服务供给体系。

第一，营造良好的法律环境。政府必须加强文化企业参与公共文化服务供给的相关法律法规建设，以恰当规范地解决公共文化服务市场化过程中的各种问题。具体来说，政府既要保障“利益掣肘”的政府官员和普通公务员在公共文化服务市场化转型过程中的基本生活需求得到利益满足，又要防止他们在这一过程中权力寻租腐败等“失败范例”的发生，使公共文化服务市场化过程有法可依、有章可循;同时，从立法层面上明确文化企业参与的主体地位，逐渐培养文化企业的参与意识，合理界定文化企业在公共文化服务供给中的行为范围，对文化企业的违法行为实施必要的惩处，切实保障文化企业参与在公共文化服务供给时“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，为公共文化服务市场化的有序推进营造良好的法律环境。

第二，完善相关制度设计。首先，以“双向互动”的合作机制为基础，按照公共文化服务的内容性质和政府、市场与社会组织的作用特质，界定三者在公共文化服务供给机制中的作用边界和职能分工。其次，完善鼓励民间投资进入公共文化服务领域的相关制度设计。从增强文化企业的公共文化服务供给主体地位出发，通过制订、规范行业资格准入、政府采购、合同管理、绩效考核、动态激励等操作性规则体系，探索跨行业、跨区域的资源共享、整合机制，实现公共文化服务市场服务的开放性和灵活化，营造文化企业参与公共文化服务的良好氛围。最后，政府充分发挥“公共权威”作用，完善财税方面的制度安排。在公共文化服务领域的财政、税收方面，采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，以吸引更多文化企业参与公共文化服务供给。

第三，建立全方位监督机制。文化企业的营利性和文化市场的趋利性使得公共文化服务市场化产生了腐败的可能。为避免公共文化权益受到侵害，政府作为公共权力的捍卫者必须建立起一套健全、高效的监督机制来规范公共文化服务市场运行。具体而言，在文化企业生产和提供公共文化服务之前，建立起以总量、结构、质量和标准为主要调查内容的文化企业承包公共文化服务业务的社会调查机制，促进公共服务决策的规范化和科学性;构建科学、合理、高效的文化企业生产、提供公共文化服务的绩效评估指标体系和信息反馈制度，对公共文化服务供给项目不同实施阶段的绩效作出评价，以调动企业提供公共文化服务的积极性和成员的工作热情;另外，在公共文化服务外包方式和供给方案的选择、评估、监督和纠错过程中，建立以座谈会、听证会、基层调研等方式为主要内容的民主决策机制，以促进公共服务质量的改善和优化。

治理理论使我们认识到，在公共文化服务供给市场化进程中，文化企业因其丰富的

文化资源而成为重要的市场力量，在公共文化服务供给结构中发挥着举足轻重的作用。因此，今后我国在推进公共文化事业发展过程中，必须明确文化企业作为参与主体的角色定位，合理界定其行为权限和职责范围，并通过一定的法律、制度和机制，对文化企业供给公共文化服务过程中的职责分配、工作方式、作用发挥等多方面进行科学引导和有效保障，最终构建起政府为指导、企业为核心、社会为补充的多元化供给体系。

参考文献

［1］蒋京议．政治体制改革必须把握国家与社会关系走向［N］．中国经济时报，2007－07－23．

［2］刘吉发，金栋昌，陈怀平．文化管理学导论［M］．北京:中国人民大学出版社，2013．

［3］李学．不完全契约、交易费用与治理绩效——兼论公共服务市场化供给模式［J］．中国行政管理(学术论坛)，2009( 1) :114－118．

［4］何海兵．公共服务市场化:西方理论与中国实践［J］．学术交流，2006( 4) :127－130．

［5］陈春常．治理视阈下的企业社会责任［J］．生产力研究，2009( 21) :29－31．

［6］李少惠．公共文化服务体系建设的主体构成及其功能分析［J］．社科纵横，2007，22( 2) :37－39．

［7］陈娟．双向互动:非公企业在公共服务供给中的角色定位与路径选择——基于浙江实践的分析［J］．广东行政学院学报，2012，24( 2) :21－31．

［8］林敏娟，贾思远．公共文化服务供给中的政企关系构建［N］．深圳大学学报(人文社会科学版)，2013，30( 1) :121－125．

［9］王春娥．公共文化服务体系主体建设阐微［J］．黑龙江社会科学，2009( 4) :49－51．

［10］林敏娟．公共文化服务中民营企业角色类型及制约机制——基于“角色分离”的分析［N］．电子科技大学学报(社会科学版)，2012，14( 1) :15－20．

【注释】

[1]原文刊在:技术与创新管理，2013年第5期，2013年9月20日。
基金项目:本文为教育部人文社科基金项目“西部地区政府主导型文化管理模式建构研究( 10YJA630098)”、陕西省社科基金“多元治理模式下陕西政府文化管理职能转变研究( 10F021)”。