从社会管理创新视角思考打击防范非法集资犯罪

杨鲁岗[1]

非法集资犯罪涉案金额大、涉及人数多，严重扰乱国家金融秩序，危害社会和谐稳定。如何从社会管理创新角度，创新工作举措，有效打击防范非法集资犯罪，成为摆在我们面前的一个亟待破解的新课题。下面，笔者通过简要分析近三年来嘉兴市非法集资犯罪的现状、特点及成因，从社会管理创新的角度，提一点粗浅的想法。

一、嘉兴市非法集资犯罪的基本情况

近年来，嘉兴公安经侦部门突出重点，严厉打击、主动防范严重危害社会和谐稳定的非法集资犯罪。2008年以来，全市公安经侦部门共立非法集资类犯罪案件52起，涉案金额达3．09亿元。其中非法吸收公众存款案件44起，涉案金额2．77亿元；集资诈骗案件8起，涉案金额0．32亿元。

（一）总体发案情况

从2007年底开始，由美国次贷危机引发的国际金融危机不断蔓延，造成国际经济形势恶化，影响至今仍未消除。嘉兴市具有经济国际化程度高、外向型经济比重大、加工制造业发达的特点，国际金融危机对嘉兴市企业特别是一些劳动密集型、产品附加值低的企业产生了重大影响。2008—2009年，是国际金融危机危害最严重的时期，嘉兴市部分企业面临出口受阻、销售下滑、资金链紧张等困难，导致这两年嘉兴市非法集资犯罪案件集中爆发。

图1　嘉兴市非法集资犯罪总体发案情况

（二）发案区域分布

2008—2010年，非法集资犯罪案件发案居前三位的分别是桐乡9起、海宁7起、嘉善5起。非法集资犯罪与一个地方的经济发展水平、市场活跃程度、民营企业数量密切相关。海宁、桐乡两市的GDP排在嘉兴市前一、二位，拥有海宁皮革市场、许村轻纺市场、濮院羊毛衫市场、崇福皮草市场等在全国有一定影响的大型市场，市场经济活跃、块状经济发达、民营企业众多，非法集资犯罪案件呈多发态势。

图2　嘉兴市非法集资犯罪发案区域分布

（三）涉案金额分析

全市非法集资犯罪案件的涉案金额最高的是海宁，达1．68亿元，占全市总数的58．6%；其次是桐乡，达0．49亿元，占全市总数的10．2%。

图3　嘉兴市非法集资犯罪涉案金额分析

二、嘉兴市非法集资犯罪的主要特点

（一）个案案值大，涉及人数多

非法集资犯罪具有人数多、案值大、危害严重的特点，近年来嘉兴市该类案件平均每起的涉案金额达600余万元。平湖市局侦办的马某某非法吸收公众存款案，该人自2006年底—2008年11月，以高利息、高分红回报为诱，虚构投资开发房地产的事实，以高利息为诱非法向15人吸收存款3025．5万元；海宁市局侦办的杨某某、曹某某非法吸收公众存款案，涉案金额1．5亿元；桐乡市局侦办的沈某某非法吸收公众存款、集资诈骗案，涉及受骗群众达106名。

（二）犯罪手段多样，欺骗性强

犯罪分子采取不同手段，许以高额回报骗取群众资金。犯罪分子往往持有合法的工商登记执照，有的向社会公众大肆鼓吹自己所从事的项目有广阔的发展空间，可以获得丰厚回报；有的宣称公司、企业需要扩大生产、投资开发，鼓动不明真相的群体参与集资活动；有的为了获取大量资金，以高利返还为诱饵，采取拆东墙补西墙的手段，用后续集资人员的资金支付前者的利息等方式，骗取资金，直到资金链断裂案发。南湖分局侦办的嘉兴市金水湾大酒店总经理邹某某集资诈骗案，2007年6月至2009年10月间，邹某某编造了在丽水投资矿产、昆山投资超市、水电站事故赔偿、酒楼缺乏资金周转、银行归还贷款等理由，骗取他人信任，向多人借款，均用于归还高利贷借款，致使26人损失616万元。平湖市局侦办的非法吸收公众存款案犯罪嫌疑人马某某有经济犯罪的前科劣迹，刑满释放后又非法吸收公众存款3000余万元。

