农村征地问题

六、农村征地问题

中国的城市化并没有解决好城乡社会经济协调发展、逐步消除城乡二元结构的问题，在城市化迅速发展的过程中只顾城市利益、不顾农村和农民利益的现象普遍存在。在农村征地工作中所出现的问题是中国城市化进程中农村、农民利益受到损害的主要表现方面。由于各级、各类开发区、园区过多、过滥和城市空间规模盲目扩大，导致低价征用农民的土地，安置失地农民不到位，地方政府截留、挪用、拖欠征地费，从而侵占农民利益的现象严重。当前，失地农民已成为中国社会新的弱势群体。如何在中国城市化迅速推进的过程中解决好失地农民的就业和生活，防止他们生活水平下降，是目前全社会都非常关注的热点和焦点问题。

（一）农村征地问题的产生

中国的土地归国家和农民集体所有，集体土地实行农民承包经营，国家建设用地需向农民征用。自20世纪90年代以来，随着中国城市化的快速发展和城市、建制镇数量的迅速增长，中国城市的建成区面积及各类非农建设用地以前所未有的速度增长。城市建成区土地面积指的是市政区范围内经过征用的土地和实际建设发展起来的非农业生产建设地段，包括市区集中连片的部分以及分散在近郊区与城市有着密切的联系、具有基本完善的市政公用设施的城市建设用地（如机场、污水处理厂、通讯电台）。⁽²⁷⁾在现有国有土地储存量和供应速度不能满足城市发展需求的情况下，城郊农村的集体土地便被大量征用，成为城市空间规模扩展的主要来源。

城市空间规模扩大、基础设施建设和工业发展是集体土地被征用的三个主要原因。在城市化和工业化的过程中，农民的土地被征用以满足城市发展和工业发展的需要，这是世界各国的规律性现象，是难以避免的，问题在于应该怎样征用土地以及应该怎样对待被征地农民。在中国城市化的过程中，征地工作对这些方面的问题并没有解决好。一方面，大量的耕地被浪费，人均耕地面积大为减少，使中国本来就十分有限的耕地资源变得更加紧缺；另一方面，被征地农民的合法权益没得到有效的维护，出现了大量的对农民补偿过低、安置不彻底等损害农民利益的现象。在当前社会就业压力大、社会保障制度还不健全的情况下，对农民土地的征用意味着土地的所有权由原来的集体所有变成了国家所有，农民失去了基本的生存和养老保障，如果不对他们进行合理补偿和妥善安置，农民既失地又失业，就会引发严重的失地农民问题，影响城乡社会稳定和农村经济发展。有人推算，改革开放以来，中国低价征用农民的集体土地最少使农民蒙受了2万亿元、人均2000多元的直接损失。征地工作中的农民补偿安置问题在一定程度上加重了“三农”问题。⁽²⁸⁾

据国土资源部统计，从1987—2001年，中国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地。⁽²⁹⁾有资料显示，目前中国失地农民的数量已超过2000万人。从20世纪90年代开始，中国兴起大办开发区的热潮，最高峰时开发区数量达8000多个。当时全国每年流失的耕地数量在1000万亩以上，其中人为的征地占大约为500万亩。从1996年开始，中央严令限制新增征用土地，并且要求土地总量平衡，于是全国每年的被征占土地减少到200—300万亩。如果按照大多数被征地区人均1亩耕地计算，每年就有200万左右农民失地。此外，一些地方为了账目平衡，采取到其他地方买指标的方式征地，还有一些地方化整为零，非法行使只有国务院才能行使的土地审批权，越权批准征用土地。由于实际操作中的混乱，这些被征用的土地在统计上都反映不出来，所以，目前中国的失地农民可能远远不止2000万。⁽³⁰⁾

