国家对外政策概说

一、国家对外政策概说

（一）对外政策的形成

根据罗赛蒂的定义，对外政策是指“由政策制定者所选择的国外介入范围以及目标、战略和手段的综合”。一国的对外政策基于本国的国家利益，并以实现本国的国家利益为最终目标。国家利益设定了一国处理对外关系的方向和指导原则，但国家利益没有告诉一国的对外政策决策者应该在纷繁复杂的国际环境中如何行动。从本质上说，国际利益是一国在国际体系中生存发展所要满足的各项需要，是从国家的角度来提出的。但是，这些需要的满足，即国家利益的实现，发生于一个现实的国际环境中，受到来自国际环境的各种挑战和机遇的深刻影响。因此，对外政策是一国的外交决策者依据对国家利益的认知所决定的一系列处理对外关系的政策和方针，其目的是为了消除国际挑战带来的不利影响，并充分利用国际机遇来推进国家利益的实现。

在国家组成的国际体系中，来自外部的挑战经常妨碍一国国家利益的实现。这些外部挑战，有安全的挑战、制度的挑战、经济的挑战、环境的挑战和文化的挑战等等，它们对一国的安全利益、制度利益、发展利益和特性利益构成程度不等的威胁。1939年夏天，希特勒德国准备发动对波兰的入侵，这将使苏联失去安全屏障，从而暴露在法西斯德国的面前；1990年伊拉克对科威特的入侵，使科威特面临亡国的厄运；20世纪50和60年代风起云涌的社会主义革命和民族解放运动使全球资本主义处于守势；英语在视听产品和国际互联网上的霸权地位正在侵蚀各国的文化特性，从俄罗斯到巴黎，从中国到加拿大的魁北克省，非英语国家和地区正在迫切地思考应对的方针。应对这些外部的挑战，在可能的情况下消除或减轻它们带来的不利影响，是一国对外政策的重要使命。为了防止希特勒在入侵波兰后将侵略矛头指向苏联，斯大林与德国签订了苏德互不侵犯条约，划分了两国在波兰和东欧其他国家的势力范围，暂时将希特勒的祸水引向西方。科威特在遭到伊拉克入侵后，立即寻求联合国和国际社会的支持。联合国安理会谴责了伊拉克的侵略行为，而以美国为首的多国部队则从地面上将伊拉克占领军赶出了科威特。

除了要应对外部的挑战和威胁，一国的对外政策也要充分利用国际环境中所蕴含的机遇。国际机遇是那些存在于国际环境中的、有利于本国国家利益实现的机会和条件。准确和适时地把握和利用瞬息万变的国际机遇，是一国制定正确的对外政策的重要前提。1989年7月，苏联共产党总书记戈尔巴乔夫在欧洲议会发表演说时公开表示，苏联将放弃1968年出笼的勃列日涅夫主义，不再认为苏联有权干预东欧国家的内部事务。几个月后，分割西柏林和东柏林的柏林墙倒下了。联邦德国总理科尔敏锐地感觉到，实现德国统一梦的机会已经来临，他不顾法国总统密特朗和英国首相撒切尔夫人的明显保留而迅速抛出了一个德国统一的纲领，并在随后的一年中取得了苏联的默许和美国的支持，成功地结束了持续了40多年的分裂局面，建立起统一的德国。中美关系在20世纪70年代初的历史性突破也是两国最高决策者对世界大势审时度势的结果。尼克松总统于20世纪60年代末就任美国总统。此时的美国面对两大外部挑战，苏联的核力量已经赶上美国，并有进一步超出之势；美国从1964年开始大规模卷入的越南战争在国内已失去了公众的支持。美国的利益要求美国设法和苏联达成军备控制协议，防止苏联取得核优势，同时，美国需要从越南体面撤军。起初，美国试图直接与苏联打交道，派国务卿万斯于1964年4月到莫斯科，和苏联谈判战略武器限制和越南问题，但结果以失败告终。此时，苏联和中国的矛盾激化，中苏在边界地区甚至发生了小规模的武装冲突。尼克松和当时的总统国家安全事务助理、前哈佛大学的教授基辛格认为，如果“苏联与中国彼此之间畏惧对方之心，远大于他们对美国之戒惧，美国外交上就会有一史无前例的大好机会”。美国可以利用中苏之间的矛盾，改善和中国长期对立的关系，并达到制衡苏联的目标。正是在这种利益、挑战和机会的结合下，中美关系才经由“乒乓外交”、基辛格密访北京、尼克松总统访华而得到了重大突破，国际格局也因此为之改变，而出现了所谓的“战略大三角”的形态。

