许 亮注102
自古以来，人们对于拥有一处遮风挡雨的安身之处的夙愿从来没有停止过追求。对于绝大多数传统的中国人来说，房屋可以说是一生之中最为重要的财产，尤其是对于花一辈子的积蓄来建房子，甚至是用一生的时间来偿还盖房的债务的农民来说，这些土地和房屋就是他们的身家性命，是生命线，是最不能逾越的红线。同样，对于中国大多数农民来说，他们与土地有着割舍不得的联系，土地不仅仅是他们的主要生产资料，更是他们唯一的社会保障，农民的生养死葬全都依赖土地。因此，当政府或企业在农村征收土地、拆迁房屋时关系到了农民的切身利益，由此造成的利益冲突事件也就难以避免了。
(一)背景介绍
近几年，江苏东海、盐城，北京海淀，山东胶州，福建泉州，黑龙江东宁先后发生拆迁户自焚事件……房屋征地拆迁问题一直是一个社会的热点、难点问题，特别是在行政部门如何执法、拆迁房屋补偿标准等问题上，引起了社会各界的讨论和深思。
目前文岭镇正处于大规模的城镇化建设过程中，航空港工业园区、201道路建设、金梅线改扩建，梅文路建设、滨海路建设以及“三旧”改造等正如火如荼地进行。土地是有限的，新的建设必然面临着旧的拆迁，房屋拆迁、农村征地、农村拆迁正在大规模地进行。在征地拆迁中会牵涉到多方的利益，由此产生的利益冲突具有一定的普遍性和典型性。
如今，文岭镇迎来了大发展大跨越的契机，各种建设也正在大规模进行。随着拆迁工作的进行，拆迁是村民们谈论最多的话题，张家的房子被评估了，李家的地被征了，补了多少钱，这里面有庆幸的，也有惋惜的，还有愤慨的，各种各样因拆迁引起的情绪弥漫在失地农民间。
俗话说：“要致富，先修路。”修路难免需要土地，需要拆迁，但是大多数村民都不欢迎拆迁工作，甚至有抵触心理。理由有多种，补偿标准低、生活不方便等等这些只是物质层面上的，更重要的是精神层面上，他们认为老房子拆了他们就没有了归属感。但绝大多数农民拒绝拆迁的理由是补偿标准太低。
(二)农村征地拆迁的认识
研究农村征地拆迁的初衷是因为农村征地拆迁与城市房屋拆迁之间存在着巨大差别，然而在现实拆迁工作中，许多地方往往没有考虑到农村的特殊性，忽略了农村征地拆迁当中所存在的特殊性，从而致使在政策运用、法律法规适用上将这两者混为一谈。
首先从概念上看，可以从与城市房屋拆迁的区别上着手：城市房屋拆迁，则是指为了城市的发展和建设项目的实施，由拆迁人以进行项目建设为目的对城市规划区内国有土地上现有的房屋进行拆除，对房屋的所有人与承租人进行动迁、补偿等一系列活动的总称。而农村征地拆迁就本文来说，征地是指国家因建设需要征收集体所有土地，并给予土地使用权人以经济补偿的活动，拆迁是指依法拆除集体土地上的房屋及其他建筑物、附属物，依法对被拆迁人给予补偿、安置的一系列活动。注103
其次，农村中就拆迁而言与城市房屋拆迁在特征上有着诸多差异：第一，拆迁对象不同，城市房屋拆迁是针对城市规划区内国有土地上的房屋，被拆迁人是持有国有土地使用权证的单位或城市居民。而征收集体土地房屋拆迁，是针对农村被征收集体土地上的房屋，被拆迁人是持有集体土地使用权证书的乡、村、村民小组等集体经济或村民；第二，适用的法律法规不同，各个地区和政府所依据的房屋拆迁的法律法规不同；第三，行政管理机关及执法主体不同。城市房屋拆迁的行政管理机关及执法主体为当地人民政府建设部门或房产部门，而征收集体土地的房屋拆迁的行政管理机关及执法主体为县级以上人民政府的国土资源行政主管部门；第四，安置补偿方式不同。城市房屋拆迁采取房屋产权调换和货币补偿两种方式，没有宅基地的补偿。征收集体土地上的房屋拆迁采取安置加补偿和货币补偿两种方式。两者区别的关键之处在于城市房屋拆迁不给宅基地，而征收集体土地上的房屋拆迁既给补偿又给宅基地。注104可见，发生在农村的拆迁活动有诸多不同于发生在城市的拆迁活动，二者不可混为一谈，因此说农村的征地拆迁存在着特殊性。
