一种议题管理的视角

张　宁^[1]

摘　要:政府新闻发言是政府针对当前发生的危机事件，重要的社会问题，较大范围的社会争议或公众亟须了解的问题表明政府观点立场和对策的公共传播行为。政府新闻发言也是一项议题管理过程，要在议题传播的主动性、议题内容设计以及议题传播时机这三个方面加强管理的意识。具体的议题管理手段还包括政府对各种公共政策问题的议题设置、议题培养和议题引导等多种行为，对此本文设计了一种从议题管理角度出发的新闻发言六步法。

关键词:政府新闻发言;议题管理;新闻发言六步法

Government Press Briefing During Emergent Events: An Issue-Management Prospective

Zhang Ning

Abstract:Government press briefing is a government communication behavior about crisis events or important social issues.Government press briefing is also an issue-management process.Among issue managementmeasures are government's efforts in public policy issue-setting，issue-raising and issue shifting.The issue management of government press briefingmustbe strengthened on three aspects，i.e.，communication consciousness，speech content designing，and communication timing.This paper designs a six step model for government press briefing.

Key Words:government press briefing;issue management;six step model

一、突发事件中的政府新闻发言与议题管理

我国的突发事件应对法草案已经提交人大常委会审议，这表明政府对突发事件应对管理制度化的重视。在应对突发事件的各种政府行为中，对危机议题的控制管理是很重要的一部分，这个草案的多个要点也涉及突发事件的议题管理手段问题。一般来说，在突发事件的传播过程中，最为重要并具有传播意义的政府行为之一就是政府新闻发言。政府新闻发言是指由政府指定人代表政府对某个特定的事件或问题告知相关信息，表明立场，说明对策并作评论和总结的信息传播行为。在社会突发事件发生或者面临重大社会问题，以及政府管理者认为有必要的时候，政府会通过政府官员，新闻发言人或者其他代表在大众传播媒体面前进行发言。

政府新闻发言不同于一般的政府信息发布，是政府针对当前发生的突发事件，重要的社会问题，较大范围的社会争议或公众亟须了解的问题表明政府观点立场和对策的公共传播行为。政府新闻发言也属于一种政府议题的议题管理行为，这种行为具体包括政府对突发事件传播过程中的议题设置，议题培养和议题引导等多种管理方式，这些管理行为与突发事件中的信息传播和危机应对的效果是密切相关的。所谓议题设置，就是突发事件中政府通过发言人在大众媒体上发言，对事件进行定义定位，说明事件的性质和对社会的影响，指导社会成员如何应对处理。

同时，政府议题虽然从传播角度讲属于比较强势的议题，但是突发事件发生时，社会传播环境的纷繁复杂和真假信息鱼目混珠的状况也需要政府在突发事件的整个过程中不断对自己的议题进行维护培养等强化工作，通过各种事实信息的传播让特定的政府议题不断壮大，在多个社会议题中成为公众认可的主流议题，这就是议题培养。

更重要的，从突发事件发生到结束的过程中，会有各种社会议题不断涌现，有时会与政府议题产生对立和抗衡的状况，政府的新闻发言人通过媒体不断地对事件的发展、应对和处理进行解释和说明，维护政府议题的正当性，更正不当的说法并澄清谣言，引导社会舆论的风潮向符合公共利益的方向发展，让社会成员关注应该关注的问题，提高公众识别和拒绝不正确议题的能力，这则是议题引导。

从管理学和传播学的角度出发，突发事件中的政府新闻发言应该通过对政府议题的设置、培养和引导，实现政府机构对突发事件的议题管理，其社会意义表现在整合社会舆论，平稳社会心理等层面上。在公共传播层面上，政府新闻发言体现的是政府作为公共管理机关应该承担的公共信息告知，保证公众对突发事件的知情权，强化社会管理的职能。同时，政府官员或政府新闻发言人在媒体面前的信息发布和立场表达，也是一种领袖人物和政府机构的形象建设活动。