（二）对外政策的目标

对外政策的目标是国家在对外关系中企求实现的意志。它是总目标下一系列子目标的总和。

按照国家对外政策的时间跨度，我们可以将一国对外政策目标分为长程目标、中程目标和近程目标。

1.长程目标通常涉及建立一个理想的国际秩序。每一个国家都生活在一个由近200个国家为主体组成的国际社会中。在新千年已经来临的今天，除了主权国家之外，世界上还活跃着不计其数的非国家行为主体，如跨国公司、政府间国际组织、非政府组织等。在这些国际行为主体之间建立一种怎样的国际秩序，关系到每一个国家的国家利益的实现。由于各国利益的不同，它们对理想的国际秩序的追求也千差万别。实行市场经济制度和自由主义政治制度的西方国家，基于自身利益出发，大力鼓吹自由放任的国际经济秩序和自由民主的国际政治秩序，强化自身的安全联盟以形成西方主宰的国际安全秩序。苏联曾认为，资本主义总危机的发展已使资本主义国家陷入难以解脱的困境，苏联有责任按苏式社会主义的模式来改造世界，建立一个由苏联领导的世界秩序。包括中国在内的广大的发展中国家则主张，理想的国际秩序应是一个和平的、国家不分大小一律平等的世界，其中，每个国家都有独立选择自己的发展道路和模式的自由。

2.中程目标是确立通向理想国际秩序的法理、道德和物质基础，排除阻碍理想的国际秩序出现的各种障碍。在20世纪70年代初，美国和苏联实现了“缓和”。双方其时都没有放弃自己的长程目标：美国要建立一个自己主导的“自由世界”，苏联要在全世界壮大自己的阵营。然而，双方都意识到，在军事力量势均力敌的情况下，特别是两国都拥有毁灭世界许多次的核武库，过激的对抗会带来同归于尽的后果。因此，双方都试图寻求缓和相互间的关系以营造一个相对稳定的国际环境，通过和平竞赛来达到自己的目的。美国在中东的政策也由包括长程和中程政策在内的一个政策链所组成。美国在中东的长程政策是确保中东在美国的主导下实现稳定的和平，以保证中东石油的稳定供给。为此，美国的中程目标是要一步一步地逐个消除阻碍中东和平进程的各种矛盾，主要是以色列和周边阿拉伯国家的敌对关系。1979年，埃及和以色列在美国主持下达成了戴维营协议，解决了埃以之间的矛盾。进入20世纪90年代后，约旦和以色列也达成了和解。根据“以土地换和平”的政策，美国推动以色列交还1967年战争以来所占领的巴勒斯坦土地，以换取巴勒斯坦承认以色列国的存在。在人们刚刚迎来了新的千年之际，美国又在极力推动叙利亚和以色列达成和平协定。