从计划经济时代到20世纪90年代后期，对被征地农民的安置主要是以招工安置为主，即地方政府或征地单位依据征地数量安排“农转非”人员就业，失地农民能够很快在国有企业内转为工人，因此失地农民的问题并不严重。但是，随着市场经济的发展以及自1999年新《土地管理法》实施以来，货币安置逐渐代替了招工安置，成为安置被征地农民的主要方式，即政府或用地业主通过支付一定数量的货币来置换农民使用的土地，让农民自己解决就业和自谋生路。由于城乡二元体制的存在、土地征用制度的不完善、失地农民在思想观念和劳动技能等方面的不适应，大多数失地农民难以解决好土地被征用以后的就业和生活。他们在农村没有土地耕种，在城市里没有岗位就业，所得到的征地补偿安置费很少，也不能享受城镇居民享受的城镇社会保障制度，生活难以为继。近年来，由征地所引起的各种冲突和矛盾在许多地方日益突出，由此引发的群众信访已成为社会关注的焦点。据统计，在全国土地信访案件中，因征地引发的约占60%。⁽³¹⁾被征地农民反映比较强烈的问题主要是征地范围过宽、补偿标准过低、安置不到位、土地增值收益分配方式不合理等。他们开始以自己的方式抵制征地：在高速公路上设置路障、在施工现场聚集阻止施工、围攻政府、集体上访等，严重扰乱了社会秩序。

按照《全国土地利用总体规划纲要》，21世纪前10年全国还需要安排非农建设占用耕地1850万亩，其中90%以上需要来自于集体土地征用，按照目前全国人均耕地水平测算，将有近1200多万被征地农民需要陆续安置。⁽³²⁾于是，在原来的失地农民尚未安置妥当的情况下，新的失地农民又将出现，从而使失地农民问题更加严重。能否对被征地农民进行合理补偿和妥善安置，能否安排好他们失地后的就业和生活，已成为直接影响到中国的城市化进程能否顺利运行和中国社会能否长治久安的重大问题，亟待解决。城市化对非农建设用地的需求并不能成为牺牲广大农民利益的理由。

（二）农村征地工作中产生的主要问题

近年来，中国农村征地工作中所产生的问题主要表现在以下几个方面：

1.征地范围过宽，征地是为了公共利益的目的没有体现

《宪法》明文规定，中国土地实行公有制，具有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但对于什么是“公共利益”，《土地管理法》等相关法律却没有做出明确具体的界定。此外，《土地管理法》同时又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的不是为了“公共利益”，也可以申请使用由政府统征为国有后的原农村集体所有土地。由于《土地管理法》规定上的矛盾性，使得在征地实践中土地征用权滥用、征地范围扩大，导致了侵犯农民土地财产权的非公共利益目的的征地行为，没有体现法律规定的征地是为了满足公共利益需要的目的性，如一些商业性项目也由政府低价统征后高价转卖给开发商。

当前，征地已成为满足各类建设用地的主要途径。根据16省（区、市）上报的材料，在2000—2001年的两年间共批准建设用地327万亩，其中有247万亩是通过征地取得，占75.54%。在这247万亩被征土地中，有耕地171万亩，占总批准用地的52.29%。征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目（占52%）和经济适用住房、市政公用设施等公益性项目（占12%），还包括工商业、房地产等城市经营项目（占22%）以及道路、学校、企业等乡镇村建设用地项目（占13%）。⁽³³⁾

2.征地补偿标准普遍偏低，失地农民难以维持长远生计

从总体来看，各类建设用地征地补偿标准普遍偏低。《土地管理法》规定，农民能得到的补偿费包括土地补偿费、劳动力安置费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。依据《土地管理法》，中国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费为该土地被征用前3年平均产值的6—10倍，安置补助费为该土地被征用前3年平均产值的4—6倍。但是，这种测算方法却有许多不合理的地方。一是这种测算方法只是按传统粮经作物比例测定了土地被征用前的农业产值，而没有考虑城郊农村土地的非农业化价值以及土地非农业化以后级差收益的增值；二是这种测算方法没有考虑由于地区经济发展水平的差异而导致的地区的地价差异，即土地的区位、土地的市场供求状况，农业产值相同的土地由于区域经济条件不同，基础地价也会有很大的不同；三是在征地过程中，由于产值不确定，倍数标准存在较大幅度的差异，政府和征地单位往往在法定范围内压低征地补偿费用。此外，法律对被征用土地的地上附着物，包括地上建筑物或构筑物拆迁补偿标准未作明确规定，也容易使征地补偿费大打折扣。