二、政府新闻发言的议题整合

我国政府在近年来开始逐步重视政府公共信息的发布和管理，尤其是突发公共事件发生后的政府信息发布活动。但是总的来说，面向公众发布信息的积极性和主动性尚不足够，具体来说既缺乏主动性，也缺乏整合管理意识和科学的传播手段。具体表现在以下几个方面。

第一，主动的新闻发言意识不够。政府在突发事件发生时或其他社会问题显现的时候缺乏主动的发言意识，无法显现政府作为社会管理者在危急时刻的精神主导作用，政府的态度和立场如果不公开不明朗，就难免会使各方面的危机信息包括虚假信息乘虚而入，导致社会舆论的复杂化。尤其是危急时刻，政府有责任保证公众对突发事件的知情权，也应该通过及时的信息发布来稳定社会情绪，实现社会管理。第二，政府新闻发言缺乏时效性，或者议题不明朗，容易引起社会成员的盲目猜测，导致社会舆论的不安定和复杂化。第三，政府新闻发言的内容不适当或出现信息错误，这会导致虚假议题和媒体自设议题的产生，如教育部发言人“大学有如超市”和松花江水污染事件后当地政府有关“善意的谎言”的发言，都引起了媒体和公众的议论和批评。最后，政府在纠正上述不恰当发言时如果不彻底则会导致更多新的分支议题出现。

从传播学的议题管理的视角来看，突发事件中的政府新闻发言应该从三方面展开议题管理。即议题传播的主动性，议题的内容设计，以及议题传播时机。也就是说，政府新闻发言人能否有积极主动的发言意识，发言内容的科学设计方法和发言时机的适时把握。

积极主动的发言意识非常重要，这关系到政府对公共信息公开和公众知情权重视与否的问题。美国历届政府都比较重视在各种突发事件发生时，甚至在平常时期对各种公共话题进行积极主动的发言传播，通过特定的政府发言人发表见解是较为通常的方式，这种传播行为已经制度化了1。而美国的特色则是美国总统积极主动地在媒体面前发言，亲自说明对某个问题的立场。早在1933年就采用“炉边谈话”方式对政府新政进行解说的是罗斯福总统，他在当选总统的第八天在总统府接待室的壁炉前接受美国广播公司、哥伦比亚广播公司和共同广播公司的录音采访，这次讲话被媒体定名为“炉边谈话”。罗斯福在其12年的总统任期内，共做了30次炉边谈话，每当美国面临重大事件之时，他都用这种方式与美国人民沟通。克林顿也非常重视在媒体面前亲自解说时政和问题，他设立了由42人组成的媒体沟通团队，在职期间每周面向全国公众进行电台讲话，亲自讲解当前时事问题和政策。

除了积极主动的发言意识，政府新闻发言的内容设计也是一个重要的问题。政府新闻发言是一种整合信息传播行为，发言信息应该围绕突发事件作具体设计。

首先是发言基调设计，即结合当前的突发事件表明政府的相关政策或决策，需要发言者表明对具体问题的清晰观点和立场。发言基调要尽量考虑到当前公众关注的问题，而且要贯穿整个危机传播过程的多次政府新闻发言中，需要较为全面的视角，这个基调还要明确反映在发言信息的标题或导语中。

其次是发言主题和关键词的设计。政府新闻发言是通过大众传播媒体表明政府对一个问题的原则或观点，这些原则和观点往往比较宏观，难以被理解和记忆，这就需要发言信息有一个简明的主题和一两个容易被记忆的关键词，这是考虑到传播过程中的媒体处理技术和公众的信息阅读接受心理。一般来说，简明的主题比较适合现代大众传播媒体的传播活动规律，因为简明的主题不但易于传播而且容易被媒体再加工。