3.近程目标则是国家在处理日常对外交往和应付各种突发危机时所要实现的意志。它主要涉及达到某些具体的目的，如促成交战双方停火，制止来自它国商品的倾销，西欧6国在20世纪50年代初建立煤钢联营，中国要求美国对其轰炸中国驻南联盟大使馆的野蛮行为向中国道歉和赔偿，各国帮助东南亚国家渡过金融危机等。一国外交在大部分情况下是为了实现近程目标而展开的。在理想的情况下，一国的近程目标是达致中程和长程目标过程中的一环。古语曰：“千里之行，始于足下”。这一成语也适用于国家的对外政策。西欧6国如没有首先建立起煤钢联营，就难以想象它们会在1957年达成建立欧洲经济共同体的《罗马条约》，更不可能在1992年建立起包括政治一体化内容的欧洲联盟。当然，并不是所有的近程目标都服务于国家的长远目标。因错误的判断而制定的近程目标非但不能服务于国家中程和长程目标的实现，反而会妨碍这些目标的最后实现。比如，约翰逊总统在1964年作出了美军在越南大规模卷入的决定，其结果，美国在以后的10年中陷入了一场难以自拔、伤亡惨重的战争。当50万美军最终撤出时，美国不仅未能保住南越政权，而且使美国在世界上的影响力大打折扣。

按照国家对外政策涉及的议程，可以把一国的对外政策目标分为对外安全政策目标、对外经济政策目标、对外环境政策目标、对外援助政策目标、对外人权政策目标等。当今的国际关系包罗万象，要求国家在各个领域制定政策，以保证国家利益得到促进。对外安全政策关系到国家的生死存亡，因此一直是国家对外政策中的重要组成部分。安全政策的目标通常是要提高国家的安全系数，防止来自他国的武装侵犯。为此，每个国家都在加强自身国防的同时，致力于合纵连横的外交努力。一些富有侵略性的国家则会对外行使武力，以达到吞并别国领土，掠夺别国资源的目的。如日本在二战时对中国的侵略，伊拉克在1990年对科威特的侵略。美国对外政策目标的图解，如表4-1所示。

表4-1　美国对外政策目标的图解

和大多数冷战后的政治家和观察家的看法相反，安全政策在各国对外政策中的地位并没有急剧下降。在一些地区，安全政策的重要性还有升高的趋势。尽管如此，当今的世界毕竟是相互依存更高的世界，是更加注重和平和幸福的世界。因此，在安全政策之外，各国的对外政策目标中都包含大量的非安全性目标。对外政策的经济目标要确保国家在对外经济交往中获得更多的经济利益，实现国家的经济繁荣。发达国家倚仗其高人一等的经济竞争力，大力推销国际金融和贸易的自由化和全球化。发展中国家则认识到，虽然不能将自己置身于全球化和自由化的进程之外，但应根据自己的国情有节制、有步骤地将自己的经济纳入全球经济，以便既获得经济全球化的好处，又能防止全球化对本国国民经济带来的不利影响。对外政策的环境目标则要争取在经济发展和环境保护之间寻求平衡，以实现可持续发展。治理越界污染，保护臭氧层、防止全球变暖，保护生物多样性，保护人类文化遗产，诸如此类的目标如今也都或多或少地成为各国对外政策的组成部分。另外，随着人类物质生活水平的提高，人们对于个人的自由和尊严的重视程度也日益高涨。虽然东西方对于人权的理解还存在重大的差异，但各国都赞同要促进人权的进步。

按照国家对外政策作用的对象，一国的对外政策又可分解为各项国别政策，如中国的对美政策、对日政策、对欧政策、对俄政策等等。世界上的国家有大有小，有远有近，有亲有疏。对于一国的国家利益而言，不同的国家会带来不同的影响。一国可以和某些国家合作来增进各自的利益。一国也可能受到另一些国家的阻碍而不能实现自己的利益。因此，国家有必要对不同国家采取不同的政策，和一些国家合作，和另一些国家结盟，把还有一些国家视为防范的对象。比如，20世纪80年代初的美国里根政府将苏联视为头号敌人，把西欧国家当作美国在欧洲的较为平等的战略盟友，把日本视为美国在东亚的战略小伙伴，把中国当作遏制苏联的准战略伙伴。当然，由于国际格局的变化和当事国国内事态的发展，一国对一个特定国家的政策也是经常变化的。美国在20世纪70年代以前一直对中国实行围堵的政策。1972年尼克松访华后，美国的对华政策来了个180度的大转折，中国在美国眼里从敌人一下子成了准战略伙伴。1989年苏东剧变和中国发生“六·四事件”之后，美国的对华政策则一直在接触和遏制之间摇摆不定。