目前，征地拆迁问题及其引起的社会矛盾冲突愈演愈烈，用经济学的视角来看，在城镇化过程中，伴随着城镇经济发展和基础设施改善，城镇土地升值几乎是必然的。从这个意义上讲，城镇周边土地开发，尤其是从农地向非农用地的转换，完全有可能实现“帕累托改进”，即土地开发过程中的增值让参与各方都能获益。虽然从理论上讲，土地增值的部分应该归国家集体所有，但在大多数的国家和地区，出于对土地所有者权益的保护、减少社会矛盾冲突的目的，实际操作中会将部分的土地增值收益分配给了原土地所有者。但为什么在如今社会中会频频出现矛盾呢？究其原因还是利益分配上的问题，失地农民对于利益分配问题很敏感，都希望能够公平分配，加上对政策的理解不够，就造成了各方之间充满矛盾的利益关系，农民不相信政府，政府觉得农民不理解他们工作，相互间的不信任、不理解造成了征地拆迁中的诸多矛盾冲突，利益冲突。在这里面冲突主体间的角色和行为各不相同。
(一)农村征地拆迁冲突中的利益主体
从农村征地拆迁冲突主体而言，涉及多个利益主体：乡镇政府，是征地政策的制定者，也是指导者；村委会，既是政策的执行者也是监督执行者；开发商，既是征地政策制定的参与者也是受益者；被征地农民，与开发商一样同土地有着直接的利益关系，他们却只是政策的被动接受者。这些主体有着不同的利益诉求，决定了各自不同的行为。
(二)主体利益冲突分析
对照这上面的观点，下面我就文岭镇在征地拆迁过程中看到的情况做个简单的分析：对政府而言，文岭要发展，拆迁工作势必要进行下去，路要建，道要修，城建工程要搞上去。交通便利了，经济发展的速度也会随之相应地增长上去，人民的收入也就跟着往上走，但这需要的时间不是一年两年就可以完成的，是一项中长远的计划目标；对于失地农民来讲，他们所担心的是征地后的出路问题，被征地之后他们的生存将没有保障，在收入没有来源、粮食没有保障的情况下，生存就成了最大的问题：有没有粮食吃？在新的环境下能不能维持生计？农民在失去耕地的同时还失去了依附于土地的工作，失去了耕地也就意味着失去了劳动的场所和对象，失去了生存的保障。对于愿意拆迁的村民，他们会相应地得到安置房，但同时他们也失去了传统农民的生活方式，这对自古以来靠天吃饭、以土地为劳动对象的农民来说，今后的生活出路是他们所忧虑的，传统的生活收入没有了，农民也就“下岗”了。在这个利益场域中，农民是弱势的，当感觉自己的切身利益受到损害时，他们会通过各种途径来维护自身的利益。由于他们的综合素质不是很高，绝大多数的农民是不懂政治，也不懂法律的，因此，他们便会想尽一切办法来维持生计，不管合法的不合法的、合理的不合理的行为和手段他们都愿意去尝试。首先，他们会去收集信息，通过各种渠道来收集，内容主要是关于征收的标准和法律法规，横向比较其他地方的征地补偿标准，不管这些信息是真是假，都以这些信息判断自己的利益是否受损，从而再做出决定。而当信息得不到充分了解时就会对整个征地拆迁工作产生不信任感。其次，为了在征地拆迁过程中获取尽可能大的利益，他们会采取各种行动来增加补偿，由于各自的土地面积是无法改变的，所以当他们打听到可能要被拆迁时，房屋的抢建风暴就层出不穷，村民的住房就变成了一个个施工现场，各种想法，各种行动，无不用其极来抬高楼层。最后，当失地农民的补偿愿望没有得到满足，而且明显低于他们的预期时，他们会采取进一步的行动，如上访、找媒体，甚至采取激烈的群众冲突来表达自己的利益诉求。
下面就结合文岭实际，举例几个例子：
案例一：文岭镇某村在征地拆迁过程中，由于村民受到一些不法分子的煽动、蛊惑，这些之前已经签过协议的村民又聚集到已经挂牌拍卖了的工业项目用地阻挠施工。后续调查发现这些村民是收到一些不法分子所谓的“国务院内部消息文件”，将征地补偿金额提高了好几万，让这些村民去闹事，然后他们从中抽取抽成。只要村民能拿到8万/亩的补偿费，则他每亩抽成1万，如果是6万/亩的话，他每亩抽成7千，如果是5万/亩的话，他每亩抽4千。这些人正是利用了农民们收集信息的这一过程来放出假信息，让村民做出了错误的决定，从而引起了不必要的冲突。
案例二：某村一户村民，由于拆迁补偿金额未能达到他的标准而屡次上访、请记者。据了解，该户村民认为他应该得到双倍于法定标准的补偿金额，在这不合理的要求遭到拒绝后，每当村干部来做思想工作便和村干部起冲突。之后就上访投诉、请记者，以求将自己的利益最大化。
以上这些案例，正是农民在追求自己合法权益中的一些不合理的现象，这些现象在农村当中屡见不鲜，有一些村民会组织村民集体请记者，费用由村民各户分摊，而组织者则从各户的费用中抽取差价，这也造成了记者频繁到村的现象；还有村民拿自家的土地与城市的土地作比较，要求补偿费按照城市土地的价格补偿。这些都是因为村民不懂法，盲目追求利益造成的现象。