（三）参与人员面广，危害性大

非法集资的参与人员涉及不同的社会阶层，人员成分复杂，有企业主、个体工商户，有国家公务员、企事业单位人员，也有下岗职工、农民等弱势群体。案发后部分受害人通过各种途径，向政府部门、公安机关主张个人诉求，极有可能被不法分子利用，引发群体性事件。而且犯罪分子东窗事发后往往卷款而逃，很容易出现群体性上访事件。2008年10月6日，桐乡市联丰米厂老板沈某某潜逃后，参与集资的村民、企业职工一下子聚集了二、三百人，分批到市政府、公安机关上访控告，要求政府抓人追赃，各级新闻媒体也以“米厂老板携乡亲血汗钱潜逃”为题争相报道，在社会上引起极大关注。

（四）投资担保、寄售行等“地下金融”参与其中

由于受国家宏观调控政策和银行控制放贷风险的影响，嘉兴市中小企业普遍存在贷款难、担保难，使得民间资本活跃、流动频繁，寄售行、典当行、调剂商行、投资理财公司、担保公司等越来越多地从事“地下金融”活动，充当资金“掮客”。这些“地下金融”机构的经营活动一般经过融资、放款、收款三个阶段。在融资阶段，为做大业务、赚取高额利润，有的以高于银行的利率向公众融资，有的从银行低息贷款，再以高息转贷给其他人，这一阶段有可能诱发非法吸收公众存款、高利转贷等犯罪活动。在放款阶段，这些“机构”往往以个人之间“民间借贷”的方式，进行非法放贷活动。在收款阶段，这些“机构”往往雇佣有前科劣迹的外地人员参与经营或充当打手，采取对债务人及其家人进行非法拘禁、恐吓、殴打等违法犯罪手段威逼索取债务。据统计，近年来平湖市三分之一以上的非法拘禁案件与担保、寄卖、典当人员索要债务有关。

三、简要分析非法集资犯罪产生的原因

（一）从宏观层面分析

2010年12月召开的中央经济工作会议把抑制通胀、稳定物价总水平作为2011年宏观调控的重中之重，政策基调也从2010年的“保增长、防通胀”调整为2011年的“稳增长、抑通胀”。2010年以来，人民银行已连续十一次上调存款准备金率，至5月18日，大型商业银行的存款准备金率已上调至21%，创历史新高。人民银行频繁上调准备金率，是为进一步抑制贷款规模，减少货币流通、扼制通货膨胀。然而由于准备金率处于历史高位，冻结了银行的大量资金，使原本紧缺的信贷资源更为稀缺，中小企业陷入了融资困局。据市工商局统计，截止2011年4月，嘉兴市共有各类市场主体23．11万余家，部分有强烈资金需求的中小企业由于缺乏可抵押财产、财务制度不健全等原因，较难从银行获得贷款，纷纷将融资对象转向利率虽高、但灵活高效的民间资本。

（二）从微观层面分析

嘉兴市的市场经济比较发达、民间资金充裕，但目前房地产市场由于国家调控、征收房产税等因素影响，存在较多不确定性，股票市场连续低迷，民间资本投资渠道不畅。由于通货膨胀，我国正处于“负利率时代”。据国家统计局报告2010年我国CPI（消费者物价指数）为3．3%，而目前银行存款利率虽连续加息3次，仍低于CPI的涨幅，居民的存款需要寻找新的投资渠道，为非法集资活动提供了“供给”土壤。