再次是发言的理解框架设计。所谓信息理解框架是指每个信息中所含有的问题定位，观点立场的表明，原因分析和对策的明确，以及带有方向性的评论所构成的理解结构。每个信息中都含有这样的理解结构，只是以往的政府新闻发言中这种结构带有较为浓厚的“官本位”意识或官方色彩，不容易被公众所接受和理解。政府新闻发言信息的框架设计要具有公众本位意识，设计容易为公众所接受和理解的信息框架。

最后是发言传播渠道的设计。政府新闻发言信息应该通过多渠道进行传播，对于突发事件的发言信息更应该挑选适合的传播媒介，以求达到较好的传播效果。在挑选传播渠道时首先应该对发言信息的目标公众有一个明确的定位，了解他们经常接触和喜爱的传播媒介，并且按照这些媒介的传播特点设计发言信息的具体内容，使信息符合媒体的新闻价值的要求。白宫的做法是，经常调查美国公众对各种主流媒体的接触率和信任程度，调查项目甚至细致到观众对新闻主播的喜爱程度和具体评价，其目的在于把握应该选择哪个电视台的哪位新闻主播播出，才能获得较好的传播效果2。

三、政府新闻发言与议题管理的六步法

有了积极主动的发言意识和科学的内容设计之后，如何把握发言时机也是不得不重视的问题。本文设计了一种应对突发事件不同发展阶段的政府新闻发言步骤，这种步骤包括从开始的告知发言到最后的总结发言等六种不同的发言方式。

第一步，当突发事件发生后，政府应该主动、迅速地进行告知发言，表明政府对事件的关注，向公众告知到目前为止政府部门获知的基本信息，以及政府的基本立场和宏观原则。由于突发事件刚刚发生时，事件的状态往往不明朗，所以告知发言的信息不能太复杂，表明政府的宏观立场即可，不需要联系事件作详细的说明和分析。信息量也要适当，避免涉及未确定消息和传闻。这个阶段的政府新闻发言以时效性取胜，主动、迅速的发言表明政府职能的到位和政府对公众知情权的尊重，所以应该以易于体现主动性和便于信息发布方控制的新闻发布会及记者招待会为主，也可以通过主要大众传播媒体发布政府新闻通稿。

第二步，当突发事件的状态初步明朗，有较为明确的相关信息被主管部门所掌握时，就应该进行初步的观点发言。这一步骤的作用是表明政府对突发事件的具体立场，对事件进行定位，告知政府的危机应对原则和手段，在大众媒体上树立政府的议题，适当引导社会舆论。本阶段的政府新闻发言重点在于对突发事件的定义定位，发言信息需要具体化，比如对突发事件发生的准确时间、地点、状态和应对经过作陈述，需要相关数据和具体说明。这是对上一步初步发言的补充和明确，要结合事件的性质具体解释政府立场和观点。但是导致突发事件的原因调查往往需要较长时间，而且也是公众最为关心的问题之一，对此的发言需要慎重，对尚未能明确的要素不要做肯定和详细的说明。观点发言的信息和态度都要求明确、公正、准确和慎重，发言议题少而精，避免产生歧义和误解，最好使用媒体通稿的发布形式。

第三步是正式发言。在突发事件状况明朗化，相关原因的调查有了结果后，政府部门需要通过发言来引导媒体报道和社会舆论。正式发言应该由相关政府部门的负责人或这个部门的新闻发言人进行，发言信息包含对突发事件的概况和社会影响的概述，以及对诱发突发事件原因的分析。正式发言的信息既要强调政府的宏观方针也要详细说明具体对策，应该通过影响力较大的主要传播媒体进行发布，这是突发事件传播管理过程中最为重要的一次发言。

表1　政府新闻发言与议题管理的六步法

第四步，追加发言，是对正式发言的补充，一般来说在突发事件引起了各种社会传闻和流言飞语或者媒体的不适当报道引起社会较大反响时进行。目的是通过政府新闻发言回应媒体上的不适当议题，或者社会上出现的歪曲议题。追加发言要求针对相关话题或当前的某种现象表明政府观点和立场，运用相关事实和数据来说明情况。