(三)征地拆迁工作存在的主要困难和利益冲突的外部因素
征地难，难在哪？从目前了解到的情况来看，主要症结是在社会高速发展的今天，各种利益体在争夺土地这一重要资源的问题上高度集结以及相关制度上的缺失。其主要表现在：
1.法律法规的不完善。一是在征地拆迁的法律适用上。目前，农民在被征收集体土地房屋拆迁这种重大事项上仍处于一种无法可依的状态。对农民房屋的私有财产权，目前法律上并没有予以很明确的态度，各地的土地行政管理部门在具体实施农田征用、房屋拆迁工作中，既缺乏完善的相关的法律法规为依据，也没有完整的具体操作程序。由于这些缺陷的存在，失地农民的弱势群体地位将会持续下去。二是征地拆迁的政策法规缺乏动态管理。目前，征用农村集体土地和地上附着物，均依据的是地方性规章。随着经济建设的快速发展、城镇建设的不断推进，社会情况不断变化，特别是在如今土地和房价都在大幅度上涨的情况下，几年不变的区域性拆迁政策难以适应当前形势的发展，为征地拆迁工作的落实与推进带来不少困难。
2.目前的土地利用制度。我国现行的土地制度在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的集体土地所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。农民集体土地所有权不得进入市场，国家可以通过征用来剥夺农民的集体土地所有权，也就是说农民对土地不能进行交易，最终导致真正的土地产权的拥有者在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加谈判。在现有的这种土地资源配置下，土地价格必然偏离其价值曲线，而政府则成为土地所有权的唯一代表，导致农民在征地拆迁中处于弱势地位。注105
3.补偿标准不一。由于所在的地域不同、拆迁时间不同，造成了镇与镇、村与村、户与户之间在得到的征地补偿价格、安置房面积方面有差别，补偿标准也不尽相同，自然而然冲突也就愈演愈烈。
4.违章建筑加剧了征拆难度。随着农村生活水平的不断提升，传统的房屋已经不能满足村民们的生活需求了，所以违法建筑便如雨后春笋般的出现，这些违章建筑不仅对整体的村容村貌带来不协调，更增加了农村征地拆迁的难度，造成资源的浪费。由于我国目前有关征拆的法律体系不够完善，农村地域风俗等诸多方面的因素，农村建筑违章搭盖的现象日趋严重。
5.地方财政状况不同。财政情况的好坏也在一定程度上影响了失地农民得到的征地补偿情况，因此，由于地方政府的财政状况而引起的农村征地拆迁中的利益冲突就难以避免了。
6.征地拆迁群众安置问题和发展问题。从目前文岭的情况来看，一是安置房的建设速度。文岭镇目前有四个安置区的房子在建，农民的房子拆了，而安置房的建设也需要时间，这段时间里农民的安置问题得不到解决。二是失地农民对今后的生活感到忧虑和担心。由于社会保障机制还不健全，他们又失去了赖以生存的耕地，加上自身文化程度不高，没有专业技能以及就业条件的局限性等等这些因素致使他们担心生活水平比原来会降低。
在新农村建设的大环境下，因城镇发展的推进而引起的征地拆迁矛盾和纠纷不可避免。征地拆迁过程中产生的诸多矛盾纠纷主要是由于信息的不流通和相关政策的透明度阻碍了双方的沟通，没有好的交流也就导致了相互间的不信任，冲突自然就难以避免。
不管是政府，还是被拆迁农民，都要解放思想。政府方面要转变观念，改变传统的行政理念，摆正自己的利益场域中的正确位置，保持公正中立，该放手时就放手，坚持科学发展观，正确处理个中关系，妥善处理好公共利益与被拆迁户利益、长远利益与当前利益、公共利益与群众个人权利的关系；对于被拆迁户，解放其思想显得尤为重要，就目前文岭镇实际来看，需要拆迁的村户中，耕种的农户数量并不多，甚至有的村子没有农民在种地，有在种地的农户大多是年龄较大的农民，这些地块在他们手中十年、二十年，也仅仅是耕种土地，几乎没有升值的空间，从土地得到的年收入更是微乎其微。从现实意义上讲，拆迁户得到的安置房的升值空间更大，而且得到的补偿是该土地年收入最高值的二十几倍，也就是说，一亩田在近几年的年产值中的最高值，将成为补偿的基数，补偿农民在接下来的二十几年中在该亩地上所获得的收入。对于只依靠耕地来获得收入的农户来讲，已经是合理的了，但还有部分的农户因为思想上不通，甚至极个别提出种种无理的要求，因此，被拆迁户也要解放思想，转变自己的思想观念，打消原本靠天吃饭的固定思想，努力向其他产业转变，实现自身的劳动价值。