（三）从社会管理分析

行政监管缺位、机制不完善，是非法集资类犯罪得以存在和发展的重要原因。对非法集资的监督、管理涉及银监、工商、经贸、公安等多个政府职能部门，但当前尚未构建起各部门联动的监管机制。银监部门只对金融机构的金融活动实施监管，对其他形式、其他领域的集资活动则无权管辖。工商部门对辖区内无证经营、超范围经营或者擅自集资行为有监管职能，但非法集资活动十分隐蔽，又跨区域作案，很难发现。公安机关承担刑事打击职责，只有当非法集资达到一定规模、构成犯罪，才能立案侦查。而对规模不大、未造成现实危害的民间融资行为，公安机关则无权管辖。非法集资的复杂、多样性导致各职能部门无法对其进行有效地监管，客观上助长了非法集资活动的高发与蔓延。

四、创新社会管理，积极打击防范非法集资犯罪

（一）建立联席会议制度，实行综合治理

打击防范非法集资犯罪涉及公安、工商、银监等多个部门，亟须密切协作、齐抓共管，形成工作合力。建立由政府分管领导牵头，公安、工商、银监、税务、人民银行、经贸、检察、法院等部门参加的打击防范非法集资违法犯罪联席会议制度。按照“党委政府牵头、部门联动、各司其职、共同处置”的原则，定期通报工作情况、及时移交案件线索、共同处置重特大案件。银监、工商、人民银行等部门加强对重点企业和可疑账户的检查和监控，及时发现非法集资和高利贷行为。公安机关拓宽信息收集渠道，加大对非法集资活动的收集、研判力度，及时获取深层次、预警性的情报信息。对虚假注册、违规经营尚在初始阶段的，由工商等行政执法部门予以查处；对涉嫌犯罪的，由公安机关立案侦查。

（二）建立存款保险制度，缓解资金需求

公安机关的职责是打击犯罪，但一些犯罪的产生根源在于社会管理制度不完善、不健全。当前非法集资违法犯罪高发的重要原因在于银行等金融机构不能满足中小企业、个体工商户的资金需求，导致急需资金的企业、个人将目光转向“民间资本”。加快金融改革创新步伐，建议建立存款保险制度，一方面可以使储户的存款得到保障，另一方面可以使国家放宽对银行等金融机构的准入限制，建立更多的中小银行、小额贷款公司，缓解中小企业、个体工商户的资金需求“瓶颈”。

（三）建立高危人群数据库，加强行业监管

公安部门及时收集、分析、研判涉嫌非法集资的人员、物品、事件等情报信息，建立寄售行、典当行、调剂商行、投资理财公司、担保公司、投资咨询等高风险机构人员的数据库，对此类高危人群的出入境及大额资金流向等情况予以跟踪掌握。投资理财公司、担保公司、投资咨询等高风险行业在政府相关职能部门的指导下，建立行业协会，制定行业规范，定期对经营不规范的企业予以警示、跟踪。通过在行业内部通报企业黑名单等方式，加强行业自律。

（四）健全打击犯罪工作机制，全力挽回损失

公安部门从维护社会稳定的大局出发，以高度的政治责任感，切实履行法定职责，采取有效措施，严厉打击此类犯罪。对涉案金融巨大、涉及人数众多、作案人有可能携款逃跑的，公安部门及时立案，控制犯罪嫌疑人，迅速查封、冻结集资财产，防止其被隐匿、转移或流失。对涉案资金一追到底，尽最大努力挽回被害人的损失。在当地党委、政府的领导下，公安机关与相关部门共同做好受害群众的稳定工作。

（五）完善教育宣传工作机制，积极预防犯罪

通过多种渠道、方式向群众宣传非法集资的社会危害性，形成全社会共同抵制非法集资活动的良好氛围。加大打击非法集资犯罪成果的宣传力度，通过剖析典型案例，以案释法，警示群众。对出现的新的犯罪手段，及时发布预警。银监、人民银行等部门大力宣传国家金融政策、法规，正确引导、规范民间借贷活动。

参考文献

［1］周博文．我国民间融资视角下的非法集资犯罪研究［J］．公安研究，2010（7）．

［2］郑侠．非法吸收公众存款罪与民间融资［J］．特区经济，2008（5）．

［3］彭冰．非法集资活动规制研究［J］．中国法学，2008（11）．

[1]杨鲁岗：浙江省嘉兴市公安局经侦支队副科长。