低标准补偿使农民没有得到应得的土地收益。在沿海省、市的大部分地区，一亩耕地大约可获得3—5万元的补偿费，扣除征地过程中政府部门征收的各种费用以后，农民实际仅得1万元左右。这些费用难以让失地农民保持以前的生活水平，更不能保障他们的长远生计，只能暂时缓解他们生活上的困难。据调查，目前东南沿海地区的失地农民中，五分之一以上农民的生活水平已明显下降。⁽³⁴⁾在浙江省的调查表明，被征地农户得到的补偿费（包括劳动力安置费、青苗补偿费、地面附着物赔偿费及从村集体分得的土地补偿费等四项）平均每户只有2.84万元，平均每亩仅1.24万元。如此低的补偿费难以替代原来土地对农民的养老保障作用，再加上农民缺乏投资理财的意识和能力，补偿费很快就会被用完，今后的生活和养老问题都十分突出。⁽³⁵⁾

然而，政府在征地过程中通过收取各种税费获得不少收益。据对上海、杭州、合肥、哈尔滨、南宁等城市的调查，政府各种税费占用地成本的60%以上，而征地补偿安置费只占30%—40%。国有土地有偿使用后，农民对低价征用、高价出让更为不满。⁽³⁶⁾

3.安置办法单一，给失地农民今后的生活带来诸多风险

对被征地后农民的安置，各地采用的操作方法主要有两种：一是招工安置，二是货币安置。招工安置是指征地单位按指标录用失地农民，这是从计划经济时代延续下来的老办法。然而，随着市场经济的发展，企业改组改造自主经营，用工制度发生了很大的变化，政府再也无法采取“谁征地，谁安置”的办法把失地农民安排进企业，于是大部分地区便选择了以货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让失地农民自谋职业。虽然新《土地管理法》规定对失地农民可采用农业安置、货币安置、土地整理安置、保险安置、招工安置等途径进行安置，但在实际操作中各级政府由于受人力、物力和财力及其他因素的影响，大多采用货币安置的方法。

无论是招工安置还是货币安置都存在着很多的问题。在招工安置方面存在的问题主要是：（1）由于技术、素质等不符合招工单位的要求，许多已安置进单位的征地劳动力实际上已处于离岗状态，已离岗的和新发生的征地劳动力又难以进入劳动力市场；（2）一些已安置的征地劳动力社保资金难以落实，有些企业为了摆脱为征地劳动力缴纳社会保险费的负担，开始辞退征地劳动力；（3）一些为被征地农民提供就业岗位的单位采取先招收一批被征地农民，然后宣布破产的办法，来骗取政府的政策补贴，使被征地农民成为失业人员，严重地侵害了失地农民的利益。⁽³⁷⁾

货币安置的低成本性和易操作性使其成为现在政府采取的主要安置方式，而一部分失地农民由于认识上的局限性和从眼前利益出发，也乐于接受。但是这种方式却给失地农民今后的生活和就业埋下了许多隐患：（1）安置补偿费一般是先经乡政府，再经村委会，最后才到农户，经过乡、村两级的截留和乡、村干部的挪用，农民最终能得到的安置补偿费只是很少的一部分；（2）农民一次性得到有限的安置补偿费以后，就再也不能享受土地上的收益，但几千元或上万元的安置补偿费只能帮助既无资金、又无技术的失地农民暂时度过土地被征收以后的生活，而不能保障失地农民及其家庭未来的就业和生活，再加上有的失地农民缺乏投资理财的能力和意识，很快就把安置补偿费花光，如果不能在城市里重新就业，则连今后的基本生活保障都没有了；（3）在货币安置成为主要安置方式的情况下，被征地农民被迫进入劳动力市场参与就业竞争，但是他们长期从事简单农业生产，技能单一，进入劳动力市场的失地农民水平和能力基本相似，从而形成了失地农民之间的就业竞争；（4）绝大多数被征地农民由于文化素质较低，不具备在城市就业所需要的一技之长，再加上劳动力市场上对他们的歧视，使失地农民很难在城市里找到稳定的工作，更难与城市里其他人群竞争上岗，已实现就业的也多是从事对文化素质和劳动技能要求较低的工作，工作稳定性差；（5）失地后如果不能重新就业，失地农民便不能进入城镇社会保障体系，他们今后的生活将面临极大的困难，从而成为社会不稳定的因素。