政府行为的正当性需要行为决策的民主来保证，为了保证政府所做决策的公开化和透明化，政府在做决策的时候要广泛地吸收社会各利益主体的参与，以接受全社会的监督，减少因决策失误、滥用权力引起的社会利益冲突。使政府真正扮演好社会公共利益代表者的角色。其次，政府要切实地将工作重心放在社会管理和公共服务领域，明确自己的职能定位，通过完善公共政策，加快基础设施建设，健全公共服务系统，起到维护社会工作、增进社会福利的作用，同时约束和防止失职、越权等行为的发生。
农民在征地拆迁中往往处于弱势，这就要求农民的自身地位需要得到提高。只有在这种地位得到重视的前提下，才能使农民的意愿、农民的利益需求成为征地拆迁中的一种制约因素，才能增强农民在征地拆迁利益场中的博弈能力。农民可以组织建立起一个由农民为主体的群众团体，这个团体主要是为农民提供利益表达渠道。首先是在征地拆迁中为农民提供准确、及时的征地拆迁信息及政策方向，帮助农民解决信息堵塞问题；其次是引导农民在矛盾冲突发生时采用理性方式解决问题；再次是在农民和政府之间进行沟通，降低暴力冲突事件的发生，化解不同程度的利益矛盾和冲突，从而新农村建设的平稳发展。
制定出严格的与征地拆迁相关的法律程序。不管是用于公益事业的征地拆迁，还是用于工业生产的征地拆迁，都必须遵守严格的法律程序，法律法规应当对具体的操作程序和具体责任做出规定和要求。具体程序包括：第一，公示程序，对需要进行征用的土地进行公示，做到信息公开，保证农民的知情权，同时听取群众的意见，与农民沟通协商，充分了解他们的困难与需求；第二，征用程序，如补偿标准公示程序，财产评估程序等等；第三，救济程序，如诉讼程序。这些程序都应该明确而完善，避免在以后的征地拆迁的过程中再出现矛盾冲突。
完善农村失地保障制度。随着城镇化建设地不断推进，农民的耕地和房屋被征用似乎已经难以避免，由此也产生了大量的失地农民，在当前城乡收入差距悬殊、农民就业困难的形势下，农民的土地一旦被征用，他们的基本生活保障就失去了，这种情况下，建立起完善的农村社会生活保障制度就显得尤为重要，这对于缓解征地拆迁过程中的各种利益冲突，保持社会安定稳定有着重要作用。除了完善保障制度外，还应对失地农民实施再就业制度，提高农民取得收入的能力。鼓励失地农民向其他产业发展，实现自身的劳动价值；其次，要对他们进行再教育，提高农民的基本素质，免费为失地农民进行各类就业培训，使农民有进入工厂就业的能力；再次，地方政府成立相应保障部门，负责向失地农民提供连续的、稳定的就业服务，及时、准确地提供各种岗位供求信息，降低农民外出就业的成本。劳动保障部门要根据企业用工需求，多渠道收集企业用工信息，促使农民有序地向其他产业转移。
在这几点上，文岭镇结合本镇实际，与某村村民召开座谈会，探讨土地被征用后的失地农民生活出路问题，对于村民提出的困难和疑惑，镇领导提出了几点帮扶的建议：第一，从文岭镇农业规划区内盘整一块土地承包给失地农民耕种，聘请农业技术人员帮助指导；第二，组织失地村民参观其他镇做的成功的农业基地，学习种植大棚蔬菜等现代农业的先进经验；第三，联系农业专家来我镇农田实地考察调研，对适合种植的经济作物提出指导意见；第四，筹措成立农业基金，以集体的名义为农民申请贷款，扶植他们发展生产；第五，对于有意愿去工厂、企业务工的青壮年农民，镇里面帮助其接受职业培训，介绍到就近的企业就业。
征地工作是一个多方的工作，需要的不是一个主体唱独角戏，需要多方的沟通和理解，不管是政府、企业，还是被拆迁村民，都需要互相理解。征地工作是一项政策性极强、涉及社会各个层面的庞大工程，无论是政策的制定和实施，还是各部门间的配合都是不可或缺的，它关系到征地工作的成败，关系到社会的和谐、稳定与发展，因此，要充分认识到征地的重要性，制定出一套行之有效、能为各方面所接受和认可的法律体系，使之成为促进国民经济发展、构建和谐社会的助推剂和润滑剂。
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