（三）对外政策的类型

不同的国家实行不同的对外政策。国家间利益的差异，外部挑战的不同和国际机遇的不同，都促使各国追求不同的对外政策。无疑，当今世界有近200个左右的国家，也就有近200种不同的对外政策。不过，承认各国对外政策之间的差别并不等于对这些对外政策不可以分门别类。

扩张和自保。扩张型政策是一国以武力为后盾，利用政治、经济、军事和外交手段将其势力扩展到其他国家，使别国屈服于自己的意志的对外政策。自保型政策是一种被动型的对外政策，它主要关注如何防止别国对本国切身利益的侵害，防止本国受到其他国家的支配。在一定程度上，自保和扩张与汉斯·摩根索提出的“维持现状的政策”和“帝国主义政策”相对应。自保型政策寻求现状的维持，而扩张型政策追求现状的改变。不过，在摩根索的定义中，“现状”的合理与不合理是被忽略不计的。因此，他把帝国主义侵略和民族自决运动不加区分地统一纳入“改变现状的政策”。事实上，争取国家独立和完整的政策虽然要改变现状，但仍属于自保型政策；而帝国主义国家要维护其统治弱小国家的不合理现状的政策完全属于一种扩张政策。在历史上，国家利益以君主的荣耀、王国的大小为核心，国家的对外政策因而追求战争的胜利和领土的扩张。

霸权、均势和搭车。每一个国家对外政策都会明示或暗示地提出本国心目中理想的国际格局，并提出相应的外交行动准则。据此，各国的对外政策也可分为霸权政策、均势政策和搭车政策。执行霸权政策的国家通常具有超越众多次等强国力量总和的强大国力。霸权国试图通过运用其权力优势建立一个由自己主导的地区和世界秩序，其中，本国的国家利益可以得到全面的增进，任何对自身利益可能出现的挑战都在萌芽状态就遭到抑制。追求霸权的努力在人类历史上不时出现，如18、19世纪英国的海上霸权，拿破仑在欧洲大陆上的争霸战争，德皇威廉二世和纳粹领袖希特勒的霸权野心，美苏在冷战时代的两霸争雄，美国在冷战结束后建立单极世界的战略构想。面对这些霸权国和准霸权国，其他国家有两种基本的政策可以选择采用。

一是均势政策。均势是国际间几种基本力量的对比处于平衡的一种状态。均势政策则是促成和维持这样一种状态的政策，它试图阻止一国或某一国家集团获得压倒其他国家或国家集团的力量优势，从而使国际关系保持基本稳定。在1648年《威斯特伐利亚条约》签订以后和1814年的维也纳和会之后，欧洲曾两度出现多极均势的态势。期间出现了一大批著名的均势外交家，如奥地利首相梅特涅、法国外交大臣塔列朗、英国外交大臣卡斯尔累、德国首相俾斯麦等。在现代，美国前国务卿基辛格博士是最著名的代表。均势政策的核心，是相对较弱的国家联合起来以遏制强国的野心。几个世纪以来，英国对欧洲大陆一直奉行传统的均势政策，即要防止任何一个欧洲国家称霸欧洲大陆。当拿破仑要称霸欧洲时，英国站在普鲁士和奥地利一边将其击败。当威廉二世和希特勒的德国要称霸欧洲时，英国站在法国和苏联一边将其击败。当苏联在欧洲取得了压倒性优势的地位时，英国则联合美国、法国和原先的敌国德国来遏制苏联。用丘吉尔的话来说：“英国400年来的对外政策，就是反对大陆上出现最强大、最富有侵略性和最霸道的国家，特别是要防止低地国家落入这个国家的手中。”