当前由货币安置所引发的群访时有发生，使各级政府疲于应对、解决。据上海市某土地管理工作人员介绍，在上海市农民关于土地征用问题的上访中，涉及劳动力安置的比例远高于涉及补偿标准的比例。⁽³⁸⁾

城市化是农村人口转变为城镇人口的过程，但这种转变并不是简单的由农业户口转变为非农业户口，而是要求人口的就业部门由农业转变为非农业，要求农民在思想观念、文化素质和生活方式等方面都能够接受城市的熏陶，实现市民化。如果不能实现人口的就业结构的转变，不能实现农民的市民化，而只是户口在形式上的“农转非”，那么这样的转变对于城市化不仅没有任何意义，反而会阻碍经济和社会的发展。近年来，中国在征地工作中“农转非”政策遭到农民的抵制，就说明了这一点。失地农民虽然被有关部门转为非农业人口和城镇居民，但是他们中的许多人却在失去土地后生活陷入了困境，所以他们宁愿土地不被国家征收，宁愿户口不转为非农业户口，以使自己的生活和养老有土地作保障。

4.政府征地行为不规范，导致征地问题产生

政府征地行为不规范主要表现在以下几个方面：

（1）征地中违法现象多。如各级政府非法使用国务院的审批权，越权批准征用土地；有的市、县、乡政府在地类和权属上弄虚作假，规避土地征用依法审批；有的行业（交通、水利、能源等）主管部门为自身用地需要，避开国土资源管理部门，不申报、不经依法批准，直接与农民集体签订协议，征占土地。⁽³⁹⁾

（2）征地批后“两公告一登记”制度没有落实。《土地管理法》规定，在征地方案批准以后，要将批准文号、征地范围及征地补偿标准等内容进行公告。此次公告的补偿标准一般为当地政府所批准的征地补偿标准，并未与集体和农民商量。只有在补偿登记之后，征地补偿安置方案经政府批准后再次公告时，才规定要听取群众的意见。若对补偿方案有意见则协商，协商不成则裁决。而实际情况往往是后一次公告时听取群众意见不能落实，因为补偿安置方案已经批准，不可能更改，群众又不愿由法院裁决，自然只能接受方案；或者是由于发布公告时间与截止办理时间间隔太短，无法完成群众评议工作。因此，总的来说，征地补偿费标准的制定并没有完全体现农民的意愿。⁽⁴⁰⁾

（3）政府预征土地行为十分流行。预征土地是指地方政府为了有效控制土地一级市场，满足非农建设项目的土地需求，对已被列入城市建设总体规划的农村集体所有土地在没有正式征用前，预先征用从而纳入国有土地收购、储备和开发的行为。土地预征导致政府征地行为更加随意、土地资源浪费、政府寻租与腐败机会增多、政府与农民利益关系激化、部分农民生活水平下降，进而导致社会不稳定。⁽⁴¹⁾

农村征地问题产生的最根本的原因是征地制度的不完善。现有征地制度在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权。在征地过程中，农民的呼声得不到响应，农民不能在政府将集体土地征为国有时进行市场买卖的谈判，所以就出现了在土地征用补偿标准、征地费（包括土地补偿费和安置补偿费）的管理和分配、征地方式等方面的各种各样的问题。