第五步，评论发言则是政府在必要的时候针对突发事件处理过程中出现的有争议性的问题进行评论，例如对媒体的相关报道和引起社会讨论和争议的焦点，再次表明政府的立场和对突发事件处理方式及结果的评价，也是对危机处理过程中社会上不同立场、不同声音的回应。评论发言要求公正、客观、全面，有理有据，实事求是。

第六步，最后是总结发言，这是政府在突发事件处理完毕或者告一段落时所作的总结和展望，主要目的是总结危机处理的经验，发现问题，表彰在危机处理过程中有突出贡献的团体和个人。同时也能起到团结社会力量，形成多数意见和社会共识的作用。总结发言要求全面和公正，一般由职位较高的政府官员或其委托的新闻发言人进行发言。

在以上六步的政府新闻发言步骤中，告知发言，正式发言和总结发言是必须的，其他的发言步骤应该按实际情况适当增减或作前后调整。例如，追加发言可以在社会舆论呈不安定状态的时候实施，可以放在告知发言和总结发言之间的任何一个必要的阶段中。

从议题传播管理的角度来看，以上六步的政府新闻发言程序都是按照突发事件的发生、发展和结束的顺序，体现了对政府议题的整合传播管理。政府的告知性新闻发言是设置议题的开始，观点发言和正式发言是对政府议题的培养，而追加发言和评论发言则体现了对议题的引导和强化，最后的总结发言是巩固政府议题并按实际情况适当树立新的政府议题的行为。

四、树立政府新闻发言的议题管理意识

近几年我国大型的突发事件较多，我国政府在促进危机处理机制和防范机制的建设方面成果显著，与过去相比，危机传播的方式和主动性也有较大的改善和提高。但是危机传播过程中的政府新闻发言行为还不规范，还属于“摸着石头过河”的探索阶段，大部分的政府新闻发言信息还是缺乏整合设计意识，官方语言和政府公文色彩浓厚，缺乏对传播过程和效果的调控管理意识。主要原因应该是政府部门的信息发布者尚未认识到突发事件中政府新闻发言行为的重要性，也未掌握有效的传播方法和实践操作能力。

对此，我国政府部门的信息传播者应该首先认识到信息社会里政府信息传播，尤其是危机传播的重要性。针对突发事件的政府新闻发言是为了使公众更快、更好地接受和理解政府危机处理的立场和对策，这是政府尊重公众的知情权，更好地为公众服务的一种方式。

同时，政府新闻发言也是一种需要科学传播手段辅助的传播行为。科学有效的政府传播行为首先要树立整合传播观念，从政府新闻发言的主动性、内容设计和传播时机上都要体现整合意识和科学性。政府新闻发言的步骤也应该从议题管理的角度出发，重视对整个传播过程的时效，手段和效果的控制。信息化社会中政府的各种职能都与传播行为有关，一次有效的政府传播行为往往能起到意想不到的社会效果。政府新闻发言行为是政府各种传播行为中较为重要的一种，应该从整合传播的角度对方式方法和过程效果给予重视和科学调控，对发言信息的结构和传播过程都要有整合意识，这样才能取得好的传播效果。

注释:

1.玛格莱特·苏丽文著，董关鹏译.政府的媒体公关与新闻发布一个发言人的必备手册［M］.北京:清华大学出版社，2005:3-4.

2.张巨岩.权力的声音:美国的媒体与战争［M］.北京:三联书店，2004:233-237.

参考文献:

1.玛格莱特·苏丽文著，董关鹏译.政府的媒体公关与新闻发布一个发言人的必备手册［M］.北京:清华大学出版社，2005:3-4.

2.张巨岩.权力的声音:美国的媒体与战争［M］.北京:三联书店，2004:233-237.

3.汪兴明，李希光.政府发言人15讲［M］.北京:清华大学出版社，2006.

4.史安斌.危机传播与新闻发布［M］.广州:南方日报出版社，2004.

【注释】

[1]作者简介： 张宁，中山大学传播与设计学院教授，博士，副院长。