均势政策有可能恢复失去的力量平衡。同时，均势政策也使推行均势政策的一国和主导大国相互对立。因此，对于那些力量较小的国家而言，推行均势政策具有较高的风险。于是，它们纷纷投奔力量强大的一方，支持该国的政策，以换取强国的安全承诺，并试图最终因该强国的胜利而分享到搭顺风车的好处。这就是所谓的搭车外交、搭车政策。二战后日本的对外政策可谓搭车政策的典型。二战结束后，日本在最初的几年中处在美国的直接军事占领之下。为了恢复日本的主权国家地位，日本在国内制度的改造和对外政策方面对美国言听计从。日本和美国缔结了安全同盟，接受了美国的核保护伞。在对苏联和中国的政策上，日本追随美国，对苏联和中国采取了敌视的政策。一直到尼克松访华之后，日本才跟着美国改变了对华政策。日本在政治和外交上对美国亦步亦趋，换来的是美国对它的安全保障、美国市场对日本产品的开放以及来自海外的石油和其他原材料的稳定供应。这些安全和经济上的实惠使日本可以埋头于经济建设，并在短短的几十年中发展成为世界的第二号经济大国。在中美和南美的许多国家，搭车政策的痕迹也非常明显。

依据对外政策中各项议程的优先程度，各国的对外政策还可分为安全优先型政策与经济优先型政策。在实行安全优先型政策的国家中，国家对外政策的首要关注点是增加国家的安全系数，各项其他的对外政策议程都必须服从于国家安全的目标。对于那些一直处在外部强敌包围之下的国家而言，安全政策的优先化是不得已而为之的事。在20世纪60年代，中国处在美苏两个超级大国的军事威胁之下，对外经济交流又受到西方国家的禁运而不能得到开展，因此，中国的对外政策在“深挖洞、广积粮、不称霸”的思想影响下，不可避免地打上了安全优先的印记。还有一些实行安全优先型政策的国家则属于那种好战和侵略成性的国家，如法西斯德国和军国主义的日本。两者都把侵略扩张当作国家对外政策的中心目标，并发动了一次又一次的侵略战争。实行经济优先型政策的国家在处理对外关系时，将促进国家的经济繁荣放在首位。对外政策的中心任务是保证海外市场对本国产品的开放，保证海外原材料和能源的稳定供给，促进本国公司在海外的投资和扩张，或者鼓励外国资本和技术流入。对于那些国家安全较有保障的国家来说，经济优先型的对外政策是理所当然的选择。

最后，以一国对外政策的意图、言辞和行动来分类，一国的对外政策又可分为意图型对外政策、宣示型对外政策和操作型对外政策。意图型对外政策是国家决定要追求的对外政策，反映国家在处理对外关系时的真实意图。由于这一真实的意图通常会与其他国际行为者的利益相冲突，国家经常不会明确地对外宣示这一政策的内容。宣示型对外政策是国家通常对外声明、谈话和公开文件所表达出来的对外政策。这种对外政策有时完全和意图型对外政策相反，成为国家迷惑其他国家的工具。比如，在1938年举行的慕尼黑会议中，英国、法国、德国和意大利的领导人讨论希特勒德国吞并捷克斯洛伐克的苏台德地区问题。希特勒当时信誓旦旦地保证说，德国在得到苏台德地区后将不再有新的领土要求。英国首相张伯伦轻率地相信了希特勒的谎言，以为取得了一个时代的和平，未能对德国采取强硬的政策，结果导致了第二次世界大战的爆发。操作型对外政策是一国在实际行动中反映出来的对外政策。鉴于一国真实的对外政策通常难以知悉，而宣示型对外政策又往往不可相信，一国在对外关系中的实际作为是其他国家评估该国对外政策的主要依据。比如，20世纪80年代的法国政府曾表示绝不与恐怖分子进行谈判，但在实际上，法国政府有好几次付钱给恐怖分子，以换取人质的释放。不过，虽然总体上说，行动是评估意图的最佳方法，行动有时也不一定完全等同于一国的对外政策意图。主要的原因是，一些行动也许是政府某个部门和个人擅自作出的，并没有得到最高对外政策决策当局的许可。这类的行动只反映一国内部某个特殊部门或利益集团的意图，并不一定反映该国的整体意图。